给地方政府发债权 2010-8-4 FT中文网 纠结于投资太多还是太少意义不大，提高投资效率才是中国的真问题。而提高投资效率需要建立地方财政的责任机制，以替代目前集权而无效的责任机制。 不论有多少非议，中国处于投资扩张期的现实不会变。全球里程数最多、速度最快的高铁项目与各大城市摊开的轨道交通项目，以及轨道所到之处房地产价格的节节上升，显示基础投资在一定程度上带动了城市化的进程。没有人否认基础设施投资对中国城乡一体化、建立统一市场的重要性，中国不是不应该进行基建投资，而要改变基建投资的低效率。 山西某市有12亿的政府绿化景观工程，湖南株洲市政府正在修建一座标志性建筑——炎帝广场神农城，而附近两个刚刚建成两年的住宅小区因此被迫拆迁。这样的新闻越来越多，大众的忧虑也就越来越深——现在的GDP变成日后的不良贷款与地方负债，而解决不良贷款与地方债务的办法就是通胀加上资本市场再融资，让普通大众买单。 如何解决地方债务负担与普遍存在的低效投资？答案是，实行地方财政责任机制，真正实行法律与市场规范下的投资，让地方政府为项目投资回报负责。 实行地方财政责任制治首先要让地方政府财政公开，建立人大审核的公共财政审核机制，没有公共财政，税收合法性存疑，政府不可能获得法律与民间的认可。公共财政是法治财政，政府必须为预决算负责，当某些市县政府拆除新建项目、建立地方“白宫”时，必须考虑到对于市场主体的补偿，一旦政府必须为资金为赢利负责，拍脑袋项目必然减少。 令人遗憾的是，公共财政体制的先行者没有受到鼓励反而受到压制。 3月25日，财政部公布全年收入财政预算，随后有40个左右的中央部门公开了财政预算。在财政预算推进的同时，过于简略的财务图表如同雾里看花，如此粗疏的预算实在是公共财政的羞耻。 改革先行者遭到打压。自3月15日起，巴中市巴州区白庙乡政府业务经费开支全部“裸账”，不仅“做秀”的质疑随之而来，还有了具体的财政压力——6月初，到白庙乡的上级部门人员减少一半，乡政府争取的项目与资金，少有回音。枪打出头鸟，成为白庙乡悲剧的绝佳诠释。 去年率先公布市场本级114个部门预算明细的改革先行者广州财政局局长张杰明今年称，预算公开暂无计划，“全部按照规定办”。按照规定办，自己的预算自己公开。广州市财政局于6月4日打头阵，率先广州市各职能部门在其网站上公布了其部门预算账本。跟进部门动作迟缓，所幸的是，广州市工商局的部门预算要比国家工商行政管理总局2010年部门预算详尽得多。 建立公共财政体系之后，应该赋予地方财政自主权，其中包括发债权。 由于制度不允许地方“负债经营”，地方政府没有发债权，只能由财政部代理发行，这相当于用中央财政的信用给地方债务背书，落后地区的地方债务以垃圾级别而能享受低息。如此偏袒给予地方政府逆向刺激，谁穷、谁能争取到国家重点项目，谁就能获得低息资金。 不可否认，地方政府信用不彰是丧失发债权的原因之一。上世纪8、90年代，一些省市如广东省窗口公司粤海资不抵债被迫重组阴影尤存。但关闭发债通道并不能重塑地方政府信用，中央政府代管的办法反而使地方政府成为信用上的侏儒，各种暗度陈仓的办法层出不穷。设立地方投融资平台，逼迫地方银行为负债累累的重点企业贷款，暗中延长交通流量大的高速公路、桥梁的收费期限，地方政府堂而皇之地把风险转嫁给投资者、消费者与金融机构。只有设立市场化的地方债务评级体制，进而设立工程债务证券化产品，让市场自行鉴别风险高低与回报高低，才能让地方政府认识到信用的价值。 中国的税费改革处于分水岭。地方政府零星的税收来源成为土地财政与征收各种费用的绝佳借口。在此轮税费改革的过程中，通过设立与价格挂钩的资源税，加强资本利得税等新税种，既可以为未来的地方政府财政建立永久根基，避免政府成为大地主、大企业主直接入市“抢钱”，又可以通过税费改革鼓励消费、将资金从虚拟经济引向实体经济，可谓一石数鸟。以土地与费用作为地方财政根基，地方政府必然沦落为市场经济的恶霸。 以市场代替政府对投资项目进行选择，目前的投资项目表面上通过层层审核，这些审核的项目今后能否带来回报，审核者不必对此负责。由于不必认真追求日后的投资回报，又有上级财政的备套拨款，争取项目就是争取无主资金，谁不争谁傻。在此轮高铁建设中，有关部门急于引进民间资金，通过股份制改造原有的官僚主导机制，恰成为中国地方财政责任制与市场化结合的契机。引进民间资金不改革公司架构，就是诓钱之举。 我们可以无数次地指责地方官员贪婪，指责地方财政机制不健全，指责土地财政的不合规不合意。所有的指责应当有利于如下制度构架，在责任制的前提下建立地方财政体系，以产权与市场投资提高效率，方能彰显中国并非投资上的巨人，制度上的矮子。
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