为什么读经典：《公共行政经典》第五版序[1]
麦科笛（Howard McCurdy）
每个领域都有经典。科学家希望通过经典了解学科的基础，例如现代生物学沿习达尔文，物理学家学习爱因斯坦，心理学家则阅读弗洛伊德。与此类似，公共行政领域的新来者追寻的是威尔逊（Wilson）、韦伯（Weber）和怀特（White）。
公共行政领域的系统研究迄今已有百年。人们实践政府行政则逾千年，但直到19世纪末，才有零星的系统收集信息并进行研究的努力。理解行政的风潮同时在政府和业界兴起。资本家需要管理大型企业的洞见，而政府官员需要提高公共服务的技艺。
公共行政的研究者拥抱一个醒目的假设。追随科学革命的传统，研究者认为公共行政的实践可以整合成课程并传授给新来者。既然类似化学和工程领域的新发展可以被传授，公共行政领域为什么不行？
经过仔细研究，公共行政开始具备“专业”（profession）的特征。根据定义，专业是指该职业的参与者是基于一整套知识。例如内科医生在实施手术前学习了解剖学和生物化学，管理者在领导一个组织前学习管理。医学和法学的专业人员要预先通过考试获得执照才能行业，公共行政没那么严格。尽管如此，在接受重要职责之前，人们期待从业者掌握了一套公共行政的知识。从业者仅凭过往实践经验和基本技术手册就能提供公共服务的时代一去不复返了。
公共行政的（应用）范围很广。政府机构工作人员需要公共行政，那些提供公共服务的非营利组织从业者需要公共行政，在企业里为政府合同工作的人也需要公共行政。基于这些实践的公共行政知识令人费解的复杂。对新来者而言，这种复杂性是压倒性的，其他研究者专注短期趋势和潮流的倾向，让情况变得更糟了。好在新来者并不需要自己去发掘这个领域的经典，他们可以学这本《公共行政经典》。
本书作为被广泛阅读的经典文献集，对那些与公共行政初次相逢的人而言，尤其有用。这本文集里的54篇经典强调了公共行政领域三个最经典的方面：政府项目管理、公务员行为和政治与行政关系。在怀特从公共视角写就的第一本教材中，怀特（White）声称“行政（administration）研究应该基于管理（management）研究”。美国总统，也是当时年轻的政治学家，威尔逊（Wilson）提倡研究公共行政也偏爱管理视角。威尔逊的名言是：“实践宪政难于构建宪法”。与同时代的学者一样，威尔逊认为“稳定原则（stable principle）的根基”能将执行方法从混乱的实践和制度中解救出来。更早一些的工作是古利克（Luther Gulick）和泰勒（Frederick Taylor）等专家提出的，他们试图确定专业管理需要的根基：“稳定原则”。泰勒的科学管理原则和古利克的行政原则代表了这种努力。古利克还指出了公共管理者的工作性质，这就是著名的POSDCORB，是计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing，也作人力资源管理human resource management）、指导（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting）的首字母缩写。POSDCORB代表了公共行政的功能和主题。
通过应用行政原则，专家们协助创造了现代行政政府。总统行政管理委员会，也叫做布朗诺（Brownlow）委员会[2]
等顾问团建议应用行政原则来指导政府事务。全球公共行政从19世纪中到20世纪经历了剧烈转型，19世纪中期用于指导政府事务的手段相对还不成熟，而到了20世纪已经有大量不同的组织提供公共服务。正如政府德国社会学家韦伯在20世纪初敏锐指出的那样，这个转型过程中占据主导地位的组织形式是政府官僚机构（governmental bureaucracy）。官僚机构是一种特殊的组织类型，与其他组织形式的区别就像常青树与落叶树的区别一样大。
相对于正在经历产业化的国家简单的公共服务而言，官僚机构作为一种组织形式在大规模生产阶段的表现令人称奇。但大部分人认为相比于官僚机构的有用性而言，它已经“活过头”了。这种担忧始于默顿（Robert Merton）在《官僚结构与个性》（Bureaucratic Structure and
Personality）中的经典批判，并通过21世纪初Warren Bennis更广泛的论述“我们会终结官僚机构”得以延续。以国家绩效评估（NPR：National Performance Review）报告为代表的新公共管理，终结了削减官僚行为影响的努力。
通观世界，政府官僚机构的工作正在被削减、私有化、以及合同外包，所有这些运动限制了原本需要通过大型政府官僚机构实施的公共职责的范围。公众对行动迟缓的管理机构很不耐烦。对大型政府组织有效提供公共服务的能力的信任度很低。一般观念认为竞争性市场总是优于被看作是公共垄断的官僚机构，经济学家挥舞公共选择理论的利器为这个观念增加了科学可信度。
公共行政始于如下宏观管理问题，但不仅限于此：大量提供公共服务的行为发生在行为层次，人们被激励和指导去做应该做的事情。组织行为的领域对研究公共行政的人有巨大的吸引力。正如专家们相信管理者可以“被教育”而学会管理，许多人也相信领导力同样也可以被系统性的学习和移植。
为此目的，本书读者可以检验诸如Mary
Parker Follett的“情景法则”论、马斯洛（Abraham Maslow）的“需求层次”说和Douglas McGregor的“X和Y”理论等经典论述。这些会呈现一个关于什么是公共服务本质的重要问题。现有的行为理论着眼于在公共行政中创造一种领袖精神。而问题在于不是被选举的公务员是否要表现出企业家行为。Herbert Kaufman在他关于行政价值的文章中指出，公共行政有很长期的中性能力的传统。根据这个观点，不应期待公共行政者称为领导者，这一哲学思想在古德诺（Frank Goodnow）“政治/行政两分法”的经典论述中得到了近乎完美的阐释。但中性能力的观点在现实操作中令人沮丧。中性能力假设公共行政能被精简为简单任务、路径和规则。如Michael Lipsky在他关于基层官僚机构的经典作品中指出的，政府雇员接收多重指令。他们的工作预先无法完全规划和控制好。他们解释政策、与市民互动、实行联合、协商、谈判、以及在需要他们运用判断完成他们的工作时承担责任。这些是与执行领导力相关的技能，而不是狭义的管理或中性能力。
让一个公务员处于作为实施法律工具的特殊地位，任何关于行为和领导力的讨论都会产生伦理问题。接受公众信任的公务员要用什么标准来指导他们的工作？各类专家都在全力解决由公共行政人员实施指导和领导引起的伦理问题。George Frederickson作为“新公共行政”的发言人，发现关心节约和效率的传统强加的限制可能会被公共行政人员突破。Dennis Thompson指出遵循命令和保持中性需求并没有妨碍公务员作出独立的道德判断。
对伦理和行为的关注最终导向了公共行政的另一个大领域——对政治和法律的研究。Paul Appleby在他关于行政过程的经典评论中声称“政府是不同的”。历史上来看，在公共行政领域发现的管理和行为原则同样塑造企业世界。事实上，很多应用于政府的原则来源于商业经验。Appleby注意到这种观点的一个漏洞。他观察到，任何试图像对待商业管理一样独立对待由这些特征和范围的行为组成的公共行政，最终会自我失败。公共行政人员当然会使用商业方法。但如Graham Allison引用Wallace Sayre的著名法则辩称的那样，公共行政和商业管理是“在所有不重要的方面基本相似”。
当应用于政府，商业手段产生高效行政。然而追求高效并不必然是公共行政的第一公理。David Rosenbloom在他开创性的宪政主义和行政理论中指出，立法者转移权力给行政者的意愿并不是因为对效率的根本关注所致。当执行分支的管理者先入为主关心效率的时候，立法者更关心的是公平、责任、以及权力的滥用。Rosenbloom在此基础上更进一步，考察了法院在公共行政中的利益。他认为法官们对程序、平等和个体权利更感兴趣。
公共行政的实践从这些著作构成的知识宝库中兴起。不同的视角引致不同的挑战。Shafritz，Hyde和Parkers在此书中集合了广泛的研究，贡献卓绝。正如此前几版的成功所示，他们创造了属于他们的经典。没有掌握本书所含知识的人，就不应该从事公共行政。
译：李华芳
（Li
Huafang）
Howard McCurdy, Foreword, in
Jay Shafritz, Albert Hyde, and Sandra Parkes
ed. Classics of Public
Administration (Fifth Edition), Wadsworth,
CENGAGE Learning (2004).
[1]
《为什么读经典》这个标题乃译者所加，原文无标题，仅标注“前言”（foreword）。本文将Public Administration翻译成“公共行政”，也有人翻译成“公共管理”。不过由于“公共行政”下有专门课程叫做public management，翻译成“公共管理”似乎更加妥当。而administration与management有所区别，在翻译上也应该做相应处理。另，这是麦科笛给《公共行政经典》第五版写的序言，本书已经有第六版。
