党委政法委员会制度的人治属性可以从它的历史来认知。研究者望文生义将《共同纲领》体制下政府设立的政法委员会作为党委政法委员会历史的一部分是不妥的，[1]但是《共同纲领》体制下的政府政法委员会对理解党委政法委员会的人治性质是有帮助的。中华人民共和国建国前4天，全国政协通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，该法第5条规定中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，即政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署都是中央人民政府的分支机构。在这一制度框架下，1951 年5 月31 日，政务院、最高人民法院、最高人民检察署联合发布《关于省以上政府建立政法委员会的指示》，此后，中央、省级、地区三级政府内都设立了政法委员会。这个“政法委员会”是在《共同纲领》体制下设立的政府机构，而非党的机构。[2]1954年宪法生效后，政权结构发生了重大改变，它由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制，在人民代表大会制度下，政务院变成了国务院，法院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因此政府的政法委员会制度一度消失。[3]集权的政法委员会在分权的政治体制中失去安身之处后不久，由于政治上人治的冲动，两年后（1956年）“中共中央法律委员会”成立，使纸上的法治体系虚设，从而形成了改革开放前特有的“（党）外虚（党）内实”的人治司法体系。
这个人治的政法委员会经历了复杂的变迁，内中充斥了法治与人治两种思想的冲撞。党委政法委员会制度的文化传统源于设立于1946年的“中央法律问题研究委员会”。1946年6 月，中共中央书记处批准，在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日，中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”，“中央法律问题研究委员会”自然撤销。[4]这个“中央法律委员会”的主要任务是为未来的新政权起草法律，属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立，这个“立法参谋”性质的中央法律委员会随之撤销。它的替代物就是前述的在政府内设立的政法委员会，它由党的组织变成了政权组织，由“智库”变成决策机构，成为在公检法之上的机构，这使公检法成为政府的下属。这样的建制是典型人治的，它与当时仍在局部进行的战争有关。
现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日，中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议，宣布正式成立中共中央法律委员会。该次会议规定的中共中央法律委员会的任务是中共中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向中共中央法律委员会报告工作。[5] 可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构，而且只设在中央一级，中共中央法律委员会与法治国家并不存在矛盾。《共同纲领》体制下集权的政府政法委员会向中共中央法律委员会的转变，表明了一种法治的倾向，起码在地方上，法院、检察院是独立的司法机关。
但是两年后（1958年）事情发生了实质性的变化，在大跃进中成立的中央政法小组成为一个集中决策权（立法政策）与执行（司法）权的机构，这是一个高居于宪法设立的公检法之上的不受约束的组织。中央政法小组是依据1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》成立的，通知说，“党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接做报告。大政方针在政治局，具体布置在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。[6]从此，中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。[7]特别严重的是，从1958年开始，县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公检法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。[8]这个体制不仅在立法上，特别是在司法上强化了人治体制，形成了从上到下的党委第一把手专权的制度，党的领导成为书记的领导，而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置，也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。[9]从此一步步造就了文化大革命的社会条件。
这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好，毁坏了正在起步的中国法治建设。例如，1958 年，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了。”这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是，它在大跃进的时代氛围中引发了“公安大跃进”，这导致全局性的社会大灾难。[10]中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，结果形成了完全违背宪法（1954）体制的“公检法三家合一，公安为头”的极端人治体制。1960 年11月，中共中央在对“报告”的批复中决定，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导。[11]刚刚在形式上“独立”了六年（从1954宪法起算）的法院与检察院又回归“政府部门”的属性，而且其地位比《共同纲领》体制下的地位还要低：《共同纲领》体制下的法院、检察院是政务院的下属机构，而现在它们则成了公安的下属单位。警察领导法院，这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后，它就连形式都不存在了。这是党政不分、极端人治的制度本身发展的逻辑结果。
历史终于翻开了新的一页。1978 年6 月20 日，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特别应当注意的是，中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”，[12]可见中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路，这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手，这是对1956年体制的回归，而不是对1958年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意向，体现了一种朦胧的法治追求。
一年后，这个思想更加坚决地体现在“64号文件”中。中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即64号文件），文件结束了党委审批案件的制度，消除了中国走向法治的最大制度障碍。64号文件指出：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”[13]1980 年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委员会的五项职能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干预具体的司法工作。[14]其作用在于领导新时期繁重的立法工作。不过在此同时，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作，但是它实际上“已经在发挥党委职能部门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”[15]这一向文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。
1987年，中国共产党十三大召开，十三大将实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口，报告指出，“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”[16]作为贯彻十三大报告的重要一步，1988年5月19 日中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》，这个通知要求撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱，它一般不开政法工作会议，不发文件，体现了依法办事、党政分开的精神。这是中国走向法治的重要一步。不过，大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。[17]
由于众所周知的原因，1990年 3 月 6 日，中共中央决定恢复中央政法委员会，不过当时中央还是坚持了党政分开的原则。中央要求，“政法委员会恢复以后，仍然要贯彻党政职能分开的原则”，从文件所列举的政法委员会五项任务来看，也是“宏观指导”性质的，特别强调“办案由各部门依法各司其职”。[18]随后，政法委员会又两次扩权。1994年，政法委员会的职权扩大到7项。[19]1995年又扩大至十项。与此同时，各级政法委员会的编制也不断扩展，权力不断强化。与此相应，实践中政法委员会、尤其是基层政法委员会干预司法的情况日趋严重。由于政法委员会的活动缺乏法律和程序依据，它的活动主要由书记说了算，因此，它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中，政法委员会书记通常由两种人担任。一是公安局长。在这一体制下，实际上使法院、检察院成为公安的下属机构，是向1961年规定的公检法“三家合一”制度的回归，司法公正受到严重威胁。二是政府的副职，这使法院、检察院成为政府的下属机构，起码使行政诉讼难以取得当事人的认同。由于缺乏法律与程序规制，政法委员会制度的实际效果也很糟糕的，只是由于担心“否定党的领导”的指责，大家讳言而已。事实上，几乎所有的重大冤案后面，都有政法委的影子。在全国引起恶劣影响的佘祥林案、赵作海案是其典型。[20]随着政法委员会的不断扩权，特别是当它掌握了“综合治理”的权力的时候，它事实上成为政府以上的政府，法院以上的法院。这个体制加上党的集体领导难以实现的体制性缺陷，各地在维稳的旗号下埋下了社会稳定的隐患。
纵观政法委员会历史，我们可以得出以下几个简单结论：第一，就文件规定来说，政法委员会本来只存在于中央一级，它是党政一元化体制的组成部分；第二，党中央最初确定的政法委员会的主旨在立法，为了加强国家的法律制度建设，而不是干预个案；第三，但是后来政法委员会制度逐渐向地方扩展，业务向干预司法转移，逐渐成为中国人治体制的核心建设；第四，改革开放的主要目标之一就是实行党政分开，实现这一目标的重要举措就是将中央政法委员会（小组）回归为法律大政方针的决策性机构，并撤销地方政法委员会。
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[1] 林中梁先生将从1949年10月到1956年7月设在政府内的“政法委员会”作为政法委员会历史的第一阶段，将1956年7月至1980年1月为政法委员会历史第二阶段。见林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，中国长安出版社2004 年版，第64页以下。此说为大部分研究者所承袭。?
[2] 林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，中国长安出版社2004 年版，第66页。
[3] 第一届全国人民代表大会第一次会议（1954 年9 月21 日）通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》中，关于“地方各级人民委员会（第三章）”的规定中已经没有政治法律委员会这一建置。
[4] 这个中央政府的政法委员会的成员是由中央人民政府第三次会议（1949年10月19日）通过的，该次会议纪要明确指出这个政法委员会的性质是“政务院专管政法部门的组织”。《关于中央法律委员会任务与组织的决定》，中共中央档案馆编：《中共中央文件选集 第 14 册 1948-1949年》，中共中央党校出版社，1987 年版，第 440 页。转引自刘勇：《政法委制度的历史沿革》，中国优秀硕士学位论文全文数据库http://202.195.136.22/kns50/Brief.aspx?ID=274&classtype=&systemno=&NaviDatabaseName=&NaviField=。
[5] 林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，中国长安出版社2004年版，第68页以下。
[6] 一九五八年六月八日，中共中央主席毛泽东就“中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿”上有一个批语，其内容就是两天后发布的上述建立中央政法小组的通知。见毛泽东：《建国以来毛泽东文稿(第七册)》，中央文献出版社1992年版，第268页以下。
[7] 这个体制的集权与党政不分可以从周恩来总理戏剧性的辞职一事中得到证明。就在毛泽东作出前述批示的第二天，周恩来向政治局提出辞呈，要求辞去总理一职。又过了一天，中共中央发出前述《通知》，这个通知其实实现了政府权力向党的权力转移，实现了公检法三家分工的权力向一个集权机关的转移，政府不仅在立法上、而且在具体事务上成为贯彻党的领导人意志的工具。这或许是周恩来辞职的根本原因。关于周恩来辞职请见阎志峰：《1958年，周恩来为什么提出辞职?》，《领导文萃》2012年第3期。
[8] 刘建化：《党的执法监督实践探索》，中国长安出版社2006年版，第50页。
[9] 关于八大“必须严格地遵守法制”的方针见刘少奇：《在中国共产党第八次代表大会上的报告》，《人民日报》1956年9月25日。八大通过的党章中也有“每一个党员严格地遵守党章和国家的法律”的规定。
[10] 1958年公安大跃进时，政法部门提出一个口号作为公、检、法三家的行动准则：“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）；下去一把抓，回来再分家。”在这个口号指导下，公、检、法三机关等于一个机关，没有任何制约和监督。党、政领导，三家干警，带上空白逮捕证，走到哪里捕到哪里，想逮捕谁，就逮捕谁；所谓回来再分家，也根本不分家。1958年人口402700人的安徽凤阳县，在公安“大跃进”中公安机关逮捕、拘留3154人，管制1400多人，批斗2000多人，打击所谓反革命366人。该县还将”人相食”定性为“反革命政治事件”，书记命令“一律逮捕，关死为算，严格保密，不得外传。”结果公安局秘密逮捕食人案件当事人63人，关死在监狱里的33人。尹曙生：《安徽特殊案件的原始记录》，《炎黄春秋》2009年第10期。作者为事件亲历者，时任安徽省公安厅常务副厅长。
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