江飞涛 李晓萍：中国产业政策取向应做重大调整

江飞涛 李晓萍：中国产业政策取向应做重大调整

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● 江飞涛   李晓萍  

　　
　　·编者按·
　　世界银行前高级副行长兼首席经济学家、北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫的新结构经济学理论引发了关于政府与市场关系的新的大讨论。此前，6月26日，《东方早报·上海经济评论》刊发了林毅夫讲稿《为什么我们必须对发展经济学进行反思》。
　　21世纪以来，中国产业政策进一步强化了行政性干预措施的运用，体现出强烈的直接干预市场特征。然而，大量研究文献表明，以直接干预市场为特征的选择性产业政策，无论其理论依据还是实施效果都受到广泛的质疑。
　　江飞涛、李晓萍在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，进一步反思产业政策的理论基础与政策取向。他们指出，在发展和转型国家存在的所谓“市场失灵”，实则多是“政府失灵”或“制度失灵”，实施直接干预市场型的产业政策只会使问题更为严重。
　　此文在借鉴市场增进论和深入探讨政府与市场关系的基础上，试图构建产业政策新的思考框架，即：产业政策应当以维护市场竞争、增进市场机能与扩展市场范围作为基本取向，并以此促进产业与国民经济的健康发展。
　　
　　一、引 言
　　
　　长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入21世纪，中国政府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自2000年以来，中国的产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。
　　重点产业调整振兴规划及其实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。
　　然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。这类政策的倡导者认为，为了弥补发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的“市场失灵”，政府必须替代市场实施产业政策对经济活动进行干预。
　　松山公纪（1998）对这一观点提出了根本性质疑：生产可能性是由追求理性的经济主体大量试验以后发现的，没有人确切知道经济发展的边界在哪儿，最好应容许多样化的协调试验存在，以免错过发现经济发展更高境界的机会，当采用以政府的选择、干预来代替市场的协调实验时，那么发现更富效率机制的可能性也将大为减少。
　　世界银行（1991）对直接干预市场机制以达到矫正市场失灵的做法提出质疑：政府和其他经济参与者同样面临激励和信息约束，以政府为信息交流的媒介实现对预期活动的协调，未必达到矫正市场失灵的目的，并且在技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而会导致政府失灵。
　　鲍威尔(Powell，2005）指出，政府无法代替市场来“正确”选择应该或者不应该发展的产业或者技术等，因为“正确”选择所需要的知识只有在市场的竞争过程中才能产生和获得，其中分散的私人信息是不能加总、统计和用于经济计算的。在干预市场、替代市场的产业政策模式下，政府被赋予了大量干预微观经济活动与分配资源的权力，政策部门难以避免强大利益集团的游说与影响，也难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益的手段。“随着民主力量在东亚的发展，政府对微观经济干预所导致的大量腐败也暴露无遗”（沙希德·尤素福，2006）。
　　霍布斯等人(Hobbs et al，1991）则进一步指出，发展中国家的确存在着市场失灵，但这主要是政府干预的结果。“市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约，所谓市场失灵，并非市场本身存在内在局限与不足，其实质在于市场赖以存在的制度前提之失败”（王廷惠，2005）。
　　中国现阶段仍处于经济转型过程中，市场机制并不完善，许多看似“市场失灵”现象，往往是经济体制不完善与政府直接干预微观经济的结果，其实质是“政府失灵”。直接干预市场、替代市场为取向的产业政策，只会导致更为严重的“市场失灵”。
　　青木昌彦、奥野正宽（1998）等提出了市场增进论，并以此诠释东亚发展中政府的作用。他们认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅作为相互排斥的替代物，解决协调失灵问题不再是政府的责任，政府的职能应是协助民间部门的制度发展，凭此解决（市场）失灵问题。世界银行（1997）和Chhibber（1997）指出市场和政府是互补的，政府必须为市场提供合适的制度基础。政府行为所具有的动态效率特征，主要是通过改善和扩展市场表现出来。
　　这些研究为我们重新认识产业政策中政府与市场的关系以及产业政策的取向和作用，提供了有益的思考方向：产业政策可以通过维护竞争、改善和扩展市场的方式来促进产业发展和推动经济增长。本文试图全面、深入地反思产业政策中政府与市场的关系，在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，尝试构建思考产业政策的新框架。
　　
　　二、中国产业政策的任务、措施和干预微观经济的特征
　　
　　2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。
　　1．产业政策的主要任务
　　2000年以来，中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是中国产业政策的重要任务之一，进入21世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构调整而制定。例如，《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》、十大重点产业结构调整振兴规划等等都是把产业结构调整放在极为重要的位置上。
　　不同于20世纪八九十年代产业政策在国民经济中挑选重点发展产业或支柱产业的做法，2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》涉及到28个领域，几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并在这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目；《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类中共涉及到26个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。
　　因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产业内部的结构调整。随后，发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。
　　从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面，产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出，近年来产业政策中“产业结构调整”被赋予了广泛的涵义，几乎涵盖了产业政策各方面的内容。
　　2003年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如：2003年11月，国家发展改革委员会等部门共同制定的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》；2006年，国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，随后，国家发展改革委出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策；2009年9月，国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。
　　2．产业政策的主要措施
　　2000年以来产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。
　　（1）在21世纪以来的产业政策中，目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，1999-2007年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这是鼓励类的指导目录；1999-2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录（2005年本）》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录，根据《促进产业结构调整的暂行规定》，对于鼓励的产品和项目，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资，投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地等等；对于淘汰项目，不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业要采取有力措施，按照规定限期淘汰。
　　2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的内容。由此可见，中国当前实施的目录指导远远不只是“指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。
　　（2）投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。
　　在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入对于推行产业政策具有重要作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》和2009年颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要措施，政策部门出台一系列行业准入政策。
　　在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。
　　（3）近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施（作者注：见《钢铁产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等重点产业调整与振兴规划文本，以及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》）。
　　在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后产能工作被赋予了极为重要的意义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一步加强了问责制的实行和行政上的组织领导。
　　3．中国产业政策强烈干预微观经济的特征
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