爱思想 | 李景志：中共党内选举制度的完善

　　【内容提要】 完善党内选举制度，需要进一步规范候选人提名和正式候选人确定的具体办法，实现候选人差额提名，积极试行通过预选和差额选举产生正式候选人名单。要改进候选人的介绍方式，积极构建多样化的候选人介绍与竞争平台，增强竞争意识和机制，培育良好的竞争风气。既要坚持党的统一领导、严格遵循党的章程，又要充分考虑各种实际情况，积极探索完善党内选举制度的具体形式和做法。要尽量减少和简化基层民主选举的层级，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，试行由乡镇党员大会直接选举产生乡镇党委全委会，由党代会直接差额选举产生乡镇党委常委包括书记、副书记。

　　【关 键 词】党内选举/具体形式/完善

　　“党内民主是党的生命”，①选举权是实现党内民主的核心和最重要的体现。因此，党的十八大报告指出，“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”②当前，完善党内选举制度的重点，应当是规范候选人的产生程序，改进候选人介绍办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。

　　一、规范候选人的产生程序

　　候选人的产生在整个选举中处于至关重要的地位。因为按照传统的政治文化和党内民主选举的习惯，党员和党代表一般都把自己的选票投给正式的候选人。他们知道，尽管选举人有“不选任何一个候选人和另选他人的权利”，③但实际上另选他人的成功可能性很小，而不选任何一个候选人又等于放弃了自己的权利。出于责任感，绝大多数党员和党代表都不会这样做。党内选举曾长期实行等额选举。在这种情况下，党员和党代表往往被动地接受正式候选人，从而变相丧失了选择其他人的权利。自党的十三大开始，我们逐步实行差额选举，但差额选举的范围相对较小，差额比例相对较低。这样，在党内选举中候选人的提名和确立无疑处于十分重要的地位。从一定意义上说，正式候选人的确定直接影响着选举的结果。因此，选举人和社会各界都高度关注候选人的产生。

　　但候选人的产生存在一些亟待解决的问题。一是，整个候选人产生的过程只有少数领导人和职能部门参与。其余的人包括广大党员、党代表，乃至各级党委全委会的成员都不一定有机会参与或充分参与。二是，候选人从提名到确定的整个过程缺乏必要的公开性。其中一些具体内容，在一定的时间内不进行公开，是必要的。但决策的程序、具体办法，则可以公开。现在的情况是，不便公开的没有公开，可以公开的也没有公开。三是，候选人产生的具体制度和操作程序需要进一步规范化。这项工作虽然有制度规定，但也存在着随意性大的问题，以及因主要领导人政治偏好、领导方式、行为方式不同而有所差别的现象。或者说，相关制度的“刚性”不足，而“灵活性”过度。候选人提名和正式候选人确定的权力，过分集中于党委主要领导特别是党委“一把手”。相关部门操作的空间也比较大，选择谁、不选择谁，往往取决于相关部门的操作和主要领导人的决定。由此就容易产生“跑官要官”和“买官卖官”等贪污腐败现象，以及拉关系走后门、拉帮结派等不正之风。而党员和党代表在党内选举方面的知情权、参与权、选举权，就难以得到充分的尊重和保障。

　　候选人的产生实际分为两个相互关联的步骤，即候选人的提名和正式候选人的确定。规范也应从这两个步骤入手。

　　第一，规范候选人的提名办法。党内选举可以分为两大类：一是，选举各级党代会的代表；二是，各级党代会选举产生党的同级委员会即全委会，各级全委会选举产生同级常委会。党代会和全委会的选举因直接关系到各级领导班子的产生，而成为各种利益关系的交汇点和各种矛盾的焦点。但不管是哪一类选举都需要事先确立候选人。候选人产生的第一步则是候选人的提名。候选人的提名怎样才能克服上述弊端？哪些具体的制度、操作程序需要改革、完善和创新呢？党章规定：“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。”④由此可以看出，党章对于候选人的提名还是非常重视的。但要真正贯彻落实这一规定，必须有一系列的具体制度和操作程序来保障。有些地方和部门在选举中把候选人名单的“酝酿讨论”过程大大简化。群众意见如何，有什么具体建议，都没有认真听取。有些地方和部门的党组织甚至不征询群众的意见，就直接提出候选人名单。针对上述情况，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步明确要求：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”。⑤

　　这里所说的“推荐”就是指候选人的“提名”。根据党章的精神，基层党组织领导班子成员的候选人，一方面要由党员和群众公开推荐，另一方面上级党组织也要进行推荐。这两种推荐要相互结合起来。这是党内选举工作的进步，但尚有值得研究和改进的地方。

　　其一，党员和群众的公开推荐如何进行。其推荐的结果怎样归纳概括，要不要公开？是全部公开，还是部分公开？是值得研究的。党员和群众的推荐，实际是采取无记名投票的方式提名候选人，而推荐的结果往往又不公开。对于多数党员和群众而言，并不知道推荐的总体情况和被提名人的得票多少。作为改进的办法，每个人的推荐意见可以不公开，但最终的结果应当以一定的形式公开。一是，根据候选人的规定名额，公布得票相对较多的候选人名字。其数量应大于正式候选人，以便给党员、群众以及领导进一步选择的空间。二是，公布全部结果。然后按事前规定的名额，确定得票相对较多的人为候选人。两种办法各有利弊，可以同步试行。

　　其二，领导提名也要规范化、制度化。不能因人而异、因事而异，也不能因为“一把手”的调动而随意改变章程。人员总会有流动，但制度不能随意更改。领导班子内部提名候选人的程序和结果要公开，以便使广大党员了解工作的进程，也便于党的代表大会、全委会监督常委会的工作。

　　其三，要充分尊重党员和群众的意见。“党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合”，但这种结合也不是一件很容易的事情。如果两者的意见比较一致，这种结合就较为顺畅。而两者的意见如果存在分歧，那么又如何进行结合呢？是群众服从领导的意见，还是领导听取群众的意见？最好的选择是要提供必要的平台，让领导与党员和群众有机会充分交流意见，以达成共识。能否做到这一点，关键不在党员和群众，而在于领导能否放下“架子”同党员和群众进行讨论，并认真听取意见、采纳合理建议。

　　第二，规范候选人的确定程序。候选人的提名和正式候选人的确定是两个互相关联的统一过程，也是体现和贯彻落实民主集中制的过程。“提名”要广泛发扬民主，“确定”要进行科学集中。民主“提名”是科学集中的前提，而科学集中是民主选举的保障。因此，不仅“提名”办法要规范，而且“确定”办法也要规范。候选人被初步推荐出来后，还要通过一定的程序，从中确定正式候选人，最后将正式候选人提交给党员大会或党代会进行选举。一般来说，候选人提名的人数会多于正式候选人。那么，通过什么样的形式来最后确定候选人呢？党章指出：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”无论采取这两种方式中的哪一种都符合党章的要求。迄今为止，各地方和部门的党内选举主要采取前一种方式，较少采用后一种方式。如上所述，前一种方式尚存在不足之处。因此，在对其进行规范的同时，也可以试行后一种方式，即预选候选人的制度。通过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。预选本身也是差额选举。这种做法如果得到推广落实，无疑会克服候选人确定中的一些弊端，进一步保障党员的选举权，完善党内民主制度。

　　但要推广预选制，还有一些具体的问题需要解决。其中最重要的是，要不要为预选提供一个范围更广的名单，这个名单由谁来提供，如何产生？可以采取“党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合”的办法，也可以试行通过“海选”直接选举产生预选候选人的办法。这要求事先公布应选人的名额和差额比例。上级党组织可以提出候选人建议，党员和群众也可以提出自己的建议。然后由党员大会或党代会按照党章的规定和此次选举的具体要求，直接投票选举候选人。选举结果当场统计公布，依照得票多少的顺序自然产生候选人名单。名单一旦产生，将作为正式候选人名单供党员大会或党代会进行正式选举，任何人都不能擅自更改。两种办法的区别在于：采用前一种办法，正式候选人最终是由领导决定的；而后者，正式候选人的最后决定权交给了党员和党代表。从表面上看，领导的意志和作用被弱化了，但领导的意志应该和党员、群众的意志是一致的。党员的选举权得到了充分的尊重和保障，党内民主才能得到不断发扬。这无疑是领导人的最大愿望。这项工作在具体落实中，无疑会遇到各种问题和困难，需要先进行试点，然后总结经验，逐步推广，不能一哄而起，放任自流。

　　二、改进候选人介绍办法

　　要形成充分体现选举人意志的程序和环境，就要“改进候选人介绍办法”。⑥其核心是要增强选举中的竞争机制。中国传统政治文化缺乏公开竞争机制。封建社会选拔任用人才无非是两个办法。一是世袭制。父辈立下过汗马功劳，加官晋爵，死后由其后代加以继承。这难免一代不如一代。称职者就已不错，青出于蓝而胜于蓝者，则是凤毛麟角。这就注定了以世袭制为基础的封建社会必然走向灭亡。另一种方式是科举制。科举制不拘一格选人才，使当政者能够从民间发现和选用人才，也为民间寒士开拓了一条进入官场，施展才华抱负的道路。因此广受欢迎，一直伴随着封建社会的兴衰。但科举制度只有自上而下的单向选拔和自下而上的单向陈述，缺少科举参加人的横向竞争。这种政治文化传统延续了数千年，至今仍在不同程度上影响着我们的“官场文化”。

　　社会主义国家由于种种原因，其各级各类选举都曾实行等额选举。对候选人的介绍，不仅内容简单，而且形式呆板单一。结果，参与选举的党员和群众对候选人的具体情况缺乏深入的了解，也很难对候选人进行横向比较，从而使选举带有很大的盲目性。同时，候选人之间缺少横向竞争。等额选举保障了候选人每人都能当选，他们彼此之间不存在相互竞争的关系，也不存在你上我下，或者我上你下的“零和博弈”。在改革进程中，尽管我们普遍实行了差额选举，但这种传统的选举文化和观念依然有较大影响。

　　传统的候选人介绍方式，是建立在等额选举基础之上、与等额选举相匹配的，很难适应差额选举的需要。差额选举要求对候选人的介绍要突出其特点、优势，以便选举人能够对其进行比较，从中做出自己的选择。同时，差额选举也要求选举人同候选人有更多直接交流的机会。在候选人的介绍中，要加强候选人之间的竞争机制，使选举人通过这种竞争更深入地了解候选人的思想、参政理念、工作思路。

　　要改善候选人的介绍办法，需要采取多方面的措施。

　　第一，解放思想、转变观念。中华民族历来以谦虚谨慎为美德。这种道德观念也深刻地影响着当今的官场文化和选举人的介绍办法。一般来说，候选人都不习惯、也不愿意在选举的过程中自我表现，更不会“自吹自擂”。而广大党员和群众似乎也更加喜欢那些谦虚谨慎、忠厚老实的干部；不喜欢夸夸其谈、自我吹嘘的人。总体上说，这种选举文化和选人的标准并没有错，中华民族的传统道德观念仍需要发扬光大。然而，我们要把谦虚谨慎、忠厚老实与对候选人的全面介绍和公平竞争有机结合起来。实际上，在各级各类的选举和人事干部的任用中，并不是没有竞争，只不过这种竞争没有公开，采取了比较隐蔽的方式，暗中“较量”。为此甚至采取不正当的手段，从而导致“买官卖官”等贪污腐败现象的滋生蔓延。因此，从一定意义上说，对候选人的全面介绍和候选人之间进行公平公开的竞争，也是改变用人问题上的不正之风、防止和反对贪污腐败的重要举措。公开公平竞争可以充分调动选举者和候选人的积极性，充分保障党员的知情权和选举权，使选举充满生机与活力。

　　候选人的介绍办法中有无公开公平竞争，不是划分西方政党选举与中国共产党选举的分水岭。西方政党内的竞选，反映了西方政党的特点，但公开公平竞争本身并不是西方政党所特有和专属的，而是人类文明优秀成果的结晶。西方政党的选举可以利用，社会主义国家执政党的选举也可以利用。当然，这种利用要结合社会主义国家及其执政党的特点和本国的具体国情，不能全盘照搬。中共党内选举的候选人介绍办法，反映了我们党自身的特点，但并不是完美无缺的固定模式，仍有进一步完善的必要。中国共产党是有九十余年优良传统的党，(点击此处阅读下一页)