爱思想 | 史成虎 张晓红：制度创新：当代中国政治体制改革的本质与核心

　　 摘要： 制度创新作为中国政治体制改革的核心与本质，是我国在迈向政治现代化的过程中的内在要求、动力和核心，可以为我国政治发展提供现代公民文化生态、引导政治行为与强化政治理性。建国以后，我国政治制度在发展过程中出现了严重的路径依赖现象，这种依赖一方面使好的政治制度得以延续，能为以后的政治发展提供一个基本的模板和发展指向，另一方面它可能使一个坏体制“顽强”地生存下去，要改掉它比建立一个新的体制还要艰难。我国政治体制改革要取得突破必须实现政治发展的路径创造，在党政关系、改革理念和权力制约等方面为我国的政治体制改革寻求有效路径。

　　 关键词： 制度创新/路径依赖/政治体制改革/政治现代化/收益递增/权力制衡

　　 一、制度创新对于当代中国政治体制改革的意义

　　 (一)是当代中国政治体制改革的内在要求

　　 政治体制改革是一项没有经验可以借鉴的独创性事业，这就要求我们在政治体制改革中必须进行自主探索和创新。从根本上讲，制度创新就是立足国情对不合时宜的旧制度进行改革，构建一套符合本国实际、顺应时代发展潮流和社会发展趋势的新制度的过程。对于当前正在深化政治体制改革的中国而言，必须“把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义制度的优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方的政治模式”[1]。同时，由于经济条件不断变化和社会环境的复杂多变，要求改革者必须与时俱进，根据政治发展演进的客观规律，对政治制度进行适时的变更。唯物辩证法告诉我们，事物是不断发展变化的，社会主义作为新生事物，也处在不断变化之中，世界上不存在一劳永逸的制度设计和体制安排，某种制度在设计之初也许是先进的，但随着实践的变化，这种制度也会变得僵化和保守，如果得不到适时调整与更新，最终会成为社会发展的阻滞，正如美国著名学者托罗达所说：“如果一个国家没有在社会、政治和经济制度方面采取相应的变化，则政治和社会的发展通常是不可能的。”[3]另外，政治文明的建设成果也需要制度创新来进行保障和巩固。制度创新具有凝结和固化功能，可以及时有效地把政治文明建设所取得的成果“凝固”到具有国家强制性、普遍约束力和相对稳定性的规章、法律和制度上，可以为政治文明的再建设奠定更为坚实的基础。学者李景治曾指出：“政治发展，包括一些好的想法、做法，一些利国利民的重大政治举措、一些民主化的进程，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人注意力的转移而被忽略，或者因时过境迁而被淡忘，甚至仅仅遭到少数利益集团的反对就被否定。这些政治发展的成果只有转化成人人必须遵守的、具有法律地位的制度，才能持久、稳定地发挥应有的作用。”[4]

　　 (二)是当代中国政治体制改革的动力

　　 首先，经济绩效的提升有赖于制度创新，政治体制改革需要坚实的经济基础和雄厚的物质条件。诺斯指出：“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构，人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。”[5]他的观点正是新制度主义经济学的主流观点，即不仅经济的发展决定于制度，而且技术和资源的上限也由制度所决定。诺斯进一步指出：“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”[5]可见，制度创新对人类社会的发展所起的重大作用，可以说，制度创新与经济的发展是相伴相生的，“对经济增长的历史研究就是对制度创新的研究”。[6]改革开放以来，以邓小平为核心的党的第二代领导集体以制度创新为推手，推动了国民经济飞跃式的发展，取得了举世瞩目的成绩就是明证。

　　 其次，社会活力的激发从而为政治现代化的实现提供丰富的精神资源也有赖于制度创新。当代中国政治体制改革的目标之一是要最大限度地将社会成员的积极性、主动性和创造性充分调动起来，以激发社会活力，这需要立足国情，不断解放思想，通过制度创新来消弭制约人们思想的陈旧观念与不合时宜的精神枷锁；人们的积极性、主动性和创造性的充分调动有赖于将国家、集体和个人的三者利益进行科学合理的调节，这也需要制度创新。社会主义政治制度民主化的实现，社会主义优越性和吸引力的充分彰显，以及拓宽人民群众政治参与渠道，最大限度动员他们依法参与国家和社会事务的管理等，都需要破旧立新，突破传统制度的窠臼，构建新的制度，从而维护广大人民群众的根本利益。

　　 (三)是当代中国政治体制改革的核心

　　 有学者认为，广义的政治制度从内到外分为三层[7]，即核心层、中层和外层。一个国家的国体及其制度规定就是政治制度的核心层。一般来讲，外层制度的性质受到具有超强稳定性的核心层和中层制度的规定，发展和完善具有较强可塑性和灵活性与较高可塑性的外层制度，可以充分发挥核心层与中层政治制度的功能。狭义上的政治制度仅指围绕核心层与中层运行的外层政治运作体制。从本质上看，政治制度不论是广义还是狭义都是以程序化和规则化的方式对政治资源进行某种配置，所以，从这个意义上说，实现从传统的人治政治转向宪政体架构下的法治政治是政治体制改革的核心。政治现代化，有人也称为政治发展，可以从政治主体的特征、治理的方式与权力的性质等角度进行界定。总体上来看，政治现代化是指一个国家政制体系和政治生活由迷信权威、专制、人治走向理性、自主、民主和法治这样一个由低级向高级发展与演进的过程。公民文化的构建、理性化的政治行为、制度化的政治体制等是政治现代化的主要内容，实现政治现代化都必须依赖制度创新。

　　 其一，制度创新可以助推公民文化的构建。制度是在文化的孕育下发展起来的，文化与制度之间相互作用、相互影响共同推动社会进步，不同的文化塑造了不同的制度；某种制度必然嵌入某种社会文化的烙印，并与这种文化进行各种形式的互动与信息传导。文化作为制度的生态环境，对制度的运作绩效、价值取向、生成模式产生重要的影响，总之，“制度反映着对一个人与共同体内其他人之间关系的主观理解，对制度的认可和执行完全依赖于社会所主张的文化观念”。[6]然而，因为制度和文化是相互作用的，某种制度一经确立与运作必然会对文化产生反作用，且成为文化发生嬗变和转型的助推器。学者莫伊尼汉曾说：“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的，是文化而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免于沉沦。”[8]因此，文化更新嬗变的过程就是制度创新与政治现代化的过程。中国人的传统思想中积淀了浓厚的特权意识、专制主义、等级观念、官僚作风等，两千多年封建专制主义集权统治而形成的臣民文化，已经内化为国民基本的心理素养，如果不通过制度创新和制度变革，就难以推动臣民文化向现代公民文化转型，也就很难为现代政制的构建塑造一个良好的文化生态。所以，制度创新与文化建设同时并举、互相促进，是当前中国实现政治现代化的必由之路。

　　 其二，制度创新可以引导政治行为、强化政治理性。制度是由人创建的，反过来人的行为的形成都会受到制度或大或小的影响与制约。因此制度的优劣会对人的行为会产生不同结果。德国著名学者伊梅古特从新制度主义政治学的视角对制度与人的行为的关系进行了解读，他认为：“行为发生在制度环境中，制度型塑着个体政治行为。”[9]泰勒后来进一步指出：“个体被深深地嵌入制度世界之中，特定的行动是在经过制度的过滤后才被构建出来的。”[10]基于此点的共同认识，新制度主义学者们认为，作为人类实践活动结果之一的制度，它对人类的行为有着约束和腐蚀的双重作用，但也为解放人类提供了新的途径——以公平正义为价值取向的制度创新，具有现代公民素养的公民社会就是以此为塑造的手段而建设成功的。就当代的中国政治现代化建设而言，制度创新是理性政治行为的塑造、权力的规范与制衡、公民制度化政治参与的实现、政府权力有效规范的最可靠的保障。

　　 其三、制度创新可以推动制度化的政治制度的创建。美国政治学大儒亨廷顿认为，政治制度的制度化水平可以用来衡量一个社会的政治现代化的实现程度。何为制度化呢?“组织和程序获得价值和稳定性的过程就是制度化”[11]，它有凝聚性、包容性、灵活性和自律性等特征。对于中国这样后发的现代化国家而言，利益主体的多元与阶层分化、异质价值观念的衍生与流行、政治参与主体与范围的扩大等都会与社会转型相伴随，这要求以制度创新为核心的政治变革跟上时代的步伐，可以说这对我国实现政治现代化来说起着关键性作用。

　　 二、当前实现我国政治现代化的困厄：路径依赖

　　 路径依赖是指：“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去。”[12]在制度经济学中，路径依赖分为两种不同的向度：良性路径依赖和恶性的路径依赖，前者指制度初始状态较为合理并能随着环境的变化而进入一种良性的循环轨道，从而促进了经济增长，实现收益递增的效果，并产生路径依赖的正效应；后者指由于初始制度设计不合理，使其在变迁中沿着错误的路径渐行渐远，直到进入了路径循环的“闭锁”状态而难以自拔，导致经济发展缓慢，甚至停滞不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它严重迟滞了社会的发展进步，从而产生路径依赖的负效应。

　　 路径依赖不仅存在于技术变迁和经济发展的进程之中，政治发展的过程中也明显存在着路径依赖现象。这是因为政治制度也会出现收益递增以及政治市场也存在发育不完全的市场。政治制度的收益递增是由政治的集体性、复杂性、强制性和不对称性等特点所决定。这需要营造适宜的制度环境并确保一切政治活动在其中展开。政治制度的自我强化使得制度变迁过程中更优的制度很难实现对旧制度的替换。政治制度变迁中的路径依赖表明政治发展存在着惰性，表现为，当某种政治制度沿着某个既定的方向发展下去，其规模也会不断扩大，如果对其发展轨迹进行改变，代价必然十分高昂，即使另一种政治发展道路是更优选择，但基于初始制度的选择，新制度也会遭到扼杀。总之，路径依赖理论强调的是对初始制度的选择，也就是说在路径依赖理论中历史是至关重要的，时间安排的不同和顺序变化会导致不同的结果。这是一种基于路径依赖理论的新型历史观，在分析我国当代政治体制改革时，发挥了独特的功能。

　　 (一)收益递增与当代中国政治制度的初始选择

　　 制度的初始选择是路径依赖理论的重点，因为将来可能的选择会受到历史选择的影响。制度初创时的性质或称结构性价值偏向决定于不同行动者之间的博弈，制度的性质取决于不同行动者之间的实力对比，不同行动者在制度架构中既得利益格局的形成也由制度初创时的结构性价值偏向决定，并且影响着将来可能的制度变迁。由于政治市场的不完全性，不同行动者所享有的政治资源和既得利益是不平等的，具有较强的行动力、享有较丰富的政治资源和获得较多既得利益的行动集团就会处于强势地位，其他行动者之间因为自身的弱势地位而陷入了“集体行动”的困境，不能对强势集团进行有效约束，使得原设的制度成为强势行动集团“精心设计的改变博弈形式的产物”[13]。弱势行动集团迫于压力只能接受这种初选的制度。

改革开放以来，中国政制变迁的革命性是显而易见的，其后果也十分重要。新民主主义革命胜利以后，通过暴力方式走上执政地位的中国共产党以苏联政治制度为模板建立了以自己为唯一执政党的高度集权的政治体制，同时也构建起了全能型的政治社会关系模式，这是新中国政治制度中最核心的制度，它决定了国家权力(最为重要的政治资源)在不同行动集团之间的原始配置。最为重要的是，在制度的初创时期，制度机构就出现制序化的倾向，也就是说，某一行动者只要进入这一初始的制度架构就能从中受益，(点击此处阅读下一页)