爱思想 | 蒋劲松：论党委与人大关系之理顺

　　 摘要:  按照中共的政治体制改革经典，理顺党委与人大关系是政治体制改革的关键任务；在宪法上，理顺党委与人大关系属于完善政体的具体内容。依据经典，党委与人大关系的所谓“理顺”，指使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，人大之有权威最终体现为能够防止和制止党委的错误决策;处理该关键任务的时机和条件早已成熟，且必须采用法治方式。现在，离经典确定的政治体制改革目标还很遥远，理顺工程巫待破土。

　　 关键词:  领导党 经典 理顺 党委与人大关系

　　 政治体制改革在政治上是中共中央提交党的每届全国代表大会报告必谈的任务，在宪法上属于政体内容之完善，故为我国宪法学的必攻课题。理顺党委与人大关系在政治体制改革或政体完善中居于关键地位。欲使理顺党委与人大关系问题的研究成果有正统性和可行性，在研究方法上不能不回归领导党自己的政治体制改革经典文献。另外，由于理顺党委与人大关系必须采取法律方式，对该问题的研究就应该深入挖掘经典中的法理意蕴，后者本该是中国特色社会主义宪法理论的关键部分。所以，本文采用这两个研究方法，即回归领导党政治体制改革经典并对其予以法理透析，研究党委与人大关系之理顺问题。

　　 一、领导党政治体制改革经典的法理分析

　　 （一）政治体制/政体语境下的理顺党委与人大关系

　　 理顺党委与人大关系原本是领导党的一个政治命题，所以理顺这一关系在政治体制改革中居何地位，应该从政治理论角度分析。上世纪70年代至80年代，中共在邓小平带领下，深刻总结其领导人民政权的历史，发表以《解放思想，实事求是，团结一致向前看》、《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称决议）、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》和十三大报告为代表的一系列政治理论文献，形成党的政治体制改革经典（以下简称经典）。

　　 按照经典，理顺党委与人大关系是政治体制改革的一个任务。新中国政治体制的症结之一在于党委过分集权。“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。”[1]领导党对权力过分集中问题长期没有足够的认识，“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”。[2] 由此，对党的领导，经典主张“两点”论，即一要坚持，二要改善。经典所坚持的党的领导乃改善化的党的领导。不改善党的领导就难以坚持党的领导，所以，关于党的领导的工作重心在于改善。

　　 党委过分集中的是什么性质的权力？其后果是什么？邓小平发表有关讲话时坦承“还没有完全理出头绪”，[3]故着重指出党委过分集权妨碍国家行政机关正常履行职能，所以，他力主党政分开，即党委与狭义政府的职能分开。依此推论，党委过分集中的是归国家行政机关行使的行政权。按照这一思路，政治体制改革的任务当然是划分党委与政府的职权。然而，决议指出了问题的另一方面，“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。[4]其中，“党和国家难于防止和制止”之说特别耐人寻味：发动“文革”是领导党的错误决策，领导党的错误决策只能由领导党自己防止和制止，这是人们习以为常的，然而，该决议却痛惜“国家”也未能防止和制止领导党的这个错误决策，这就大大超出人们的“常识”了。难道领导党领导的国家还可以防止和制止领导党的错误决策吗？可是，读之再三，这的确是该决议郑重得出的一个极其深刻的教训，也是它训令全党接受的一个重大论断：当领导党不能防止和制止自己的错误决策后，必须由国家出来防止和制止之。民主集中制政体下，国家的意思机关唯有人大，故而，“国家”防止和制止领导党的错误决策实指人大防止和制止领导党的错误决策。吸取这个深刻教训，该决议要求“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。[5] 十三大报告明确提出，改革党的领导制度需要“理顺党组织与人民代表大会”之间的关系。[6]可见，经典不仅指明政治体制改革的另一任务是理顺党委与人大关系，而且还确定了理顺这一关系的根本标准。

　　 所以，全面研读经典就会发现，理顺党委与政府关系和理顺党委与人大关系，皆为政治体制改革的确定内容。并且，党委与人大关系的所谓“理顺”，指必须使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，而人大之有权威最终体现为能够防止和制止党委的错误决策。作为政治体制改革任务之一的理顺党委与人大关系与中国法律有何关系呢？“政治体制（political structure）”概念出自政界，下面依据中共对该概念的释义来求解二者的关联。

　　 中共先后使用过“政体”、“政治制度”、“政治体制”三个相关概念。“政体”早在1940年就非常确定地出现于毛泽东的讲演《新民主主义论》，指的政权构成的形式问题，并且，中国新民主主义政体即“民主集中制”。在其后的《论联合政府》中，毛泽东将民主集中制政体解释为人民代表大会制。应该说，用“政体”概念表述人大制非常可取，因为该概念具有特定内涵和随之而来的特指性。不知何故，中共逐渐废政体概念而不用，改用“政治制度”概念指称人大制。刘少奇关于五四宪法草案的报告说“我们国家的政治制度是人民代表大会制度”。[7]政治制度作为一个概念，其内涵和外延都比政体宽泛许多。后来中共使用“政治体制”概念的意图却十分明显：即从政治理论上解决一个颇含意识形态色彩的矛盾：既然人大制有优势，为什么它又暴露出那些重大缺陷？如何才能坚持人大制？按照中共的政治体制改革理论，具体的领导制度、组织形式和工作方式确实还存在重大缺陷，不过它们不是基本政治制度或政体，而是政治体制。质言之，基本政治制度（政体）与政治体制乃基本与具体的关系。所以，法理上，中共释义的政治体制中的党委与人大关系属于宪法规定的政体范畴。

　　 1、我国现行宪法的行文固然放弃了人大在中共领导下的表述，然而，这部宪法不容置疑地将中国人民将继续在中共领导下规定为四项基本原则中的核心。宪法语境中，人民既指人民自己，亦指其代议机关。故而，人民在中共领导下包含人大在中共领导下。逻辑上，宪法关于民主集中制政体的全部条文都以人大在中共领导下为前提。换言之，民主集中制政体并非仅仅由人民与人大、人大与其他国家机关之间的民主集中制组成，而是还内在地包含中共对人大的领导关系。

　　 2、当代宪法的趋势是，不再回避政党，而是直接且具体地规定执政党、反对党与代议机关的关系。近代宪法等法律不规定政党，法理学者因而确定，政党不属于宪法等法律规制的内容。然而，当代宪法却呈现一种趋势，即直接并具体地规定政党，这尤以宪法的执政党、反对党规范为典型。宪法确定的执政党和代议机关关系首先围绕执政党如何获得代议机关赋予执政资格的授职程序而展开，《西班牙宪法》第99条规定的授职程序可谓典型。[8]此外，宪法还以一定条文规定执政党暨政府对代议机关立法活动的指导权，如《法国宪法》第39、41、43、44、45、47-1、48、49条。[9]另外，宪法以显著篇幅规定代议机关对政府暨执政党的信任、不信任程序，或斥责程序，规定信任程序者如《希腊宪法》第84条，[10]规定不信任程序者如《泰国宪法》第158、159、160、162条，[11]规定斥责程序者如《摩洛哥宪法》第76、77条。[12]宪法规定反对党-代议机关关系的要点有：反对党的权利，如《法国宪法》第51-1条，[13]反对党权利中的待遇权，如南非宪法第57条。[14]领衔反对党职务的设置，如《南非宪法》第57条。[15]领衔反对党领袖的任命程序，如《格林纳达宪法》第66条。[16]还要注意的是，一些当代宪法还将政党在代议机关中的组织即议会党团直接规定为权利主体。前引《法国宪法》第51-1条要求各议院的议决规则确定“各议会党团（parliamentary groups ）”的权利，承认“反对党党团（opposition groups）”享有若干权利。《葡萄牙宪法》第180条甚至为各议会党团列举了十个权利。[17]可见，政党和代议机关关系已经受到当代宪法文本直接规制。究其实，如果借用我国的政治话语，那么这些宪法条文规定的不过为两个内容：一为执政党具体的执政制度、组织形式和工作方式，即借助于赢得代议机关授职而开始执政，借保持代议机关信任而继续执政；以执政党党团为组织形式；以向代议机关提出政纲、政策、法案、信任动议和指导代议机关立法，接受代议机关监督并对其负责为执政方式。二为反对党具体的反对制度、组织形式和工作方式，即借助于获得代议机关少数议席并获得国家元首任命而行使反对权；以反对党党团为组织形式；以在代议机关批评政府、质询或质问政府、提出不信任动议或斥责动议等为反对方式。因此，无论具体的执政制度及其组织形式、工作方式，还是具体的反对制度及其组织形式和工作方式，都已经纳入宪法文本。具体的执政制度等和具体的反对制度等之所以受到宪法文本规定，盖执政权和反对权皆为关涉人民与国家大局的公权力，并非仅仅作用于执政党自身或反对党内部。当代宪法学应该跟上这一趋势。

　　 只是，在宪法视野中，与其说存在政治体制/政体的具体/基本分野，不如说政体本来就是由基本和具体合成。学理上，可以把某种政体抽象为一两个要点，然而，宪法等法律规定政体时却必须赋予其成套而具体的制度要素，以便运行。议会制政体的基本要点在于政府由议会产生，对后者负责，受其监督，并指导其立法活动。然而，议会制仅靠这么几个干骨似的要点是无法存活的，它必须诉诸若干套具体的制度、组织形式和工作方式等，才能妥善运行起来。比如，政府由议会产生制度、政府和议会各自的组织形式、议会的议决程序，以及前述执政制度和反对制度。总统制（分权制）也是如此。认真研读当代宪法，就会发现它们一个显著的趋势，即直接规定政体的这些具体内容。

　　 与其他许多国家的政党比较，中共的特点在于，它既非普通的执政党，更非反对党，而是领导党。其所行使的领导权严格说来，根本不是作用于领导党自身，而是针对全体人民、整个社会和全部国家机构。这样的公权力是否妥善行使，其对人民、社会和国家的影响之剧，与任何一个国家机关是否妥善行使其权力的影响相比，有过之而无不及。有鉴于此，宪法等法律有必要规定领导权行使的具体制度、组织形式和工作方式，使其合乎民主、法治。这些在政治上纳入政治体制改革的范畴，在宪法上属于完善政体的具体内容。我国宪法等法律在这方面疏漏甚多，导致其漏洞由实际章法填充，而这些实际章法往往又与民主法治原理抵牾。所以，理顺党委与人大关系在政治上是政治体制改革的重要任务，在法律上即为政体建设的一大课题。

　　 （二）理顺党委与人大关系乃政治体制改革（政体完善）的关键

1.政治体制改革的关键、在政治体制改革的诸多任务中，下放权力，改革政府机构，改革人事制度等都不可怠慢，然而，关键在于理顺党委与人大关系。这里，应当回归经典设置的政治体制改革目的。“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验”。[18]这三大要求中，第二、三个都适用于政治体制改革，不过，后二者中显然“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”尤为关键。(点击此处阅读下一页)