爱思想 | 顾肃：论政治改革的目标与路线图

　　 摘要：经济和社会领域取得的发展超前于政治改革，政府官员腐败和滥用权力、社会分配不公等问题迫切需要进行政治体制改革。改革的目标是确立社会主义民主与宪政，厉行法治、政府权力分权制衡。政治改革需要有实施的路线图包括时间表，否则将流于形式和空谈。对于政治民主的体制改革，先党内后全民，先基层后中高层，从间接到直接的民主选举；对于分权制衡的体制改革，需要明确国家权力机关之间的相互监督牵制，人民代表大会的常务委员专职化，明确司法独立。在政改的推进程序上，实行局部试点，取得经验，逐步推广，避免大震荡的改革方式。

　　 关键词：政治改革 路线图 民主 法治 宪政

　　 中国的改革开放在经济和社会领域取得的发展成就举世瞩目，不容忽视。可是，也必须看到，经济改革超前于政治改革，虽然经济总量上取得较大的发展，但社会分配的不公问题没有很好地解决，政治腐败相当突出，政府机构实际上的垄断运作，缺少必要的监督和制衡，都使社会的不满和矛盾显露，社会不安定因素逐步增加。所有这一切都要求进行政治体制上的改革，通过扎实地推进民主、法治和分权制衡来解决公权力运作的制度问题，以克服权力过于集中不受监督所带来的众多弊端，保障并促进社会的和谐发展。

　　 经济发展呼唤政治改革

　　 有关中国经济发展的独特道路的讨论引起了世人的许多关注，有些人甚至乐观地认为，按照目前的政治体制方式运作不变，中国经济还可以再延续三十年的高速发展。但在事实上，纵观世界上许多现代化国家的发展经验，没有良好的政治体制保障的经济发展难以持续。

　　 当前中国经济的发展中比较普遍存在的问题，引起民众关心和担忧的问题，集中表现在政府官员腐败，利用职权收受贿赂，进行权钱交易。其严重者形成了所谓既得利益集团，以一些方式控制了政府的决策和公共政策为其谋利，而偏离了公共政策为民众服务的大方向。这些虽然还未完全形成全局性的状况，但存在问题的严重性值得警惕。

　　 经济发展中大量的公共工程均由政府官员分配给生产和经营单位，一些企业为了得到销售产品和服务的合同，通过向政府官员行贿来取得对自己有利的地位。目前比较普遍的现象是，根据程序需要进行公开招投票的工程，往往因为背后的暗箱作业而交给了资质差的关系户经营，使得质量不能得到保证，纳税人交纳的公共税收不能高效地用于公共事业，造成公共资源的巨大浪费。而且，一些公司在取得了工程合同以后，自己没有精力或不愿意实际施工，而是再分包给许多资质更验证保证的企业，于是层层分包，监督环节不力，质量更难以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人经济活动，为了得到官方的许可证或提供必要的支持，当官员企图以此来寻求私人的好处时，商人们也经常以一些方式行贿官员，以得到地自己的优待。

　　 所谓寻租活动，即是政府官员利用自己手中所有的权力向社会寻得租金，以中饱私囊。可以寻租的对象很多，从大大小小的公共工程，到各种各样的许可证包括批文，公有土地的征用、拍卖使用权，再到各级政府官员的职位，等等，不一而足。目前所有这些环节的任何一处只要缺少公开透明、严格的监督，就可能成为政府官员寻租的对象。他们可以由此向有关人士索取报偿，结果是肥了自己，损害了公共利益和社会的公正。如今存在的买官卖官、官商勾结、公共建设工程质量低劣等等现象，均与官员的寻租活动直接相关。

　　 美国政治经济学家布坎南分析了政府的寻租活动是政府失灵的一个原因。这是指投票人包括其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力(如游说和行贿等等)，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。如纺织业寻求政府的关税和配额的保护，以排斥国外厂商，维持本行业的垄断地位，以获取高额利润，其超过行业平均利润的部分就是经济租金。寻租行为具有非生产性特征，其前提是政府权力对市场交易活动的介入，从而导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本。在市场经济条件下，最常见的寻租行为有：政府定价、政府的特许权、政府关税和进口配额、政府订货。寻租活动容易导致资源浪费和不合理配置，社会成本提高，政府官员贪污，因而需要通过公共选择的制度安排来纠正，也就是通过宪政民主的契约来限定权利和创造新的权利。“所提议的宪法革命包括对获得可接受程度上有效的结果所必需的行为限制的相互协定。”[1]以此来克服包括政府官员寻租活动的各种违法行为。

　　 为了克服官员的寻租现象，就需要把权力关在笼子里，要求政府的活动公开透明，接受社会全方位的监督。腐败不除，国无宁日，民无安心，人民所创造的社会财富将集中于腐败的官员之手，并且大量转移到海外。这是最大的社会不公。实践证明，不受制约的权力是相当危险的，它与各级政府权力高度集中于个人之手相结合，往往会出现个人专断、主观随意的统治，甚至法治也对其无能为力。关于限制和监督政府权力，我国的政治体制制订过一些原则，但其本身仍然显得笼统，而缺少制度上实实在在的具体规定，因而迫切需要进行相应政治体制的改革。

　　 早在改革开放之初，鉴于文化大革命的惨痛教训，邓小平在提出经济改革开放政策的同时，也认真思考了政治体制改革的问题，他强调组织制度和工作制度的重要性：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[2]

　　 分配正义是当前中国社会面临的另一个突出问题。虽然经济总量有了较大的增长，但在经济分配上仍然存在较大的贫富差距。地区间的差别，不同收入群体间的差别相当严重，有些方面还在继续扩大。“城市像欧洲，农村像非洲。”财富高度集中于少数人之手，增加社会收入观感上的悬殊和对立。诚然，任何一个社会的收入不可能人人完全相等，绝对平均分配的社会有可能滋长懒惰之风，缺少生产和创新的积极性。但是，一个社会收入差别过大，少数人手中集中大量的财富，而广大的民众则相对收入较少，这种相对的剥夺感引起的社会不满将是社会不满和动荡的重要根源。人们对于一些政府官员冷漠对待民众的安危冷暖，只顾自己和利益集团积累财富深恶痛绝。对特权现象的仇视往往以一点小事、小冲突即引发大规模的群体骚乱事件。收入分配上的不公需要对分配体制进行深入的改革，而仅靠现有经济分配方式是难以做到的，必须通过政治的改革予以解决。

　　 政治改革目标设计

　　 无论从经济和社会的持续发展的要求，还是从克服腐败、建设社会和谐的普遍要求来看，政治体制改革都十分必要，已经到了刻不容缓的时候。这就需要确立政治改革的目标，即我们究竟在政治上建成怎样的制度，基本要求和规定是什么。其关键正在于民主、法治、宪政和公民自由权。

　　 关于体制目标的设定，通常有所谓顶层设计一说，即由最高层先设计好体制改革的方案，然后通过现有政权组织自上而下地逐步实施。我国的改革开放的政策看起来是以这种方式进行的，自1978年下半年的中央工作会议到年底召开的中共十一届三中全会，最终确定了改革开放的基本路线和方针，然后通过政权组织自上而下予以贯彻。尽管如此，经济改革所设计的目标如果得不到中下层管理者的支持和民众的认可，仍然只是空谈。而且，在贯彻改革开放的经济政策时，不时地遇到一些新情况、新问题，正是通过及时地向高层传达，高层相应地做出调整，才不断地将经济改革推向前进。因此即使是经济和社会改革，也离不开顶层设计与基层互动相结合。所谓“摸着石头过河”是改革实践的一种通俗的说法，即根据实践中的经验不断进行调整，向前推进的改革方式。但即使是摸着石头过河，也有确立目标与根据实践中的经验进行调整相结合的含义。过河是根本目标，也就是事先已经确定了基本的目的；摸石头是一步步试探、试验，即具体的实践，根据试验的结果及时调整方向和过河的方式。两者缺一不可。

　　 政治体制的改革同样离不开顶层设计与基层互动的结合。这就是基本目标设计与基层具体实践之间的互动。从根本上说，目标设计也不能脱离人民群众的具体实践，完全脱离民众的政治体制也许能够暂时建立和维护，但不可能持久。或者说，当一个过去一段时间里看起来适合社会发展阶段的政治体制不再能够符合变化着的社会状况和民众的要求时，改革的要求和呼声就会出现，社会革命或变革就必然发生，最终被新的政治体制所取代。就整个人类文明史来看，各个国家几种不同的政治体制的变革、演进，最终导向民主的体制，这是普遍的规律，而不是特例。而在变革的潮流中，统治者本身的态度和应对举措，往往决定了国家和朝代的兴衰存亡。抗拒来自民众的变革要求，死守旧的体制不放，最终被革命所推翻。而及时地了解民情，有意识地 (有时候也有被迫的成分) 适应变革的要求，因势利导，及时推进社会变革，避免大动荡式的革命，则不失为明智之举。而这种适应变革的过程就伴随着政治体制改革的设计和实施。

　　 面对今天中国社会的现实状况，同样到了必须明确政治体制改革目标的时候了。

　　 首先是民主的政治体制。民主作为基本政治体制目标，得到了中国自辛亥革命以来几乎所有政治领导人的肯定，包括中国共产党人。中共领导人毛泽东在延安时期即许诺通过实行民主来避免历史周期律。1945年7月4日下午，毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客。黄炎培直接询问毛泽东：中国共产党能跳出这个周期律吗？毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培接着说：“这话是对的，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期律，怕是有效的。”[3]

　　 这大半个世纪前的民主承诺，仍然是当前中国政治体制的首要目标。制度化的民主体制建设，仍然是一项有待实现的艰巨任务。就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。

总结人类多年的政治实践，民主具有一些经验可检验的特征。通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。为了防止少数人的权利有可能在滥用的多数选票中遭受侵犯，宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。(点击此处阅读下一页)