爱思想 | 李光辉：​转型成本、债务融资与国家履约的合法性基础——以辽宁棚户区改造为例[1]

　　 导论：观察“辽宁棚户区改造”的背景、视角和意义

　　 本文试图通过观察和研究“辽宁棚户区改造实践”这一典型案例，探索在解决我国转型成本难题基础上重建社会保障体系的基本路径和方式。

　　 我国长期在计划经济体制下，为实行赶超战略，采取降低工业化门槛、人为压低劳动力价格和资本价格的政策，以实现高积累。一般而言，“转型成本”就是指这一过程中形成的历史欠账。它主要包含三个层面：

　　 一是如何“对人的补偿”。

　　 计划经济时期，实行“先扣除、后分配”、“先生产、后生活”的分配政策和消费政策，人为压低劳动力价格，由此形成对人的补偿不足。国有国营企业职工收入中理应包含的养老、住房、教育和医疗等具有“跨期摊配”或“代际消费”性质的劳动力价值没有得到确认和完全支付，这部分价值形成国有企业利润并进一步形成国有资本积累。同时，相应的保障性消费则是通过“单位”体制和“现收现付制”形式进行。这种“财政主导型隐性融资机制”由于没有明确的融资成本计量而形成了国有资本的“隐性融资成本”或“国家隐性债务”。改革开放之后，由于“隐性债务”长期没有确定其支付补偿的来源，逐步演化形成转型成本问题。在我国国有企业最集中的老工业基地——辽宁，转型成本问题尤为突出，表现在养老金的巨额“空帐”和大范围的“棚户区”等历史遗留问题上，并由此引发一系列社会经济问题和政治问题——这是转型成本问题中的第一个层面。

　　 二是如何“对自然的补偿”。

　　 计划经济时期，实行扭曲产品和要素价格为内容的宏观经济政策，人为压低生产资料和自然资源价格，由此形成对自然的补偿不足。自然资源开采利用具有很强的外部性和专有技术性，因而资源型产业会对自然生态环境造成严重冲击，带来巨大的资源成本[2]、环境生态成本，导致沉入成本高昂；并且随着资源逐渐耗竭，产业退出成本也将逐步增加。因此，资源型城市或地区理应获取资源开发补偿成本和产业退出援助成本，并包含在资源价格形成机制中。但是，计划经济体制下，国家对矿产和森林资源的配置以直接调配、无偿调拨为主，后又发展到利用“价格杠杆”配置，从资源型城市低价输出，同时，制成品被高价输入，造成资源型城市在价值上“双重失血”。在我国东北这个问题尤其突出。东北地区的煤炭、钢铁、木材等产品产量占全国的50%-90%，资源型城市占全国的1／4以上；仅辽宁就曾有50座国有重点煤矿，分布在8个城市。这些城市和企业在为国家长期提供基础原材料并通过上缴利税为国家积累巨额资金的同时，在生态环境恢复、安全投入和衰退期退出转产等方面均没有补偿储备和来源——这是转型成本问题中的第二层面。

　　 三是体制转型衍生新的融资成本问题。

　　 改革开放之后，国民收入分配格局发生重大变化，传统“财政主导型的隐性融资机制”被“金融主导型的显性融资机制”取而代之，国有银行逐步取代国家财政，成为企业融资的主要来源，融资成本以利息的形式凸显出来。在这种体制下，居民储蓄的绝大部分通过国有银行转贷给了国有企业，而由于众所周知的多重原因，国有企业经营发生困难，又形成了巨额不良资产。到上个世纪90年代，普遍出现国有企业的巨额不良资产和国有银行的不良债务，由此而导致的偿债责任或融资成本必须通过国有银行转嫁到国家财政，由财政兜底，最终形成国家债务。这个普遍存在的问题在东北尤为突出，截止2005年6月，东北老工业基地银行类金融机构不良贷款余额3168亿元，不良贷款率为22%，是同期全国平均水平的2.5倍；而且不良贷款主要集中在国有银行和政策性银行；在辽宁，这一指标的金额达到989.75亿元，比重占全省不良贷款余额的75%。不良贷款最终成为国家财政的“或有债务”——这是转型成本问题中的第三层面。

　　 上述三个层面的问题相互交织，互为因果，在现实中又进一步衍生出诸多复杂的表象和形式，涵盖了社会保障、国有资本、收入分配、生态环境和可持续发展等方方面面，左右着我国社会发展历程中“效率与公平”这一巨大天平的中轴。也可以说，改革过程中所涉及的所有问题几乎都可以从转型成本问题中追寻到关联因素或终极渊源。转型成本问题是目前我国经济社会问题的集中体现，并成为中国改革攻坚的瓶颈。而在所有转型成本问题的现实表现形态中，“辽宁棚户区问题”正是最为典型的代表案例。

　　 ——从地区布局看，辽宁作为我国计划经济体制建立最早的地区和新中国工业的摇篮，是我国国有企业和资源类企业最为集中的地区，是计划经济体制历史遗产最多的地区；

　　 ——从构成要素看，“辽宁棚户区问题”包含了“对人的补偿”、“对自然的补偿”和“衍生成本”的消化处理三重因素，是三重补偿的统一；

　　 ——从解决形式看，“辽宁棚户区问题”包含了消化解决转型成本中的历史成本、系列衍生成本以及建立新型社会保障体制等融资难题，需以科学专业的方法予以确认并综合处理。

　　 一滴海水包含了整个海洋的信息。

　　 显然，在“辽宁棚户区改造”这个案例中，蕴涵着转型社会核心问题的基本要素，浓缩了改革进程的基本信息，其实质就是使转型成本得到确认、计量并补偿兑付的过程。此案例把“对人的补偿”与“对自然的补偿”有机统一，把补偿转型成本和完善社会保障制度统筹结合，标本兼治，综合协调，成为科学发展、和谐发展的成功范例。它更是“国家（政府）履约”、承担历史责任、重铸“合法性基础”、践行为民宗旨的一贯体现。“普遍性寓于特殊性之中”，“辽宁棚改”蕴涵了不可估量的伦理价值、理论价值和实践价值。

　　 一、谁来承担转型成本：辽宁棚户区改造的探索

　　 辽宁省是我国最早、最大的能源及制造业重工业基地，是中国国有企业最集中的地区，长期以来一直面临着历史遗留问题的严峻挑战。其中之一，就是辽宁境内人居环境最为恶劣、城市赤贫人口最为集中的“棚户区问题”[3]。这个被称之为“最大的一个历史包袱”的长期存在、持续恶化，不仅严重威胁着辽宁社会经济的发展和稳定，而且还可能逐渐演化为影响辽宁乃至整个东北老工业基地振兴、干扰国家发展战略全局的一个重大阻碍。

　　 进入21世纪之后，辽宁省进入剧烈的社会大转型时期，首先启动了城镇社会保障体系改革的试点，建立和完善了国企职工失业保险、养老保险、医疗保障体系和城镇居民最低生活保障等一系列制度[4]，有力地推动了国有企业改革和老工业基地经济社会转型。到2003年社会保障体制改革试点成功后，“棚户区问题”又日益严峻地浮现出来。统计资料显示，到2004年底，辽宁全省扣除历年来已经累计改造的棚户区2662万平米[5]之外，还有近2000万平方米棚户区[6]急需改造。

　　 从2005年开始，辽宁新一届省委领导班子酝酿并形成了一个遍及全省的庞大计划，将用两到三年时间基本完成单片面积在5万平方米以上城市棚户区的改造，由此开启了一场辽宁乃至全国范围内最大规模的棚户区改造工程。此后仅仅用了两年，全省共投资316亿元，扣除土地无偿划拨和减免各项行政事业收费66.6亿元，实际投资达到249.4亿元，共拆除棚户区1212万平方米，建设回迁楼1931.5万平方米，改善了34.5万户共120万棚户区居民的住房条件，提前完成了5万平米以上城市集中连片棚户区改造任务。

　　 在此基础上，从2007年开始，辽宁又继续进行5万平方米以下至1万平米以上城市连片棚户区改造。到2008年底，完成了1万平米以上城市集中连片棚户区改造任务（包括05-06年完成的5万平方米以上城市集中连片棚户区），四年累计拆除棚户房1770万平方米，建设回迁楼2962.6万平方米，安置棚户区居民59.9万户共186.7万人。

　　 辽宁棚户区改造实践，拆建千万平米，惠及百万人民，堪称一项艰巨而又复杂的解决跨世纪难题的系统工程。纵观改革开放以来，在国内所有单项改革举措中，此项改革赢得了罕见而又广泛的热烈赞誉，被誉为“民生工程”、“民心工程”和“德政工程”；它“协调了利益关系”，“推进了党的先进性建设”，“践行了科学发展观”，“弘扬了公平正义”，“构建了社会和谐”，“形成了‘棚改精神’”，“谱写了辽宁振兴的光辉篇章”，“是推进社会主义全面建设发展的战略创举”，等等。鉴于“棚改”仍在持续进行，以下仅以2005-2007年计划执行情况进行研究分析。

　　 （一）辽宁棚改工程（2005-2007）的基本做法

　　 1、中央支持，全省统筹，属地实施。实施主体和责任主体都是各地市人民政府。

　　 2、公平、公正、公开，依法依规运作。

　　 3、统筹规划，坚持政府推进和市场化运作相结合。比如要与房地产综合开发相结合，与采煤沉陷区治理相结合，与住房制度改革相结合，与经济适用住房建设和推动廉租住房工作相结合等等。

　　 4、政策优惠，多方筹资。辽宁棚户区改造工程需要投资316亿元，通过政策减免税费减少投资66.6亿元，占21.1%[7]，实际投资249.4亿元，其中，中央专项借款与补助17亿元，占5.4%；省财政补助13.74亿元，占4.3%；各市财政自筹资金25.7亿元，占8.1%；国家开发银行贷款60.3亿元，占19.1%；棚户区居民出资24.2亿元，占7.7%；土地出让与商品房开发收益39.5亿元，占12.5%；企业出资68.4亿元，占21.6%；社会救助资金0.6亿元，占0.2%。

　　 5、依法运作，因地制宜，合理补偿，区别优惠。主要通过两项措施，一是制定合理建设标准，安置回迁居民的户型面积标准结合当地居民住房实际情况、财政和居民的收入水平确定，并且简单装修，满足基本要求。二是妥善解决特困群体的住房问题，给予政策倾斜。

　　 （二）棚户区改造工程中的融资机制

　　 就“辽宁棚户区改造工程”的运作和实践层面上观察，主要包括四项基本要素：一是责任主体（谁来做），二是融资形式（钱哪来），三是补偿标准（补多少），四是统筹兼顾（怎样做）。

　　 1、揭开潜藏在资金来源背后的权益关系

　　 在棚户区改造的实践过程中，在其工程改造资金来源的背后，事实上包含了三层利益、权益关系：

　　 一是债务关系。国企职工长期以来收入低廉，如果按个人和家庭在历史上所获得的工资总额计算的话，大部分（甚至全部）根本没有能力为新建住宅支付哪怕是低于成本的建设资金。换言之，即国有企业背后的“国家”——无论其所属那个“国家”结构中的哪一届、哪一级政府或政府下属机构——在历史上并未按市场经济条件下的劳动力成本价“按时”、“足额”支付企业职工所应获得的劳动力价格，因而在“国家”和国企职工这两个主体之间，形成了一种长期性的债务关系，“国家”对个人之间潜藏的“隐性债务”，在棚户改造中必然就会表现出来。

　　 二是权益关系，即国有资产“所有者权益”的实现问题。由于“国家”是个非企业主体的政治概念，而代行国家权益的国有资产管理者的权属情况和历史演变情况十分复杂，因此国企职工的“国家主人翁”的权益如何实现的问题，在棚户区改造的实践中变得异常复杂。

　　 三是权利关系，即“公共服务”受益权的实现问题，也就是公民享受公共财政服务的权利实现问题。

国有经济的全民属性决定了全体国民既是国有经济“隐性负债”的债权人，(点击此处阅读下一页)