爱思想 | 韦森：预算法修改与国家治理现代化

　　 【编者按】2012年年末，FT中文网曾刊发韦森教授文章《预算法》修订风雨与中国财税改革。作为《预算法》修改的推动者，韦森教授在2012年的文章中强调从财政体制改革来推动中国的政治体制改革。

　　 一年过去了，中共新领导人上台，并十八届三中全会后推出了全面改革的方案，并将”落实税收法定原则”写入了《决定》。在接受《第一财经日报》采访时，韦森教授详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向中国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。经韦森教授授权，FT中文网独家发表这篇访谈的全稿，希望推动公共讨论。

　　 即将过去的一年里，《预算法》的修订从外界来看似乎悄无声息，但实际上内部动静不小。复旦大学经济学教授韦森第一次公开详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向我国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。

　　 记者：又一年过去了，去年您提到的《预算法》的修订有何进展？

　　 韦森：在即将过去的一年里，我们一直在与有关方面进行着沟通，密切关注着预算法修订的进展。本来2013年年初就有人传出风来说会在4月15日召开的十二届全国人大常委会上三审《预算法修正案》”二审稿”，但4月下旬召开全国人大常委会会议议程中，并未如部分全国人大人士希望的那样对《预算法修正案》进行三审。会后，全国人大财经委有关人士曾告诉《财经》记者说，将在2013年8月三审”二审稿”，但8月份人大常委会仍然没有把三审”二审稿”列入议程。后来又有消息说预算法审议将推迟到中十八届三中全会之后。最近又不断有消息传来说，全国人大不久要重启”预算法”修改议程了。就连全国人大财经委副主任委员吴晓灵女士在12月14日在第二届三亚财经论坛上发言中也敦促尽快重启预算法修订，并在最近一直呼吁未来财税改革应通过法制轨道加强行政问责，认为”只有通过立法让财政公开透明才能够问责，才能够更有效的解决财政预算的评估问题”。

　　 事实上，今年以来，我也与几位财政学和税法学的教授和专家一直保持着沟通，几次想再召开一次有关预算法修订的专门理论讨论会。但是，鉴于人大常委会一直没有重启《预算法》修改的议程，如果”二审稿”不做任何修改就再次”上会”审议，我们觉得开专门理论讨论会的意义不大。对”二审稿”的意见，我们二十多位教授在2011年写给全国人大常委会的修改意见中都提了，在没有看到《预算法修正案》的新的修改稿之前，我们自己再开会讨论也没有任何意思，所以也就一直拖了下来，至今没有召开。

　　 央行国库库底资金与财政体制的问题

　　 另外今年值得注意的一个动向是”盘活央行国库库底资金问题”。在2013年4月下旬，财政部又提出了在央行国库中的库底资金现金管理问题，要求盘活数万亿”趴在”央行国库不动的”库底资金”，并于4月23日在资金市场上第一次拍卖400亿元出去。 2013年5月份以来，李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金，并于7月3日主持了国务院常务会议，会议的主要议题就是”盘活库底资金”，号召各级政府”把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。7月15日，财政部预算司又发布了”关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知”， 这实际上是在敦促大家快点花钱。

　　 今年五、六月份，当读到财政部要求盘活国库库底资金的消息时，我当时的第一直观反应就是，这个问题可能与多年来我们的”央行经理国库”的管理体制有关。据有关方面的统计资料，到2013年5月底，中国各级政府财政存款的情况是：央行国库里的资金是3万2千亿元，各级和各地”财政专户”里的存款是1万4千亿元，加起来是4万6千亿元。3万2千亿元的央行国库库底资金放在那里不动，现在看来确实是”没效率的”，”钱不能生钱”。所以我估计是财政部报告给李克强总理，一方面要大家快点用钱，一方面把”央行国库”里的钱弄出来，把它放到市场上去。如果把这3万2千亿的资金全部盘活到市场上去，再坚持1994年的《预算法》第48条第二款”央行经理国库”的条款，也就没有什么实际意义了。

　　 我当时甚至猜测，在七月份国务院下命令要”盘活央行库底资金”，其实是给《预算法修正案》重新上会做些前期预热，扫清一些关键条款的障碍？7月份，我本来想就这个事发表一些评论，也有一些财经媒体（包括《南方周末》）也就此事想约我发表一些见解，但后来与有关方面沟通后发现，这不成为一个问题。

　　 为什么？因为之前已经有财政部和央行联合发布的文件在那里，盘活库底资金，与央行经理国库和维持、完善”央行单一国库账户”的管理体制不矛盾。2006年5月26日，财政部和央行联合下了个文件，叫《中央国库现金管理暂行办法》（财库37号文），有了这个条例，哪怕你盘活了库里资金，甚至把央行国库的库底资金盘得很低，并不能改变1994年《预算法》第48条第二款、1995年《银行法》第24条以及1985年《中华人民共和国国家金库条例》第2条所共同规定的”央行经理国库制”。

　　 按照2006年的《中央国库现金管理暂行办法》，有两种渠道可以把央行国库库底资金盘活：第一，既然国库里有政府存款的盈余，可以通过买回国债的办法把库底资金盘出去。比如，2012年年底，我国大约有7.76万亿元的国债余额，如果用3万多亿的库底资金把部分国债买回来，政府就可以少付利息了。但是我查了一下，这个”盘活库底资金”的选项还重来没用过，因为我们整个政府的财政还是有赤字的，故财政部从来没有操作过这一选项。另外，从宏观经济学上来讲，用库底资金回购国债，无疑是在增发基础货币。这还要在宏观货币政策上通盘考虑通胀因素和其他各种宏观经济影响。

　　 第二个选项是，央行国库代替财政部来拍卖库底资金到商业银行的定期存款，其实质是”将国库现金存放在商业银行，商业银行以国债为质押获得存款并向财政部支付利息的交易行为”。这种渠道盘活库底资金的操作办法具体是，财政部委托央行将结余的国库库底资金以利息招标拍卖的形式把部分资金”盘活出去”，以定期贷款的形式”存入”商业银行，商业银行根据自己资金的松紧情况来对央行拍卖资金的利息”出价”，价高者得。这种通过利息招标形式拍卖出的库底资金，收益仍归财政部，央行只收一点手续费或不收手续费，拍卖率按照市场上资金短缺情况来定。

　　 考虑到国库的钱是”救命的钱”，严格来说这个钱除了预算规定的支出外是不能动的。为了保证国库资金百分之百的安全，《中央国库现金管理暂行办法》第十一条规定，国库现金管理存款银行（以下简称存款银行）在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为拍得的存款金额的120%。这就是说，如果一家商业银行拍卖到了100亿元的国库资金”定期存款”，就必须有120亿元的可流通国债质押在央行里。这意味着，如果”被存款银行”拿这笔”存款”去投资亏了，或这家商业银行倒闭了，至少一块钱还有一块二的国债券质押在这里，这样就能确保财政资金百分之百的安全。

　　 经过查实，从今年4月23日到9月12日，财政部通过央行共拍卖了8次库底资金，总共为3700亿元，拍卖的”存款利率”（存款银行给出的”存款利率”）从4.23%到6.5%不等。大家知道，今年以来，中国金融市场上的资金面一直比较紧，上海银行同业拆借利率（shibor）一直在3.5%以上，甚至到12月19日，3个月期银行同业拆借利率一度超过8.0%。大家知道，在6月21日前后，曾在中国金融市场上发生了一场小的金融风暴，隔夜shibor竟攀高到13.44%以上。由此也可以理解央行替财政部盘活库底资金3700亿元的182天和91天期限的”定期存款利率”在4.85%上下的原因了，这说明中国资金市场整体上来说一直真的很缺钱。

　　 尽管如此，由于央行替财政部拍卖到商业银行”固定存款”的渠道来盘活库底资金的办法，要主要考虑基础货币投放的因素和影响，故全年央行通过这种渠道盘活的财政资金还只有几千亿，相对于在3万多亿元的央行国库库底资金整体来说，这大致还是个零头，仍然没有改变各级政府大量财政存款以库底资金的形式”趴在”央行国库中不动的基本格局。

　　 这一方面说明我们的财政体制有问题，另一方面也实实在在地说明目前中国政府还是有总量减税的空间和可能的。最近几天，又看到央行最新公布的数据，今年10月全部政府存款余额又攀高到4.12亿元，比9月份政府存款增加了6683亿元，相比4月份是4.6万亿的财政存款余额来说，并没有减少多少。这实际上说明，一些库底资金在年中被盘活了出去，又有一些新财政资金进了央行国库重新”趴了”下来。这也一方面说明我们中国政府还真的”不差钱”，另一方面也说明我们的财政体制到了非改不行和非大改不可的时候了。这同样也意味着我们的国家的整个宏观经济管理体制和国家的财政制度需要大改，这才是中国经济改革下一步亟需要改的东西。

　　 那么，要不要改目前我国的央行经理国库的管理体制？从世界各国的财政资金的管理体制来看，国库现金运作模式主要有三种：一是国库现金全部存入中央银行（1985年《中华人民共和国国家金库条例》和2002年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中第四条所明确规定的”国库单一账户”制度，即TSA，就是指向这种国库管理模式，尽管这些年各级政府和财政部门在商业银行开设了许许多多”财政专户”实，际上有违这种国库管理模式）；第二种是存入经过招投标产生的商业银行，并收取利息；第三种模式则是国家财政部门在中央银行保留了一定余额的库底资金后，余下的库底资金可以用于货币市场短期投资，获取短期投资收益，但这种模式实际上还是第一种模式的改造版。按照财政部国库司负责人在2013年4月份的说法，在采取第三种国库管理模式的国家中，”建立库底目标余额制度是发达市场经济国家的通行做法。库底资金除满足日常支付需要外，其余部分用于现金运作”，在国际上，有一种标准说法，叫”经营库款”。今年以来，财政部和央行显然是已经按照这”第三种模式”来做了。

　　 但现在的问题，按照这种模式，还是应该坚持现行的”央行经理国库”制，或具体来说，应该进一步强化和完善央行”国库单一账户”（即TSA）制度，而不是任何削弱和取消这种国库管理制度。那么，到底如何处理和对待目前各地和各级政府财政部门的20多万个”财政专户”？按照人大财经委副主任吴晓灵女士的主张，未来应该取消财政专户，实行所有财政资金的央行”国库单一账户”管理。这样做无疑可以堵死许多政府官员利用”小金库”进行腐败寻租的渠道和可能，也更利于央行对基础货币投放的宏观管理（因为目前全国一万多亿”财政专户”中的存款显然已经在货币市场上流通着），但在目前看来很难做到，只能随着以后政府财政存款的慢慢下降而逐渐减少。

另外我们也注意到，财政部在2013年4月12日发布了一个《财政专户管理办法》（财库2013年46号文），在第6条第三款明确说”国库单一账户不能满足资金管理核算要求，需要开立财政专户”，并在同一条第一款明确规定财政部门可以根据”法律、行政法规或国务院、财政部文件规定开立财政专户”。46号文实际上已经把现存的几十万个财政专户给”合法化”了，这也实际上改变了1985年的《金库条例》和2002年的《国库支付管理办法》中的央行”国库单一账户”的制度。(点击此处阅读下一页)