爱思想 | 于建嵘：中国县政改革的目标的基本路径

　　 内容提要：本文认为，当代中国政治发展的突破口是县政改革。县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。当前各地所进行的”强县扩权”或”扩县强县”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性，维护公共利益的制度底线。

　　 越来越多的研究成果表明，当代中国政治发展的突破口是县政改革[1]。就现实政治而言，目前中国许多省市都在进行”强县扩权”或”扩权强县”的改革实践，希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力，并最终改变目前的行政层级实现”省管县”。那么，扩大县级政府的权限能否真正打造出改革者所期望的地方责任政府？或者说，这种分权式的改革是否代表了中国县政改革的方向和基本路径呢？

　　 要回答这些问题，就不仅仅需要对现实政治的把握，而且需要建构有解释力的理解模式。在中国目前的政治体制和政治语境下，我们认为，”强县扩权”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险，有可能产生严重的社会问题[2]。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府，通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。

　　 行政分权与县政自治

　　 一般来说，由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义：一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型；其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面：横向的、水平分权（separation of powers），针对的是全权主义的肆虐；纵向的垂直分权，解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权，主要是指政府内部职权的纵向分配模式，也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的”强县扩权”等改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。

　　 早在1992年，浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权，赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。１９９７年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限；２００２年８月，浙江省正式下文将３１３项审批权下放给绍兴县等１７个经济强县（含县级市）以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市)；2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2007年，四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为此，除上述省市外，还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称”强县扩权”或”扩权强县”改革[3]，主要试图在财权和事权两个方面对现有行体制有所突破。

　　 其一，在财政上实行”省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变[4]。比如浙江就规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，２００４年５月湖北省财政厅发布的《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》就规定，实行省管县（市）的财政管理体制的基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县（市）收支范围划分，省财政将予以规范和调整，另外湖北省各市、县（市）人民银行国库直接对省报送收入报表，省直接确定各市、县（市）的资金留用比例，资金留用比例一年一定。

　　 其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面，虽然在具体的程序上有所不同，但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是：”责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，为了扩大县级政权（区、市）管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。其规定，在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整，原需报市政府审批的，今后将由区、市、县政府审批，报市政府备案；除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外，工业项目总投资在2000万元以下不含2000万元　和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下不含5000万元的基础设施建设项目的环境影响评价文件，由区、市、县环保部门审批。

　　 从这些规定可以看出，目前在中国各地进行的”强县扩权”或”扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现”省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为”适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”[i]。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以实现突破”市管县”体制这一目标。

　　 中国市管县体制起始于1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。1960年底，全国有５０多个地级市领导县。文革前后，国家行政体制有所调整，到1977年，除京津沪３个直辖市外，全国90多个地级市只有３９个市领导县。1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定”直辖市和较大的市分为区、县”。1982年，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年２月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至２００１年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％。地级市领导的县数量占全国县总数的70％。但是，中国《宪法》和《组织法》中，没有地级市这种说法[ii]。而据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，不超过三级。管理层次多就造成管理幅度小[iii]。在现实中，”市管县”体制中大部分的经济、社会决策权归地级市所有，直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此，在一些新建省市中，就没有地市这一级，实行省管县。如海南自1988年4月份建省设大特区伊始，便率先采取了省直管县的分级制度，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，没有地级市这一行政层级。问题是，在还存在地级市的行政框架下，通过分权能否解决市对县的影响力。也就是说，在”强县扩权”中，市级政府是放权的利益流出团体。基于自身利益最大化之上，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段[iv]。事实上，在一些经济欠发达地区，如河南等地，所进行的”扩权强县”改革实际的运行情况并不如意，新的矛盾凸显出来，主要有以下几个方面：其一,省辖市对扩权县市的支持力度减弱。在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。其二,垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。其三,由扩权带来的这部分县市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护旧”主人”的关系，这就大大增加了这些县市主要领导进行协调的工作量。县市普遍感到有了”两个婆婆”，造成办公成本增大,由原来的”一头协调”变为”两头协调”，事反而更难办了[v]。

　　 也就是说，要解决”强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

需要指出的是，”县政自治”与”省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不相同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的”省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，”强县扩权”到”县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。即在分权性质上，要从行政性分权的向法治性分权转变，使相对主观随意性的行为成为制度性和科学性的分权；在划分依据上，从以政策文件为主要依据和手段的向以宪法、法律为依据和手段；在划分主体上，从以行政机关自身为主体，向以独立的第三方（如立法机关）为主体；在划分内容上，从以行政放权为主的，向全面性的系统性分权为特征；在划分方法方式上，从多级同构式的分权，向依中央和地方政府应提供的公共物品的范围来划分等等[vi]。事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。历史学家魏光奇就指出，所谓官治是指国家自上而下任命官员运作的国家行政，而自治则是由地方社会自下而上推选本地人士运作的地方行政。这两种模式的相互排斥与结合，构成了20世纪上半期中国县制改革和演变的主轴[vii]。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出，”中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。”县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”[viii]。可见，在孙中山这里，县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。当然，县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。”村民自治”是一种社区自治，他所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，他因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，(点击此处阅读下一页)