爱思想 | 田国强 陈旭东：近现代中国的四次社会经济大变革——国企改革的镜鉴与反思

　　 内容摘要：中国自明清之后逐步落后于西方的经济发展速度和水平，富民强国由此成为国人长期追求的梦想。近代以来具有明显转折性全局意义的社会经济大变革区间有四：从洋务运动到维新变法图强、辛亥革命与市场经济的探索、计划经济与社会主义的联姻、改革开放引领中国复兴之路。在全面深化改革的新时期，改革的关键是要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，其先决条件是要合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界，解决政府职能越位、缺位和错位并存的问题。三次以国有企业推动工业化的不成功的尝试，启示当下应让国有经济发挥重要作用而非主导作用，促进非国有经济的进一步发展，由此才能实现中国经济发展驱动力的切换。

　　 关键词：社会经济大变革 市场经济 计划经济 国有经济 国企改革

　　 翻看近代以来170多年的历史，可以发现四个具有明显转折性全局意义的社会经济大变革区间：从洋务运动到维新变法图强、辛亥革命与市场经济的探索、计划经济与社会主义的联姻、改革开放引领中国复兴之路。1①中国的基本经济制度在不同的变革区间发生了显著的转换，与此相伴的是国有经济的地位与作用也出现了不同程度的起伏变化。其中，前三个变革区间内有过三次以国有企业推动工业化的不成功尝试，直到改革开放阶段，由于非国有经济的持续发展壮大，推动国民经济持续、快速增长，中国才真正改变积贫积弱、闭关自守的局面，走上迈向富民强国、开放兼容的跨越之路。通过对这些变革实践进行系统梳理，我们可以找到有助中国当下经济改革乃至全面深化改革的有益经验和启示。

　　 从洋务运动到维新变法图强

　　 中国在第一次鸦片战争中以战败告终，此后，与世界的关系和格局出现前所未见的改变，进入李鸿章所言的“数千年来未有之变局”2。面对如此变局及巨大的内忧外患，中国如何自处？以曾国藩、左宗棠、李鸿章、张之洞等为代表的主张“经世致用”的“洋务派”，高举“中学为体，西学为用”和“师夷长技以制夷”的大旗兴起洋务运动，办工厂、修铁路、造兵器，重点放在学习西方发达国家的技术与工业化模式上，企图在封建政治体制和意识形态不发生根本性变革的前提下实现由富致强，拉开了中国历史上首次具有开放性的、向西方学习的变革尝试，尽管这种变革是一种抵到死角才开始的被动变革。

　　 在洋务运动中，所有较为重要的试图有所作为的现代工业企业，无论是官办、官督商办、官商合办甚或是极少数的商办企业，都“依旧在国家或官僚个人手上”3，很多企业都是官员们一手创办和由其委派的“督办”、“总办”、“会办”和“帮办”直接管理的，这一特点延至清末，依稀与今天许多保留行政级别的国有企业高管行走于“政府—国企”旋转门类似。这是近代以来以国有企业推动工业化的第一次尝试，但这种变革方式扼杀了私人自由企业的发展。一方面，这种半官僚半商人的企业经营管理用人方式，使得官商可以充分调动行政资源为其企业获得垄断利益，破坏市场竞争秩序。另一方面，一些官僚出身的“督办”、“总办”等在出任企业经营管理者之前，既无经商历练经验积累，也缺乏必要的经营决策修养，反而将传统官僚机构的裙带之风、贪污腐败、滥用资金等弊病带进企业，衍生出大量的挪用企业资金炒股和私人投资等假公济私、化公为私的激励扭曲行为，由此造成国有经济投资效率低下。时人对此曾揭露“利则归己，害则归公”4。这些都使得洋务企业的成效不彰，以致费正清发出“十九世纪晚期的工业化大体上是白忙一场”5的感叹。这与日本明治时期的变革路径相反。日本是以国家的较大代价发展了企业的技术和管理，待各官营企业、半官半民企业具备一定的自生能力之后，再将其出售给民间资本。

　　 显然，以自强为斛的洋务运动未能经受住中日甲午战争的考验。庚子以后，面对内外交困局面，清政府终于意识到不进行深层次的体制机制变革，将面临政权存续危机，于是又启动了新政改革。清政府在《变法上谕》中表示，希望一改过去几十年只是学了些语言文字、制造机械等“西艺之皮毛”，没有学到其“富强之始基”的弊病，试图通过改变制度安排来找到自强之制。在经济方面，清政府围绕“振兴商务，奖励实业”和“法制改革，修订新律”等新政内容，于1903年成立了地位仅次于外务部的商部，并先后颁布了《商人通例》、《公司律》、公司登记法、破产法、专利权法等法律和行政章程。这些改革举措已有扭转洋务运动中以国有企业为主体推动工业化之趋向。据统计，在1904～1908年期间，向清政府登记的公司约272家，其中153家都是近代的股份有限公司，而非传统的当铺、钱庄、中药铺等，且大部分为私人企业。6

　　 清末新政是清政府为了化解晚清政治经济危机而实施的体制转型，在经济和商务上有很多不尽完善却值得肯定的具体变革举措，尤其是中后期试图以法制将私人企业引入发展轨道的改革尝试，并且在政治和行政层面也开始推行君主立宪、试办预算、地方自治等，但这些都已错过了改革的最佳时机，改革或变革不能等到了崩溃的边缘才进行。而从实现富强的路径来看，由于清政权的特殊性以及当时中央与地方的权力格局，决定了满清中央政府不会放手让地方政府和汉族民间资本发展，而是要在保持中央政府控制权的前提下，试图通过国家作为投资主体的国富方式来寻找强国之路。这种舍本求末的发展战略注定是要失败的，因为它忽略了民富的首要环节，背离了富民从而定国、安国、富国、强国的内在逻辑。同时，经济建设要想成功，也离不开一个进步政体的支持，离不开制度的正向演进和人文思潮的开化。

　　 总之，这个时期尽管清政府的变革举措不可谓不多，但人文思想上极端保守，政治体制上亘古不变，国家在各类企业的兴办中充当了投资的主体，并直接介入到企业的具体管理运营中去，带来的只能是低效率、腐败和裙带资本主义。既没有“明道”、“取势”、“优术”，也没有“抓时”，导致了洋务运动、维新变法及清末新政等相继以失败告终。可见，改革是一个系统工程，没有适时的深刻制度变革的支持，仅仅在器物层面模仿和学习，这样的经济建设最终肯定不能成功。

　　 辛亥革命与市场经济的探索

　　 辛亥革命推翻了绵延几千年的帝制皇权统治，宪政这一于清末从国外引入并萌芽的现代国家制度开始在中国的土壤上生长。尽管有诸多的先天不足和曲折反覆，但是这样一个在形式上体现了公权力委托—受托（委托—代理）关系，并将公权力置于全民监督之下的民主宪政尝试，还是给民国的经济发展带来了一些变化，使中国经济开始逐步纳入世界经济的发展潮流。在民初的宪政探索时期有一人不能不提，那就是清末状元、先后出任南京临时政府的实业总长和北洋政府的农商总长兼全国水利总长的张謇，他对民初中国的经济建设与发展主导力量民间化做出了重要贡献。

　　 在张謇的经济改革计划中蕴含着许多现代市场经济的思想元素，他主张：第一，将建立健全经济法规作为振兴民族工商业的前提，指出农林工商部的第一计划即在立法，1914年一系列商业立法得以推出。第二，改变传统金融市场以钱庄、票号为主体的市场结构，建设以银行为主体的现代金融市场，让振兴实业建立在坚实的国家金融基础之上。第三，全面改革官办企业制度的官方政策，对于隶属于农工商部的官业全部停办或予以招商顶办，今后新办的矿冶企业由官民分类兴办，那些军需和铸币所需的矿，也是选择一两个富矿为官矿，作为民间开办的示范。第四，根据国家的财力重点奖励和补助那些重要产业的民营大企业，对幼稚产业进行保育，奖励之道是保息，在民营企业三年筹办期内予以补助。第五，开放门户利用外资以振兴实业，采用合资、借款、代办三种形式以化解国内资本严重短缺的局面，通过与外资利益共享实现激励相容。7

　　 遗憾的是，张謇任职不长，很多经济改革措施并没有持续，在实施过程中也未得到很好的执行。

　　 民族资本和民营企业真正取得快速发展是在1927年至1937年间，亦即近代民国经济史上的黄金十年。在此期间，国民政府形式上统一了全国，为经济建设和发展赢得了一个相对和平、稳定的社会环境。借此机会，国民政府通过撤销厘金制度、统一财政行政、确立预算制度、划分国税地税、实行关税自主、推动废两改元、施行法币改革、设立四行两局等一系列改革举措，试图从财政、货币、金融等方面为经济发展构建符合国家统制需要的制度架构。其间，尽管经历了世界经济大萧条的外部冲击，中国的工业发展还是取得了比较显著的进步。据美国学者张约翰的估计，整个中国1927年至1936年的工业产值增长了83.2%。不过，近代工业的产值仅占全部国内产品总值的3%左右8，农业在整个经济中还是占据着压倒性的比重。

　　 然而，从这十年国民政府所实行政策的实际内容和发展轨迹看，其已显示出统制经济的倾向。特别是在西方主要国家陷入大萧条之后的1934年，国民政府对经济的统制倾向已开始转化为经济政策，陆续出台了《战时燃料及石油统制计划》、《运输动员与统制初步计划》、《粮食存储与统制计划》、《统制全国钨锑矿方案初稿》以及对“食品及重要农产原料、矿产品、工业、贸易、交通、财政金融、人员等七大类数十项临时统制动员计划”9。随着日本发动全面侵华战争，国民政府将此前制定的一些统制计划真正付诸实施，以最大限度地保障战备供给。与经济统制相伴的，自然就是国有经济的发展壮大，由国民政府资源委员会、工矿调整处、金矿局等直接投资和经营的国有企业，在基础工业、重工业、金融行业等领域占据了绝对主导地位，在交通运输、商业外贸等方面也有了显著发展。这算是近代以来以国有企业推动工业化的第二次尝试。

　　 尽管国民政府在抗战结束后提出经济政策要从战时状态向常规状态转变，但是战后国家资本的垄断强化和扩大趋势并未得到有效遏制，诸如中国纺织建设公司、中国蚕丝公司、中国石油公司以及资源委员会下属国有大企业批量涌现，将国家资本和国有经济的膨胀推到了历史高峰。民族资本、民营企业不仅要面对国有资本对市场空间的侵蚀，在诸多方面还要受到政府的严格管制。随着国民党军队在战场上的失利，面对政治经济的困局，国民政府1948年陆续颁布了《财政经济紧急处分令》、《整理财政及加强管制经济办法》等。这些条令、办法实施后，民营企业在原料采购和产品销售等环节均受限制，如对纱布销售，政府不仅管价格，还管运销范围。荣德生对此十分愤慨，认为“事事限制，不啻无形之桎梏！”10面对融规则制定者、裁判者和市场经济活动主体于一身的高度干预经济的政府，民营企业无法发挥优势。这样，民族资本、民营企业在夹缝中求生存、谋发展，难以有大的经济作为。

　　 总体上，由于没有稳定的政权和社会环境，导致这个阶段的中国出现了许多政治、经济和军事上的动荡，极端、激进的变革思维和方法，也使得市场经济制度的社会稳定基础阙如，最终滑向了统制经济，国有经济再度成为濒临崩溃前执政当局的救命稻草；然则，事与愿违，经济的繁荣仍然可望而不可及。作为一种制度，中国经济20世纪中叶仍停留在“前现代”时期。11

　　 计划经济与社会主义的联姻

中华人民共和国成立后，在经过了几年的恢复性国民经济发展之后，进入全面社会主义改造时期，苏联的集中计划经济模式成为新中国的基本参照系，开始推行近代以来规模最大、登峰造极的以国有企业推动工业化的第三次尝试。在政府主导下的有意识的以追赶和超越主要先进国家为目标的“赶超战略”，成为建国初期指导中国经济建设的重要方针，其表现之一就是重工业优先发展战略，(点击此处阅读下一页)