爱思想 | 舒建军：乡村社会的整体变革：重温三十年来农民土地关系

　　 【内容提要】中国农村改革首先从土地占有与使用权利的逐步放开入手，近三十多年来演变为众多新惯例和新规范，不仅使土地利用本身发生了改变，而且也深刻改变了土地上人们的生活，其中所发生的劳动分工、迁徙、家庭聚散以及身份、利益冲突成为中国社会变革的重要内容，这些变革的社会历史意义迄今未有充分揭示。土地使用权利的变革推动了农民与土地、农村社区、国家的整体性变革，期间所发育出来的意愿、诉求与行动正完成现代社会的构建，目前的研究对这种整体性变革的认知是缺乏自觉的，而这些新惯例与新规范所重新整合的社会生活恰是实践的社会理论产生的渊薮。

　　 当代中国农村土地占有、利用变革所形成的空间、经济、社会分化较为显著，其中所反映的社会问题值得反思。一般来说，判断一个社会是否为现代社会，比较客观的标准在于是否超越了地政与地利，人们不必为土地的定分止争而劳神费力，土地的占有、生产、分配以及价值观都经过了农本、武力控制、契约限定等初始界定阶段，公共利益与私人利益得到较为妥善的安排，人们的生活更多地与现代劳动分工所产生的问题相关。但在当代中国的社会变革中，因土地占有与利用所产生的经济、社会和价值观的分化却是主要内容，中国社会的复杂性得以呈现。在这种情况下，讨论征用土地在内的全部土地的利用状态及其变动，需要将其放入当代中国乡村社会的整体认识框架内，才不至于闭目摸象，总在部分和枝节上打转，也才能看清中国社会变迁的实然与应然。

　　 中国历史上的地政问题是土地占有和分配上的“患均不患寡”。秦废井田开阡陌之后，历代朝野普遍关注土地占有及赋役的严重不均，故地政问题成为中国土地制度历史和现状讨论中最根本的问题。20世纪对土地革命与土地改革的认识也没有进入现代社会的理论框架内，而是局限于中国传统历史和西方现代化早发时期的价值判断，不太关注二战后全球群发现代化国家通过立法和社会政策节制经济分化、阶层分化的制度演进。人们对土地的理解因之很难突破地政问题的单一思维，土地所负载的一个整体的社区或者社会的生活环境被过滤掉。土地改革后，暂时的土地均分政策保证传统地政问题落不了地，但在实际的土地利用过程中所展现的权力、利益纠葛，仍然跳脱不出现代版本的地政问题。摆脱地政问题的手段也是目的——界定国家、集体与个人的权利，让人们的公民权利超越土地负载的身份属性，一再与另一个走到极端的土地问题——地利，结合在一起而被阻塞。

　　 这个被压缩的土地问题——地利问题是古典经济学家们所开创的，他们将土地化为生产要素，从而与资本、劳动力相结合。古典经济学家根据土地报酬递减规律，将土地、人和牲畜等内化为生产要素，成为资本和劳动力，投入最大化生产中，农村过剩劳动力则转移到制造业、商业中，从而实现广泛的劳动分工。在这种问题意识面前，土地和人们的活动之间只有单一的土地利用问题。古典经济学家们所生活的时代，英国盛行地主—租佃农场主—雇佣工人相结合的农业经营活动，以及基于土地租佃关系的工矿开发。地租—资本—工资的古典经济学框架中没有社区、社会的影子，由此产生的流离失所、失业、贫富分化、矿难、土地投机，乃至环境破坏等成为经济活动的外部性问题。但现代性却使这个资本主义起源时期的问题成为19世纪以来的普遍问题，其分析和解释模式成为普遍理论，导致因土地垄断或者不当利用所产生的经济、社会分化与生态环境损毁与污染等问题得不到综合认知与改进。

　　 因此，对于中国的土地问题，需要将其放入社会分析的框架内，讨论土地占有权一步步独立于家庭、乡村集体社区、非法人团体以及国家并发展为个人物权所产生的国家与社会重构问题，同时考虑国家与社会革命所产生的制度变迁效应，而不是僵化地从中国传统历史和西方现代性起源两个固定命题出发自我设限，罔顾当代中国社会的急剧变迁所导致的制度变革刚性需求。本文试图从实践的社会理论生成角度，将有关当代中国农民与土地关系的认识，放到对中国社会进行一般分析，并逐步走向实践的概念认识的学术场域中。这一尝试是一个初步探讨，对于中国社会与历史理论的认识，还需要结合有关中国社会实际情况的具体研究进行解释与检验。

　　 一、对中国农村土地制度泛经济学的解释

　　 20世纪80年代以来，人们围绕土地的讨论集中于如何改变农地制度以尽快增产，填饱肚子，所以有关土地历史、现状和发展情况的讨论，在泛经济学解释下的“农村经济体制”上得到较多的呈现，就不难理解了。寻求土地制度与规则改变的动力可简化为粮食问题，这昭示着人们对土地的认识是从具体的土地利用入手的，没有对土地制度进行根本的评估。当时大量的讨论立足于劳动生产率和土地生产力的农业经济学论述，而在坚持农村土地集体所有、按劳分配的原则下，土地的家庭承包经营有利于发挥农户的生产积极性。对此讨论的着眼点始终是农业绩效，因此其思路是保证农户有长期的使用权，并能适当地转让，促进土地的规模化经营。这是容易理解的：改革的目的就是要破除人民公社的僵化体制，而家庭联产承包责任制还处在这样一个状态：农户承包耕地，在村集体的安排下生产定购粮食，形象的说法是“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。

　　 从集体化时期到家庭联产承包责任制时期，对土地制度变革的研究侧重在两个方面，一是农村土地政策改革的情况，一是农村土地制度变革的具体情况。讨论的微观问题则是耕地按人口承包的细碎分散，即如何使农户逐步取得耕作自主权(还不是土地使用权，虽然也有讨论涉及)，因为还有硬性的粮食上缴任务。当时的讨论很有前瞻性，涉及耕地、山地和其他土地，甚至直接以资源来定义这些土地。也讨论了性别问题，土地财产权利等也提出来了(这主要就耕地而言，“四荒”等非耕地还处于一个不明确的使用状态下)。1考虑到农业生产的具体情况，如农户地块分散、粮食产量提高、食物消费比重高等，这些讨论的局限性还是存在的。虽然有许多实地调查，但制度的视角自会限制人们从土地、农业、乡村生产与生活实态的角度来思考问题。耕地与粮食的考虑限制了很多人的思维，村庄、田野的布局摊开在面前，在土地上活动的人群的生活状态远非耕地、粮食可以概括。即使只从耕地与粮食生产的角度来讨论，由于耕地上的出产不能完全满足税费上缴与农户的生产、生活支出，这样的讨论也谈不上涵盖农户在土地上的大部分生活情节。许多严密而单一的土地利用的应然逻辑脱离了土地在一个农村社区内的基本结构，也无法应对1990年代中后期以来土地占有权利的社会分化，如适度规模经营、土地利用面向市场需求、建立土地地籍以便合理税收、建立土地使用权有偿转让制度和培育土地市场、加强非耕地制度(因为大量纠纷集中于宅基地与果园)、农地转入非农使用机会的利用和管理等。2

　　 从农业生产特性着手，分析农地家庭承包经营的合法性，并在此基础上完善农地所有制，促进规模经营一直是农业经济学讨论的重点。由于存在因粮食产量波动而产生的对家庭承包责任制的怀疑言论，多数论者在肯定该制度的同时，也指出其问题。相对于人民公社的体制问题，以及1984年、1991年粮食总产量达到历史之最，家庭承包制是没有问题的——当时对于农地集体所有的正当性存在争议，一般认为，中国土地长期的公共因素和土地革命以来的公平诉求，导致了现有土地制度的合理性；3但肯定现有土地制度存在的合理性必须解决土地利用的效率问题，故而传统农业需要改造，而改造的途径则诉诸规模经营。这需要重估传统农业的具体生产情况，以及规模经营在农村土地体系内外的实际发展情形。

　　 90年代中期前后，乡镇企业的兴起促发了土地流转，也导致有关土地问题的争论集中于土地适度规模经营——是让农户自己做主，还是由集体、国家、公司代替。4然而，实际上，从1990年代初到2010年代，土地流转面积占总耕地面积的比例一直较低。如果考虑转到经济作物、养殖业、园艺业以及其他设施农业的土地流转，把土地集中到大户手中进行粮食生产的比例低于土地流转面积占总耕地面积之比。在土地承包制度框架内，农地流转到以上劳动密集型领域的土地利用行为，无法与1990年代中后期以来农地非农化的土地利用行为相比。5农地转为非农用地并大规模用于工商业开发所导致的社会分化，使人们认真考虑在现有土地上更合理地安排农耕和非农活动的种种努力失去了意义。从土地占有权的社会变革来看，规模经营今后将更多地与资本投入正相关，这一行为所导致的社会关系的变化将需要长期的观察。土地制度与农业绩效的单一诉求越来越纠结于更为宏观的经济、社会结构的变动，“三农”问题的形成就是明证。

　　 在农村土地占有与利用问题上，对规模经营发展(效率)与家庭承包稳定(公平)实现方式的讨论始终没有大的进展。90年代，各地出现的土地制度的所谓创新(如“两田制”、“股田制”、大户集中等)，不能应对国民经济较长时段的结构性变动。对土地效率与公平的讨论着眼于农业生产，注定会面临重新认识农民与国家关系的挑战，尤其是农民身份与土地、农村社区的附着关系。这些并非单纯的经济问题。在发展经济学和农业经济学有关土地生产力与劳动生产率提高的讨论中，农作物“增产不增收”与僵化的城乡二元结构，自然使土地与农业生产相联系的单一思考框架转到更为宽泛的社会发展问题上。“三农”问题提出之前，基本只考虑农业，农民就是从事农业活动的，农村就是农业活动者的地盘。“三农”问题揭示之后，对农业、农民和农村的具体情况的了解开始全面展开。从学界开的药方“三农问题的解决方式在三农之外”，以及各种基层设施建设、就业渠道的拓宽、农业税费的直接废除等方面来看，与农村土地制度变动相关的社会问题慢慢进入整合状态。对土地的关注已经完全脱离了初期的农业经济学的范围，因为自2000年以来，土地被转作他用，尤其是商业开发引起了更为严重的经济、社会问题。土地政策研究基本围绕农村土地被大规模正式、非正式地转作他用而产生的社会问题——“村改居”过程中的暴力拆迁、土地商业开发中的利益博弈、农民土地权利与现代财产权利的落差而展开，农业生产退居其次。

　　 二、新惯例：探讨农村土地不确定状态

　　 产权概念一直广泛切入对中国农村土地制度变迁的分析。根据制度强制性与诱致性变迁路径的划分，我们可尝试将产权概念的应用划分为两种分析范式，一种是规范的分析，即将现实世界的具体产权状态与概念、命题与理论进行比较，在政策层次上突出规范命题的指导意义，强制性制度变迁蕴含其间；一种是非规范的分析，即将现实世界具体产权状态本身看成不同的“合约”，从小的方面说是将其界定为各种约定的产生，从大的方面讲则可界定为各种新制度的形成，大体可谓诱致性制度变迁。前者我们放到下一节分析，这里要强调后者对于认识农村土地占有和使用的不确定状态的解释功用。这是因为从非规范的分析范式切入，新制度经济学、产权经济学、政治社会学以及经济社会学对于产权概念的运用才具有理论的自洽性。6

科斯定理通过交易费用为零的假设来说明产权界定的作用，但现实世界不存在交易费用为零的情况，此举旨在说明价格机制或市场机制的运转是有成本的，因此厂商的出现就是对市场组织的替代。产权经济学接过交易费用这一分析工具，集中讨论在交易费用不为零的情况下，各种适当的产权界定如何节约交易费用，从而促进资源配置的效率。②交易费用的不同导致合约的选择也不一样，制度和组织的创新也就产生了。其实这是解释而不是理解中国农村土地制度变革的一个面相。如同大量的经济学研究一样，产权和交易费用也被用于讨论从人民公社到家庭联产承包责任制的变迁，更延伸到当下的农地家庭承包制度。“人民公社”不仅是一个经济问题，更多的是政治问题，因此这些分析是否妥当，可以讨论。同样，农村土地制度从大的方面讲也不是一个经济问题。(点击此处阅读下一页)