爱思想 | 魏治勋 白利寅：从“维稳政治”到“法治中国”

　　
摘要：作为一种维系社会转型期秩序的政治意识形态和制度安排，“维稳政治”虽然具有相当的现实合理性，但其手段与目标的背离导致了“越维稳越不稳”的困局。其根本原因在于维稳思维与机制运行本身落后于国家治理体系与治理能力现代化的要求，亦不能回应社会实践发展的需要。“法治中国”内含着以法治思维为指导、以法律为依据、以维权达成法律秩序的目标追求，为“维稳政治”转型提供了历史契机，“维稳政治”向法治国家的转变因而是建构现代中国法治文明的必然选择。

　　 关键词：维稳政治；法治中国；国家治理；制度转型

　　 我国转型期间积累的社会问题与矛盾冲突已成为全社会的关注焦点，群体性事件时有发生、暴力恐怖犯罪的地域性蔓延等问题严重威胁着社会秩序与经济发展，但“中国式”维稳本身存在体制缺陷而加剧社会矛盾冲突的客观事实也使维稳工作的开展颇受质疑。在“法治中国”已成国家追求的情势下，上至国家制度顶层设计，下至各级政府运作与社会具体治理，都必须正面回应关乎法治国家和治理体系建设的社会稳定问题，则“维稳”以及与之关涉的“维稳政治”必须进行自我修正以适应社会发展所要求的制度转型。

　　 一、“维稳”政治的体制性难题

　　 “维稳”作为维护社会安定、促进经济持续发展的一项社会管理措施，其支撑则是国家层面的政治理念和制度运作逻辑；在制度实践中则以党主导行政的方式具体落实于各级管理体制和机制，如各地设置的“维稳办”（以及承担维稳职能的“信访办”等）、维稳行政考评机制以及各级落实中央“维稳精神”的政策性文件等。“维稳”及由之产生的政治实践形式——“维稳政治”，因之可以视为中国转型社会语境下应对社会矛盾的政治—法律实践样态。因此，“维稳政治”是指维稳政策指导下的政治状态，既包括政治意识形态的凝聚，也包括具体政治法律制度的运作。具体可表述为：以政治意识形态为导向，把“秩序”、“稳定”等作为当下追求的高级乃至最高位序价值，以此为中心组织行政、司法工作，指向对象则是群体性事件、暴力恐怖犯罪等任何妨害社会稳定的集体性行为，以达到社会秩序的基本稳定为核心目标追求。而作为一种政治体制机制的总体性安排，“维稳政治”则是通过将维持社会秩序稳定上升为国家战略，以国家力量调配社会政治经济文化资源来消解威胁稳定的一切因素，维护人民民主专政的基本制度架构和社会发展目标的顺畅达成。因之，以维稳为中心的制度设计和机制运作要服从于国家和民族的最高政治目标，其实质是保障国家最高政治目标的政治策略与技术手段体系。

　　 中共中央总书记习近平出席2014年中央政法工作会议时强调：“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。”1这是党中央对维稳工作的根本定位和最新要求，之所以如此重视维稳工作开展，在于目前严峻的维稳形势和保障难度，这是“维稳政治”存在的现实合理性依据。一方面，集体性抗议活动、群体性事件的多发与暴力恐怖犯罪的地域性爆发已经危及社会秩序稳定底线，如近年来仅反对PX工程项目的集体抗议活动就分别于2007 年6月在厦门、2011 年8 月在大连、2012 年10 月在宁波以及2013 年5月在昆明等多地发生。另一方面，“稳定”作为一项基本社会价值仍是长期以来不可替代的国家需求，伴随并保障着改革、发展的历程：“‘维稳’的发展历程其实是一个从单一强调‘稳定压倒一切’，到处理改革、发展、稳定三者之间关系，再到大力推进民生建设、突出维护群众权益的变化发展过程。”2即便在利益多元化与价值追求多样化的当今中国，稳定亦深具促进社会平衡发展的基础性意义。

　　 尽管“维稳政治”是应对转型期社会矛盾多发的政治实践选择，具有存在合理性，但越来越多发的群体性事件使本应具有正面内涵的“维稳政治”呈现出敏感且负面的形象，与“压制公民利益诉求”、“暴力镇压”、“粗暴简单”等负面政治因素相关联。“维稳政治”遭遇到手段与目标渐趋背离的尴尬困局——目前的维稳手段可能会加剧社会不稳定因素的泛滥，“维稳”造就了“越维稳越不稳”的怪圈，并表现为三个方面的体制性难题：

　　 其一，维稳成本与维稳收益的比例失调。“2014年中央财政预算中，中央本级支出预算总额达到22506 亿元，比2013年预算执行数增加了9.9%。其中公共安全支出为1389.15亿元，比去年的预算执行数增加了7.1%，这是公共安全支出预算连续第四年增长，但增幅较之前有所收窄。”3但高昂成本的维稳并未取得符合比例的收益，不仅群体性事件呈逐年增加且影响扩大的趋势，3·1昆明火车站暴力恐怖案件表明暴力恐怖犯罪蔓延到了非传统恐怖威胁区域，造成新的社会恐慌等的恶劣影响。“我国的维稳工作已经陷入‘怪圈’，各级政府将大量的人力、物力、财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入‘越维稳越不稳’、‘天价维稳反而不稳’的恶性循环。”4

　　 其二，维稳方式的合法性阙失与维稳目的的正当性存在之间存在明显冲突。维稳方式与手段的合法性阙失在于，“中国式维稳的具体工作手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，以政治、行政手段为主。..为了维护社会政治稳定，地方政府一般会采用‘胡萝卜加大棒’的办法：一是‘花钱买平安’，‘人民内部矛盾用人民币来解决’；二是不惜动用包括警力等在内的暴力工具，强行将群众的上访和合法的利益诉求压制下去。”5这种缺乏法律依据的维稳方式之所以未被国家权力追究，在于“稳定压倒一切”的维稳政治意识形态和维稳制度设计初衷容忍了违法维稳的存在，明显陷入了“维稳工具主义”并滋生了“维稳功利主义”的不良倾向。而方式违法性与目的正当性的冲突在于违法维稳最终导致了更大的不稳定，某些地方政府甚至以“维稳”为名大肆攫取不正当利益而侵害了公民合法权益，导致社会对国家公权力信任的丧失。

　　 其三，权责失衡的压力型维稳与社会无组织及非理性维权的双输局面。基层政府承担了大多数的维稳职能，但目前行政体制结构呈现出权力上移而责任下沉的特征，即基层政府承担了大量社会公共服务职责但相关的职权赋予却较少，具体到基层维稳工作，这种权责失衡的情形突出表现为基层政府及其工作人员对维稳压力的不堪重负却又无力从源头上化解社会矛盾：许多群体性事件等利益纠纷源于国家规划、上级政府命令、前任领导决策等，甚至是公民权利滥用（如大量医闹事件），但最终却要求资源与能力有限的基层政府或其维稳部门负责化解矛盾、平息事件。另一方面，公民维权在“维稳政治”语境下出现异化，一旦出现大规模抗议或者采取其他自焚等极端方式时，会被政府认定为维稳对象而受到压制，其中一个重要原因在于民众维权的非程序性和非理性，受到激发甚至煽动的社会群体极易转而采取极端方式维权，不仅无法获得权益维护的效果，反而遭到维稳机构压制，维稳与维权的对抗关系必然造成官民双输的局面。

　　 由以上对维稳体制困境的分析可知，“维稳政治”低效的原因在于其本身从体制设计、思维方式到机制运行皆落后于社会发展要求，不能有效回应当前社会转型时期民众权利和利益协调发展的需求。从客观方面看，转型时期积累的社会矛盾与利益纠纷呈现出新的表现方式与更为复杂的关系网络，尤其是改革开放后利益多元化与价值选择多样化之下，贫富差距拉大、贪污腐败严重、社会保障体系不健全等等问题未得以妥善解决并不断发酵，最终以群体性事件等极端方式为突破口而引发了大规模的社会不稳定情形。这就必须追问：为什么经济社会越发展社会愈加不稳定？根本上是治理模式落后于时代发展了，必须以全新的治理模式去回应社会秩序构建问题的时代到来了。

　　 “维稳政治”低效的主观原因则在于政府与社会公众沟通失效形成的维稳与维权的对立，具体包括如下两个方面：一方面，僵化的维稳思维与落后的维稳体制既降低了维稳效率，又无法获得广泛社会认同。僵化的维稳思维表现为“刚性稳定思维”，正如于建嵘所言，其特征是：“以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”，6其根本错误在于把“秩序”和“稳定”理解为社会与公民对国家的绝对服从，把正常利益表达诉求理解为扰乱社会秩序，并把普通利益纠纷上升为政治行为，维稳问题泛政治化的结果是认为构造了“社会矛盾严重→民众会起来造反”的惯性维稳逻辑和“不稳定幻象”，7导致维稳认识陷入“草木皆兵”的紧张状态。落后的维稳体制则首先表现为维稳工作“治标不治本”的目标设计，即维稳只针对迫在眉睫的不稳定形势进行化解、疏导或者压制，对引发不稳定因素或者利益纠纷的根源或力有不逮或在所不问，于是维稳陷入“头疼医头、脚疼医脚”的误区；其次，自上而下的压力型体制与单向考核机制导致维稳对上不对下的逆向责任路线，“在‘稳定是第一责任’的政治语境中，基层政府承受着‘零指标’和‘一票否决’等体制内评价的巨大压力，其维稳向度逐渐固化为过分重视体制内的评价，特别是中央和上级例行的考评”；8第三，维稳的行政主导模式摒弃社会民主参与，以“应急”为借口的权力滥用得不到制约，“民众被物化为基层维稳对象”。9

　　 另一方面，公民权利滥用与社会组织的维权失语冲击了社会稳定秩序，维权表达方式缺乏理性与合法性支持。不能把群体性事件起因一概解释为公民权益的合法表达，因为社会实践中存在很多公民权利滥用的实例，典型如医闹事件和利用政府维稳压力讨取不正当利益等行为，这种利用维稳机制缺陷和滥用基本权利的行为会滋生更多的不稳定。另一方面，社会组织未起到利益表达载体和缓冲区隔的应有作用，公民维权管道阻滞与无效直接导致了其广泛采取不理性和违法的激进表达方式，这是中国式维权与维稳的共生性难题。

　　 二、现代治理模式要求“维稳政治”实现法治化转型

　　 如何在保证“维稳政治”存在合理性的前提下克服既存体制障碍，以符合时代发展需要的方式继续发挥稳定社会秩序的作用，是“维稳政治”转型的基本要求。党的十八届三中全会决定首次把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，而“维稳”的本质就是社会治理模式，“维稳政治”就是这种社会治理方式的意识形态化与制度化的综合体。因此，全面深化改革背景下的“维稳政治”要符合现代国家治理体系对其转型提出的要求，这是治理中枢以“维稳政治”转型超越自身的历史契机。俞可平认为“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”，并提出国家治理体系现代化的五个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率以及协调。10按照国家治理体系现代化的五个标准审视“维稳政治”，可以洞察出克服既存体制障碍、实现治理方式转型的必然性。

这种转型的基本要求在于：其一，维稳权力需要制度化与规范化运行以避免权力滥用和无序行使。权力的制度化与规范化运行意味着必须形成完备科学的权力运行及控制机制以保障社会秩序，使之能为权力行使者和相对人提供合理行为预期。维稳权力由于经常会面对紧急状态下的应急行使，且涉及到了复杂利益关系与政治敏感问题，更加需要制度化与规范化运作以解决目前维稳权力滥用与资源瓶颈问题。其二，维稳决策与具体操作需要公众参与和民主监督以取得合法性、提升社会认可度。提升“维稳”的社会认可度是“维稳政治”的重要转型任务，因为当前引发群体性事件以及“维稳政治”失效的重要原因就在于国家权力对公民利益诉求的长期漠视，而现代国家治理体系的民主化要求意在“公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”，(点击此处阅读下一页)