爱思想 | 许耀桐：党政“一把手”分权、限权的若干认识

　　 随着当前反腐倡廉的深入，限制党政“一把手”权力、遏制党政“一把手”腐败的措施不断地提出来了。例如，有的省已经出台了关于党政主要领导不直接分管部分工作的相关规定，明确规定党政主要领导不直接分管人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等方面的工作。这就将如何看待党政“一把手”权力的分权、限权以及如何制约党政“一把手”权力的问题摆到公众面前，受到社会广泛的关注。为此，笔者谈谈下述的若干认识。

　　 一、党政“一把手”权力界限存在模糊地带

　　 “一把手”并不是一个正式的官衔名称，只是现实生活中一个通俗形象的叫法。真正的称呼，是指在领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人。例如，从党政部门来说，党的各级党组织的首位的领导者、负责人是书记；政府方面就是总理、各个部长、各省省长、市长、县长、区长、乡镇长这样的行政首脑或行政主管。

　　 这样的党政部门“一把手”究竟拥有哪些权力呢？党章和党的相关文件、宪法和相关的法律的规定对此作出了解释。例如，对党委的权力规定是，从权力涉及的内容范围来说，党要“总览全局，协调各方”，对整个国家和社会实行“总的领导”；从权力运行的方式方法来说，党章规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”；“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”这就是民主集中制的权力运行方式。对政府的权力涉及的内容范围的规定是，“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”；从权力运行的方式方法来说，宪法规定，“国家机构实行民主集中制的原则”，同时强调负责制，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”从这样的制度设计来看，我国对党政部门以及党政“一把手”的权力，可以说在其“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面，都有了一个大致的规定。

　　 当然，以上这样的规定只是原则性的规定，还不够具体明细。这就需要在党章之下的党内其他规则规制和在宪法之下的其他法律条例，作出更具体的规定，但我们现在还比较缺乏。这就造成了当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面，事实上存在着模糊地带、容易产生真空、盲区，导致权力运行中实际上的过分集中。

　　 二、党政“一把手”权力过分集中是体制性问题

　　 在我国的党政部门中，“一把手”权力过分集中的问题从根本上说，是一个体制性的问题。它源于世界上第一个社会主义国家形成的苏联模式，或者说斯大林模式。苏联模式的社会主义具有三大特征：经济方面实行计划经济，产供销、人财物都管的死死的；政治方面实行党政不分、以党代政，强调“一元化”领导，实际上就是党委领导，党委领导实际上变成书记领导，又搞了领导职务终身制；文化方面实行舆论一律，假、大、空盛行，千人一面，万口一调。以上这些特征聚焦到一点，就是权力过分集中。

　　 党的十一届三中全会决定实行改革开放后，邓小平提出，我国政治体制的总病根是权力“过分集中”，造成了社会主义的根本弊端和奇怪现象。这就是，“一把手”成为“一霸手”，形成“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的权力垄断。权力过分集中，给予我们的经济、政治、文化生活造成的冲击、危害是毁灭性的：一是官僚主义、高高在上，拍脑袋、瞎指挥，最终很可能出现颠覆性的失误；二是官大说了算，有权就有真理，压抑、窒息了社会的生机活力；三是滥用权力，贪污受贿，腐败泛滥，因为权力过分集中就会产生绝对权力，绝对的权力就会产生绝对的腐败。

　　 现在党政“一把手”权力过大，不受制约、监督现象的出现，并且逐渐固化，甚至形成难以打破的恶性循环，这虽然和我们党的规定、法律的规定还不够具体、明确有很大的关系，但更为根本的是，我们过去长期受到极左思想的侵蚀、沿袭斯大林模式的做法，造成对领袖的崇拜、迷信，领袖可以说了算，可以乾纲独断，大家不能有异议、不能反对，领袖的权力也不受任何制约。最高的领袖是这样，那么上行下效，各级的“一把手”也成了大大小小的领袖式人物，也可以说一不二，这样一来，历史唯物论就被历史唯心论所代替，我们党的民主集中制和宪法的规定就被彻底破坏了。中国共产党在总结“文化大革命”的教训时，邓小平就指出根本的原因就在于，我们搞了家长制、民主集中制不管用了，如果不是一人说了算，而是少数服从多数，那“文化大革命”就无从发动。因此，使“一把手”的权力发生变质，最终逃脱了限制制约，关键在于制度不力、制度无效、制度欠缺的问题。要使制度健全完善，就要解决思想解放、认识端正的问题，权力结构必须科学重构的问题。

　　 三、解决权力过分集中要靠民主集中制

　　 党政“一把手”权力过分集中，归根到底涉及民主集中制这个根本的组织原则和组织制度在实践中出现了两种情况，一是民主集中制的原则没有被正确理解和出现执行偏差的情况，二是民主集中制作为制度其本身确实也还存在需要改进完善的情况。

　　 民主集中制有两条重要的原则，一是实行集体领导，就是凡属重大问题必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的问题。决策权不能归于某个人，书记和委员是平等的，做决策表决时一人一票，必须实行少数服从多数，这就防止了个人拍板。二是分工负责，就是经过决策定了要做的事情后，要有专人去承担负责，这是执行权。与决策权不同的是，执行权可以归于个人，而且应该归于个人。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况。在执行过程中出问题了，任务没有完成，某个人作为总负责人，要负起全部的责任。那么，我们现在的问题出在哪里呢？主要就出在民主集中制的这两条原则没有被正确理解和执行。首先，该集体决策的时候，没有具体讨论、研究，一个人或一两个人可以随意拍板定案，集体领导变成一个人或少数人领导。其次，在分工负责的时候，没有给人家真正的职权。我们现在的领导班子和成员虽然也有一定的分工，每个领导成员也有分管的一块，但可以说都没有真正的实权，最终还要请示“一把手”，实际上这个分工不过是名义上的。可是，到了出问题的时候，因为是你分管的，又要让你负责任，对你问责，所以，副职感到很憋屈，实际上是为“一把手”代责受过。那么，现在为什么会产生“一把手”不被问责而由副职代责的悖谬情况呢？只能说在我们现有的这个权力体制下，“一把手”太强势了，本来是他的责任，但他可以找“替罪羊”，让别人为他“背黑锅”。

　　 民主集中制还有不完善的问题。这个不完善在于，民主集中制只讲了决策权、执行权，那么，还有监督权呢？没说，这是一个很大的漏洞。须知，决策权和执行权都需要受到严密监督的，如果没有监督，就会变形走样。现在，恰恰缺了这么重要的一块。民主集中制作为我们根本的组织原则和组织制度，必须补上这方面的规定，就是决策了、执行了，必须受到有效的监督。民主集中制必须加上第三条监督的原则，而不仅仅是两条原则而已。

　　 四、不能简单地对党政“一把手”进行分权、限权

　　 由于党政“一把手”权力过大，最近，全国不少地方纷纷出台了条例规定，对“一把手”的权力进行分权、限权，比如媒体报道的，山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等，安徽省还要求“一把手”实行“末位表态制”，也就是做决定时最后表态。笔者认为，这些都是对的、好的。为什么对？为什么好？对的和好的就在于，权力归位了，回到正确的位置上。因为像重要干部的任免、财务开支、工程项目上马等，这是属于集体领导做决策的范畴，是决策权的问题，而决策权是不能归某个人如“一把手”掌握的。过去把它作为“一把手”的分管，由他掌控，这是错误的，现在收回来了，回归集体领导的本位，这就对了。

　　 但是，仅仅在党政“一把手”权力的分权、限权上做文章，还是很不够的。决策权的问题通过对“一把手”的分权、限权是解决了，那么，还要同时解决执行权的问题，归根到底，要有人做事情的，必须落实分工负责。更重要的，还有监督权的问题，必须解决长期以来监督乏力的老毛病。改革应该是配套的，现在，执行权和执行力度、监督权和监督力度都没有很好考虑，怎么跟进、如何保证都不清楚，这是令人担心的。结果很可能造成对“一把手”的分权限权成为官样文章、形式主义，甚至造成无人负责、无人管理的混乱局面。现在，在一些地方就出现了把原来属于“一把手”的权力，改为交给“二把手”、“三把手”或者某几个人的手中。这就不是在改正错误了，而是错误的延续，是换汤不换药，玩变相障眼的戏法，其结果不过是把集权的权力由一个人身上转移到另一个人或某几个人的身上。如果是这样的分权和限权，一方面，“一把手”还真的会被架空，成为什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方对中央关于主要领导干部的分权、限权没有正确理解贯彻，不是把决策权归还于集体领导，而是错误地由“一把手”转到“二、三把手”那里，这等于是转嫁错误。

　　 五、防止对党政“一把手”的分权、限权走入误区

　　 现在，对党政“一把手”的分权、限权存在误区。这样的误区就在于，我们对于权力的结构和运行体系没有很好的分析透、掌握好。我们党自十七大以来，已经明确了权力的结构是由“三权”构成的，即“决策权、执行权、监督权”。对于这“三权”，十八届三中全会在《决定》中提出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。这就是说，决策权这一块要做到科学决策，这就要求实行集体领导；执行权这一块要做到坚决执行，这就必须落实分工负责；监督权这一块要做到有力监督，就必须保证监督权的独立性。对照中央作出的这样规定，我们在“三权”上存在的误区，可以概括为三个“散乱”：一是决策权太散乱了，被分散给党政“一把手”个人掌管；二是执行权太散乱了，没有扎实地落到个人负责制上；监督权更散乱了，没有哪一个机构能真正有力地抓起来、管起来。

　　 针对这样的误区，现在要吹响“集结号”，变三个“散乱”为三个“集结”。一是在决策权上要讲“集结”，就是突出强调集体领导，把分散的决策权集中到集体的手上，使决策权硬起来；二是执行权要讲“集结”，就是突出强调对个人的分工负责，负责的领导干部一定要有职有权，不要怕这样的领导集权，没有这样的集权、指挥权，什么事都干不成，又怎么能做到执行坚决呢。三是在监督权上要讲“集结”，就是突出强调监督机构的集权，真正发挥作用，这就要使我们的监督机构独立负责，能够对决策权、执行权在行使过程中出现违规的做法，进行依法查办、严厉惩处。说实在的，我们现在根本的一个问题，就是没有把监督权做强做大做独立。

　　 六、限制党政“一把手”权力需做制度顶层设计

　　 对党政“一把手”的权力限制，必须从制度的顶层设计出发来考虑，这就是要把党政“一把手”权力的制度设计，放在整个的权力结构和运行体系中来考虑，也就是党政“一把手”在决策权、执行权、监督权这“三权”方面来总体设计究竟要拥有怎样的权力。

首先，党政“一把手”应该拥有决策参与权。(点击此处阅读下一页)