——、法律与政治改革现状与前景瞻望

作者:戴杰 文 张曙霞译 来源:译者赐稿

来源日期:2010-7-3 本站发布时间:2010-7-3 5:55:25

http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=180986

戴杰是费城外交政策研究所(FPRI)亚洲计划主任,也是宾州大学Stephen A. Cozen法学教授兼东亚研究中心主任。如读者需要英文原文,请发信至 [email protected]

一、有中国特色的选举[1]

中国自20世纪70年代末后毛的改革时代开始,便在不断贯彻并修正人民代表大会——中国的国家权力机关,包括从乡镇人大到全国人大的不同层级,——选举的法律规则和措施。[2]

在此期间,尽管中国的实践与其他国家的政治发展有许多类同与波动的表象,但中国的体制与美国及其他自由民主国家的选举却有着本质的不同。

事实上,中国的高层领导人,包括中共中央总书记、国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝,都曾宣布西方式的民主不适合中国。

中国只在县和乡镇一级人大实行直接选举,省人大和全国人大采取间接选举的原则。

政府在基层的直接选举中所动员起来的高参选率,长期以来一直是社会主义制度中选举的一大特色。所有成年公民都是有法定资格的选民,除了那些依法被剥夺政治权利或被判定患有精神疾病、行为不能自主的人。每次选举之前,每个选举委员会(负责监督每一级选举进程的所有阶段)的注册小组试图实现强制登记,从而使95%以上的合格选民注册。虽然官方数据经常宣布注册工作取得了成功,但实际的注册率通常要低得多,一些知情的评估认为大约在40%至50%之间。

原则上能够竞选人大代表的选民范围非常广泛,但在实践中合格的选民范围却狭窄得多。在县、乡一级的人民代表大会选举中,任何已经注册的、被选举委员会确认为精神正常的选民在法律上都拥有候选人的资格。十位或更多的选民有权提名一位候选人。在现实中,选民的选择大大受限。选举委员会往往扮演着守门人的重要角色(下面讨论的县级竞选就是一个例证),而大部分提名来自党委提名。

划分选区和控制选举的程序非常复杂而且不透明。这些特征额外增加了人们对选民偏好与选举结果之间关联度的担忧。

在中国选区的划分依据非常复杂,农村或城市户口、工作单位、其他的居住条件等等都成为划分选区的基本依据。各地区也可以选出一名、两名或三名代表。中国的选举规则包括几十种划分选区的标准。

观察员和批评家们还担忧投票和计票程序。选民可以在固定的或流动的投票站进行投票,而离乡选民则可通过指定的代理处进行投票。匿名投票并未得到严格遵守,尽管它是选举法的基本准则。计票经常在缺乏有效监督和独立审查的情况下进行。计票之后,选举委员会往往只宣布获胜候选人的姓名,而并不公开选票总数和投票率。

这种低水平的选举透明度以及中共和选举委员会对选举的高度控制表明,即便是在基层政治中,中国的民主改革仍然极为有限,尽管地方人大的直选得到普遍推行。要想对中国选举改革的现状及中国选举对中国民主改革的意义进行充分评估,我们需要对地方人大的直选,省人大、全国人大的间接选举和其他政府官员的选拔进行更系统的学术和经验研究。

二、独立候选人:只剩半杯水还是只有半杯水?

最近地方人大选举中的独立候选人的努力,是一个充满希望但非常混乱的变数。虽然这些候选人经常面临巨大的困难和难以逾越的障碍,而且他们的努力也很少为媒体所关注,但2006—2007年的地方人大选举以及之前选举所奠定的基础都会是带来突破的重要里程碑。

第一次根据当时刚刚生效的地方人大选举法所开展的地方人大选举带来了独立候选人数量的意外激增,特别是在大学选区,以及极少数的工厂选区中。在 1980年的选举中,这些候选人当中最突出的人物受到了一些想法——当时这些想法在由民主墙(Democracy Wall)引发的追求民主的运动中不断传播——的启发并认同这些想法。如果候选人提名和竞选活动所遵循的规则未经检验且相对自由,而且一些特定的程序性规则——这些规则使得几轮决选中获胜者得到50%选票成为可能——得到遵循,那么持非正统立场的候选人会取得显著进展。(此处删除一段;具体内容来自注释 [3]。)

近期比较早的突破发生在1998年,这一年,(他曾在1987、1990和1993年的选举中因受到地方政府的反对而竞选失败)成为第一个被选为市一级人大的独立候选人,他赢得了湖北潜江市的代表席位。他的胜利及其对地方人民权利的维护、对政府政策的质疑和对民主议程(它违背了既定的党的政策)的倡导,得到了全省内外及其他地区很多民众的关注。在2003年举行的地方人大选举中,独立候选人的数量急剧增加。在深圳市、北京市以及湖北的城市地区,有近100名独立候选人参与竞选。而大多数这些人都输给了党委提名的竞争者,只有少数独立候选人竞选成功。

1998年姚立法的成功竞选和2003年独立候选人数量的剧增,以及竞选获胜的独立候选人数量略有增加,这些情况导致一些拥护者和学者产生了很高的期望,他们预期2006年的选举将会带来更大的变化,而中央政府高姿态的、对地方人大选举正在进行的民主改革的支持又为他们的期望提供了支持。虽然我们无法利用现有的数据做出精确的统计,但2006年人大代表换届选举中独立候选人的数量显著增加,数以万计的独立候选人在全国各地的农村和城市,无论是北京市区的市民,还是山西和重庆乡村的农民,都积极参与竞选。

然而我们不可忘记的是独立候选人没有得到很多席位。地方官员通过各种手段使得独立候选人的获选前景变得黯淡。官员利用自己无限大的自由裁量权操纵选区的划分——划分方式对非拟定的候选人不利。他们还通过使独立候选人的注册无效或恐吓他们和他们的提名者和支持者,以阻止这些人参与投票。全国人大和中宣部采取措施,禁止媒体报道地方选举,并且不准持中立立场的专业的观察员监督选举。许多官方声明谴责独立候选人浪潮,指责法轮功和其他企图利用地方选举篡夺党的权力的“敌对势力”。在某些情况下,政府对代理投票站和流动票箱的控制激起人们对暗箱操纵和欺诈的指控。最终,只有极少数的独立候选人在2006年选举中获胜。

一些案例说明了新生民主的潜力,以及这一时期的选举持续存在的严重局限。湖北农民吕邦列的政治诉求,最初源自遭受旱灾陷入贫困的农民仍要遭受当地政府的税负盘剥。他提出村委会选举和乡村治理应当采取更加民主的方式(包括法律和官方政策中那些曾经承诺过,但往往没有落实的内容),应该普及关于合法权益的知识,以及地方财政的透明化——据说在地方政府唆使下这些观点严重受挫。[4]

吕是在2003年选举中获胜的少数独立候选人之一,他当选为枝江市人大代表。在他任职期间,吕在广东省太石村居民通过请愿和不断升级的抗议活动试图扳倒一名被他们抱怨为腐败分子的村长的政治行动中中外闻名。一名和吕一同前往太石村的英国记者报道说,吕被一群似乎是受到当地政府唆使的暴徒毒打了,这一事件在国内外得到了广泛报道,而且英国《卫报》和中国官方媒体还就此事展开了激烈的争论,中方报道反驳说,暴力行为被严重夸大了,而且冲突是由吕和该记者进入该地区的非法企图所引起的。[5]

在竞选过程中——直到2006年选举,吕还计划向其选民普及关于新兴的更为贫穷的农业国家在农村事务上的政策的知识。枝江地方政府似乎下定决心要阻止吕的连任。吕设法为其竞选连任筹集了大约7000元人民币,考虑到他的微薄收入,这笔钱(略多于1000美元)还是相当可观的。但是,据说当地政府花了近 150万人民币来阻挠他的竞选。

此外,当地政府还诱惑选民,例如,向选民承诺:只要他们不投票给吕,他们就可以获得医疗保健,公共工程会得到改善,并且他们还会得到其他补贴。对于以下情况,媒体也进行了广泛报道:警察和其他官员、准官员恐吓选民,威胁、殴打和拘留候选人,想方设法阻止吕和选民进行接触。毫不奇怪,吕失去了竞选连任的机会。

在2006年的选举中,姚立法——2003年遭遇一场他及其支持者称为不公平的选举,遭到政府的坚决反对,他失去了竞选连任的资格(而且,他已经成为民主改革的一名重要拥护者,并公开支持太石村村民)——再次竞选并再次落选。在2006年的竞选中,姚立法以及其协助者和追随者面临着:警察局的经常性骚扰和短期拘留,地方官员放出的姚的家乡选区必须由一名妇女作为代表的卑鄙谣言,政府对候选人及其支持者合法竞选活动的取缔。姚也历尽了2006 年出版的讲述姚作为人大独立候选人经历的著作在出版后不久即遭封禁。[6]

另一个值得注意的候选人是江山,作为信息技术专家的江山于1997年搬到深圳,在2003年购买了一栋公寓之后,江开始关注产权问题。他意识到,在这个迅速变化、流动性大的中国经济特区城市,居民的权利常常受到房地产开发公司的侵害。

2003年左右开始,与江处在同一选区的深圳居民尝试通过一些方法来维护和恢复自己的财产权利,其中包括:组织成一个居民团、对政府提起控诉、聘请律师提起行政诉讼以及求助于媒体。这些做法统统失败(其中有些是由江协助领导的)。经历了这些挫折之后,江决定作为一名独立候选人在参选深圳市人大代表选举。江认为,至少在原则上,人大有权解决居民的问题:根据中华人民共和国宪法以及对人大组织法的一系列形式上有效的修正案,各级人大地位高于政府和法院——那些没有向居民提供其所寻求的补偿方案的国家机关——且有权对它们进行监督。

江试图通过动员当地居民——写信、发送短信、散发卡片以及悬挂横幅——来开始他的竞选。他的做法遭到了地方政府的强大阻力。他的横幅在半小时内就被扯了下来。当地选区分界线的划分使得江与深圳市运输公司——有着4000名员工的国有企业,这些员工已在选区内注册并被迫投票支持他们的老板——的经理互相竞争。江最初在登记投票时甚至遭到断然拒绝。他们声称缺乏投票资格及其他各种理由是江不能竞选候选人的原因。当江上诉当地法院后,选举委员会才承认江有资格参选。在选举当天,江的名字没有出现在选票上,所以他竞选成功与否只能取决于他最终获得的补名选票(即投票人另提名候选人的选票,票数远少于他竞选成功所需的数量)的数量。

这些案例说明,地方当权者可以通过很多方法阻碍独立候选人,破坏选举法关于正式民主的承诺,以及保持中国特色选举制度的基本特征。

三、选举法改革的轨迹

在中国,支配地方人大选举的法律规则已被多次改变,有些改变会增加独立候选人所面临的挑战。法律规则向更民主方向的改革已经是并仍然是民主变革的一个必要但不充分的条件。中华人民共和国第一部选举法于1954年确立。1979年7月,指导人民代表大会选举的法律被新的法律——改革年代最先出台的七部基本法律之一——所代替,与此同时,一部界定国家以下各级人大的权力的组织法也出台了。这部选举法经历了五轮修订,有些修订是与人民代表大会组织法的改革配套进行的,最近一次的修正案是在2010年3月的全国人民代表大会上得到通过的。

1980年的选举空前开放和激烈,很多独立候选人都竞选成功了,这直接促成了1982年的第一次修正案。这些修订将第二轮决胜选举中获胜所需的得票率降低为33%,减少了分次投票选举(multiple-round election),并带来了独立候选人之间扩大的竞选——这种情况可能在下面这种体制下发生:在一场参选人数至少占总人数的50%的选举中,要求获胜者拥有至少50%的得票率。这些变化还指定选举委员会向选民简单介绍候选人的情况,并授权提名小组在小组会议上向选民介绍候选人的情况——1980年,根据一项关于允许使用未指定的“各种方法来宣传”候选人的规定,候选人在很大程度上都是依靠自己在公开而喧闹的集会上行使这些职能。

1986年,对选举法的第二轮修订包括:要求对候选人进行初始提名的群体所包含的人数更多,减少了所要求的候选人的最小数目(从待选出的代表人数的3 / 2减到4 / 3),并且,为了赋予选举委员会决定权而剔除了“在大多数选民意见的基础上”运行的初选环节。这一变化有助于减少候选人的数量(尤其是非拟定候选人的数量)——在1982年修订的法律背景下,人数一直保持很多。

1995年,第三轮修订通过了用于确定各级人大代表人数的更为详细的规则,并且对指导地方各级人大第二轮选举的规则作出了适度调整。在1986年和1995年选举法得到修订的同时,对人民代表大会组织法的两轮广泛的修订阐发了并可以说扩大了这些组织监督政府官员和法院、开展聚焦于问题的调查以及制定符合当地条件的法律的权力。它们还明确并增强了权力,而且使得每级人大主席和其他高级领导人的选拔方式变得具体化。

2004年的第四轮修订重新确立了一套有限制的预选制度:不同于1979年推出的预选制度,在这套制度下,仅当由选举委员会在选民小组之间所组织的“讨论和协商”——当权者在该过程中可能会发挥影响——不能减少候选人的数量时,选举委员会才会组织预选。另一项规定重新处理了关于供候选人与选民之间互相问答的会议方面的问题(这曾是1982年对最初的法律进行修订的目标)。新的规定批准了这样的会议,但主要需要得到选举委员会 ——它“可能会”安排这些会议——的同意。修订后的制度考虑了所有候选人的小组会议,而且不允许候选人开展个人的竞选活动或独自组织集会或会议。另一个变化专门宣布了,通过贿赂而取得胜利的选举是无效的。

2010年3月通过的第五轮修订被广为关注且涉及问题的范围十分广泛。其中主要解决的问题是人大代表的不平等问题,尤其是生活在农村的选民人数严重不足。几年来,这一担忧已经作为改革议程的一部分而被提出来。2007年奠定了变革的基础,这一年,中共第17大呼吁逐步实现城镇居民与农村居民平等的代表权。2008年底和2009年初,全国人大常委会将对选举法的相关修订列入其立法计划。这一关于改革代表权问题的议程得到了2009年4月国家人权行动计划——其中很多承诺都涉及到推进民主及保护公民的公民权利和政治权利,包括公民对政治事务的“有序”参与——的推动,在某种程度上,该议程通过对人大选举法进行修订从而确定了在2010年3月通过的一些关键的修正案。2009年底,全国人大常委会对修订草案进行了审议,这使得修订案的最终版本在2010年3月的全国人大全体会议上得到通过。

2010年的修订规定公民享有平等的代表权,不管居于农村还是城市。这改变了“4:1”的原则——这项原则之前曾规定,农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。[7]在实践中,许多地区的这项比例还要高得多。高达40:1的比例普遍存在,而在一些情况下还出现了比例高达100:1甚至1000:1的极端案例。

此外,除了使农村和城镇居民享有同等的代表权,为了解决其他已被察觉到的代表性不足的问题,修正案更加认可一种违背一人一票制的不同类型的代表权。修订后的法律采取了一些措施,从而确保各级人大中有适当数量(即,通常较多)的代表是某些群体(这些群体拥有相对很少的代理人)的成员。这些群体包括少数民族、妇女、归国的华人以及其他“社会部门”和“草根”集团的成员(尤其包括工人、农民和知识分子中目前居无定所的那些人)和一些地区的居民(特别是人口稀少的行政单位)。

2010年的修订也处理了一些现存法律和实践,批评者认为这些法律和实践给予选民当面向候选人提问的机会过少。与先前的选举法对选举委员会组织这些会议的做法进行书面上的批准不同,修订后的法律积极赞同选举委员会安排选民与候选人面对面的会议并倡导候选人参加这些会议。

修正案的一个重要部分就是增加了下面这些内容:正式明确并在表面上保证要使选举委员会的功能和责任规范化(例如,划定选区、选民登记、筛选候选人、运行选举、计算选票以及宣布获胜者),并且,要增加那些权力大而且经常遭到批评的机构的可问责性(通过更为明确地将它们置于人大常委会的指导和控制之下)。

另一项变化提出,也可以说是要求党与其他机构和团体在提名候选人方面所扮演的角色更为平等。这一变化将每个提名小组的规模限定为一定数量的候选人——这一数量不得超过选区中将要选出的代表数,并且,规定所有类型的候选人需要遵循同等的信息公开要求而且如果公开虚假信息会遭受同样的后果。

还有一些其他修正案关注选民权利的保护,包括一些更清晰且更详细的规定,这些规定明确承诺:选民会更容易获得投票的机会,投票程序会更为有规律,匿名投票的方式会被更为严格地要求推行,相关部门会采取更为严厉的措施来监督选举并阻止和惩治破坏或干扰选举的活动(包括暴力、腐败、偏差和误讯)。

四、繁冗的细节和执行难的问题

改革者、观察者和评论家指出了选举法中依然存在的缺陷和不确定性——从2010年的修订过程及其在实践中可能的后果中可以看出。农村和城市选区的平等化可能会表现得并不像一次改革那样显著。修订后的法律并没有要求直接或高度具体化的变化。在程序上,它要求人大常委会(它比出现人大选举的人大要高一级)推行前瞻性的平等化改革。实质上,修订后的法律规定,要“根据当地的具体情况”开展改革。

正如官方消息所注意到的那样,对代表权平等化的规定仅仅能反映法律正跟上了人口的变化这一事实。保障城市居民享有大多数代表权的长期目标不再需要不平衡的选区规模。现在,官方批准的城市代表与农村代表的不低于1:1的比例可以通过平等的代表权而达到,因为中国的农村人口占总人口的比例已经从20世纪50年代初——当时,不平衡的代表比例首次得到通过——的近90%变为改革时代选举法被首次采用时的近80%,又降到1995年修订选举法时的70:30,再到目前大致一半城市一半农村的人口分布。

更为根本的是,更多的农村代表并不一定意味着人民代表大会中有着更多的农民或农民利益的可靠代表。现在,农村地区的代表有很大一部分是,并有可能继续是,那些长期脱离普通农民生活并与党和国家更高层级紧密相连的当地干部官员和农村官员。县级人大中大约有一半代表是干部,所有人大代表的四分之三或四分之三以上是中共党员。为纠正有名无实的选区而推行的改革预计不会从根本上改变这种模式,或者引发对政府利益向城镇居民倾斜这一现状的纠正。

此外,2010年选举法的改革并没有解决下面这个问题:有成千上万可以代表农村选区(也可以在农村选区中投票)的人是长期居住于城市的居民,因为他们在形式上仍然是农村居民。那些对选举法有针对性的设计没能解决这个问题——它将被搁置,直到法律和政策上的改变能够进一步解决中国不断升级且令人烦恼的户口或 “户籍”制度问题。虽然户口制度已不再像中国农奴制一样将老百姓局限在其家乡范围以内,但是,改变一个人的户口非常麻烦而且代价很大,而正式注册和住宅现实之间还存在非常严重且普遍的矛盾。

选举法的修正案呼吁从代表人数不足的群体中抽选更多的代表,这种做法的效力和影响力也同样存在问题。这里,实质性和程序性的承诺也是不精确不严格的:要求相关代表人数逐步增加到“适当”的数字,或主要由地方人民代表大会利用裁量权根据“当地情况”对细节进行调整。对于一些代表人数不足的群体,和农村居民一样,形式上的分类可能无法体现出社会现实。

批评者认为,选民与委托人之间当面交流的机会不够,为安排这样的机会而作出的规定并没有明确要求,因此也无法确定是否会产生重大改变。之前的法律曾规定,选举委员会 “可以”组织面对面的会议——他们会尽最大努力少安排这样的会议。

2010年通过的关于候选人公开会议的规定做出了这样的声明,即选举委员会“应该”,或用更强的语气来说,“必须”组织这样的会议。起草者们在这里使用了的一个长期以来都非常模糊的中国词语——应该——它不能被完全翻译为“shall”或“should”,而且它一直折磨着那些处理很多中国法律(其中出现了该词)的翻译者和律师。不管怎么解读,2010年修正案中的指示都是比较微弱的(比如说,与选举委员会“必须”安排这样的会议这种表达相比),相应地,修正案颁布之后,不遵从该法案的行为也不太可能会大幅减少。即使对修正案做最为宽泛的解读的官员也没有承诺说候选人可以进行相对来说不受限制的竞选。

其他规定选举委员会在各阶段——从注册到计票——的角色的新规则以及提名候选人所应遵循的规则都是潜在的双刃剑。可以说,它们会强化选举委员会的巨大权威并推动党委和地方政府在提名候选人方面变得更为快速高效。对于一项试图通过授权选举委员会披露那些提供“虚假”个人信息的候选人从而保护选民的规定,我们同样可以像上面那样评价。

经修订的法律在重要的程序性问题上还保持着令人不安的模糊性,这些问题涉及到选民资格、候选人提名、计票、选举争端的解决以及代理投票。关于选举程序的更为清晰的规则和用于核查正当程序是否得到遵守的更有力的手段都没能被采纳,从而为操纵选举的行为提供了太多的机会,这引起了人们的特别关注。一些人认为这些疏漏说明,公民的选举权和被选举权持续缺乏有效的法律保护。

此外,经修订的法律中那些承诺改善选举的规定面临着贯彻不力的重大风险。人们普遍承认,这种现象是中国法律的一个广泛存在且严重的问题。和经修订的选举法中的一些规定一样,当一部法律可能会威胁到地方当权者根深蒂固的利益时,执行不力的问题尤其突出。在2010年修订案中很多程序性、体制性和强制性的内容,以及用于说明那些修订的必要性的权威性官方评论中,支配地方人大法律过去存在的执行不力问题被默默承认。

最后,评论家和观察家还指出,经修订的选举法中的一些要素,无论是有意还是无意地,都将会在实践中继续限制选举的开放性和竞争性。这些要素会有助于维持这样一种体制:各级人大代表更可能不能够或不适合履行在很多民主体制中立法者和代表有望能够履行的职能。在这一方面,全国人大委员长吴邦国和全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞的评论似乎可以说明问题。在2010年的选举法改革得到通过、并且呼应其他高层领导人对外国自由民主模式更广泛拒绝的全国人民代表大会上,吴强调,中国决不会“复制”西方式民主制度,而李则尖锐批评西方式选举,认为它是一场确立了少数有钱人统治的“富人的游戏”。

五、进一步改革的必要性与前景

虽然民主改革的拥护者一般将人民代表大会选举法的第五轮修正案看作是一个朝着正确方向的行动,但他们认为它只是漫长进程中的短小而缓慢的一步,在这个进程中,短期、中期和长期的目标都将需要得到进一步重大转变。

在短期内,对中国公民政治权利进行更好的保护是人们最直接关心的事。农村和城市代表权形式上的平等化以及2010年对文本法律的其它改革是积极而必要的变化。但是,一项明智的短期议程应该聚焦于对那些承诺的全面贯彻,并展开进一步的改革,从而践行平等公民权的宪法原则并加强和明确选举程序和选举法律的执行工作——这些都是2010年改革所没有完成的任务。

从中期看,如果人大要作为有效的议事机构来行使职责,那么它的规模就必须被限制。全国人大在这一点上的问题是最为严重的,其代表人数高达 3000人。在这样庞大的机构中(而且它举行会议的次数也很少),个人代表法律上重大的权利和义务在立法实践中并没有多大的现实意义。大部分立法工作不可避免地由全国人大常委会和全国人大其他的委员会和工作人员来完成,这些立法工作受到了来自全国人大以外的机构的很大影响。

虽然更低一级人大的机构不那么臃肿,但它们存在一些相同的问题。在这个问题上,2010年选举法改革中关于提高对一些地方人大规模的限制额度的规定,以及之前对人大组织法关于扩大常委会、主席和副主席的权力的修订,都引起了人们的一些担忧。

从长远来说,也许除了重新确定中国选举法的基本原则和结构,没有什么其他办法能够实现公民的民主权利。这种改革可能包括:一个以中立的方式对选举进行管理和监督的政府机构,符合国际上公正和自由标准的选举程序,能够促进实质性激烈竞争的候选人选拔机制,以及一个裁决违反选举法行为的独立的司法机关。

这种改革的前景部分取决于社会对改革的执行情况所施加的压力。近年来,普通公民对政治参与的需求增长显著,特别是受过大学教育的年轻城市居民。这一群体中的成员在几届地方人大选举中占据了独立候选人的很大一部分,他们有望在近几十年中保持对政治的兴趣和积极性。到目前为止,在改革政治体制使之适应这个不断变化的社会蓝图这一问题上,中国政权不怎么感兴趣。

于是,人们施加有意义的影响力的渠道仍然很少而且非常狭窄。中共握有很大的影响力,但它对很多不同政见仍然保持封闭。直接选举,有时充满争议,它是为了选举出村委会和居委会而举行的,但这两个单位影响力很小而且其中成员晋升到更加重要的政治职位的机会也很少。因而,我们可以说,地方人大的独立候选人仍然是发挥自主的政治影响的最有意义的制度化渠道。然而,政府一直抵制它的蓬勃发展,这一点从政府对独立候选人(例如姚立法和吕邦烈)竞选胜利以及其他人(例如江山)的胜利前景的反应中可以看出。尽管如此,中国政权仍然适应性很强而且具有灵活性。如果政治参与和社会对这种参与的需求日益超出现存政治体制的能力范围之外,那么我们就有理由期待,官方的回应将会是更为强大、更具包容性的制度化,而不是有风险且可能无效的抑制社会需求和扼杀变革力量的企图。

正在发生的变化预示着不断增长的政治参与需求,并且因而可能会照亮民主改革的前景。经过了改革者解放经济政策的三十年的努力之后,尽管缺乏一项强有力的自上而下的政治改革方案,中国的国家与社会的相对实力已经正在发生变化。尽管目前的调整仍然稳固地向国家(和党)的利益倾斜,但是这架天平正在缓慢而显著地发生变化。许多支持更大社会和更小政府的人认为2006年选举中独立候选人的命运令人沮丧,这一点我们可以理解,但尽管如此,努力竞选的人数以及竞选者获得的支持(这些支持可以抗拒令人气馁的失败可能性和强大的压力),都昭示了富有希望的前景。同样,对增加人大代表中律师——律师大概或至少可能会在制定法律方面更为专业并且更忠于法治精神——比例的迫切要求也预示了更光明的前景。

除了代表性机构的地方选举,还有其他迹象能够表明越来越多的政治参与和社会权力的日益增强。虽然党内民主——扩大了共产党内各种被代表的观点的范围——已经被有意限制而且在部分程度上是由增选产生的,但它是一种在能够行使权力的政治机构中,扩大所代表社会利益的范围的形式。地方层面提高治理质量和透明度的运动和改革就是一个例子。另一个例子是,地方政府在制定预算时通过居民或公众听证会进行了持续协商,或者至少,地方政府预算过程透明度大大增加。特别是在较富裕的地区,这种现象的出现,部分是因为民众之间产生了一种越来越强的意识:预算资金是他们的,而不是政府的,而且过多的预算资金或者被浪费,或者有利于那些有权有势的人,或者花费在低优先级的项目上。还有一个例子是,由那些具有公共利益和公共精神的律师发起的权利保护(维权)运动的增加,在普通公民的权利受到政府行为的危害时,这些律师常常会提出诉讼以维护那些人的权利。沿着这条路走下去,就可能为成熟的民主选举奠定基石。

支撑进一步改革的这些变化和压力是几个更广泛且可能持久的社会经济趋势:

(1)已经对自主的政治参与产生浓厚兴趣的群体——包括比较年轻的持有大学学位的城市居民——和城市化、高等教育以及人均收入一样正在相当迅速地增长。

(2)更广泛地说,随着越来越多的中国人拥有财产、经营私企和职业分工的发展,这些人将会寻求和期待越来越大的政治参与的机会,包括选拔人大代表,从而至少让这些机构在政府预算之类的事务中能够真正行使权力。这种一般性的模式在国际上已经很普遍,而且也很少有证据能够表明中国会是一个奇特的圈外对象。

(3)在中国进行改革也意味着要对外界的影响(包括那些和政治变革相关的事件)保持开放。全球民主化的模范和压力促进了香港与台湾的民主改革,并给中国大陆带来了更大的压力,使之更为广泛地接受《公民权利和政治权利国际公约》(International Covenant on Civil and Political Rights)以及国际人权,包括民主权利。

在中国,这种有利于民主变革的趋势和力量还没有达到触发重大体制改革的程度。它们将会如何演变,各级中国政府将会如何应对它们,这些问题仍然不为人知,事实上,也是不可知的。它们与地方各级人大的选举法律及实践的现状的联系非常复杂而且可能非常矛盾。这些选举可能只是争取民主变革不可抗拒的力量的冰山一角,或者也可能是,中共政府应该选择用以抑制变数的“煤矿中的金丝雀”*。

注:

[1] 这里讨论的一些问题在下面这篇文章中也有所提及:Li Fan, “Is Chinese Democracy Sustainable”, International Journal (Spring 2006), pp. 359-370.

[2] 自80年代中期以来,中国还为农村地区村一级选举确立了一项制度。由于农村的这些选举是为了竞选那些影响农村治理的职位,所以它们在形式上是处于政府结构之外的(为了竞选那些在形式上低于最为基层的政府机构的职位),而且农村选举也超出了在政府结构以内得到解决的问题的范畴。农村选举的主要法律是在 1987年以一次审判形式得以通过的,在1998年确立了更为固定的版本,它一直处于被修正的过程——这一过程平行于使得人民代表大会选举法在2010年产生变化(这里讨论的重点)的过程。

[3] 1980年的选举不是座谈小组和讨论(本报告的主要基础)的一个重要焦点。这里对1980年选举的描述主要引自:Andrew J. Nathan, Chinese Democracy (1985) pp. 193-223。

[4] 小组讨论会上没有对这里详述的吕在更早期的事业进行讨论。如果需要说明这些问题的相关资料,请参看Manfred Elfstrom, “The Saga of a Rural Reformer,” China Elections and Governance (March 10, 2005)。

[5] 参见,例如,Jonathan Watts, “Chinese Activist Vows to Continue, Despite Beating,” The Guardian, October 12, 2005; Benjamin Joffe-Walt, “They Beat Him until He was Lifeless,” The Guardian, October 10, 2005; “The True Story about Taishi Village Incident,” China Daily, October 21, 2005; “Guardian Admits Taishi Reporting False,” China Daily, October 18, 2005。

[6] 姚在2006年的竞选活动不是小组讨论的重点。它已被媒体广泛报道,并且,下面这篇文章对此次竞选活动以及2003年和2006年的独立候选人进行了较为普遍的讨论:He Junzhi, “Independent Candidates in China’s Local People’s Congresses,” Journal of Contemporary China, vol. 19, no. 64 (2010) pp. 311-333。

[7] 关于全国人民代表大会中代表的法律规定更为详细,代表比例从最初1979年的8:1降到了1995年选举法修正案规定的4:1,同时,省级人大代表比例的曲线倾斜率较小,它与全国人大代表比例的曲线基本平行但降幅稍小。

作者注:以上报告的基础是FPRI与宾州大学法学院及宾州大学东亚研究中心在2009年5月份共同主办的一次专题小组讨论会,和小组中的中国成员于2010年3月进行的后续讨论,并且还补充了一些公共性资料。与会者包括:,世界与中国研究所(The World and China Institute)所长李凡的研究所是一个聚焦于中国选举和政治改革的非政府组织 [1];2006年深圳地方人民代表大会选举中的独立候选人江山,;复旦大学选举与人大制度研究中心博士后邱家军;上海市人大常委会培训工委调研员主任周梅燕;艾米•嘉士登(Amy Gadsden),FPRI高级研究员兼副院长以及宾州大学法学院国际项目执行主任;戴杰。

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* a canary in the coal mine,煤矿中的金丝雀。金丝雀对瓦斯十分敏感,只要矿坑内稍有一丝瓦斯,它便会焦躁不安,甚至啼叫,让矿工们及早撤出矿坑保全性命,因此以前矿工们都会在矿坑里放金丝雀,当作早期示警的工具。其喻义便是起警示作用的东西,这里指的是选举。——译者注

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戴杰:中国民主的现状分析_滕修福_新浪博客