作者:杨支柱 | 评论(0) | 标签:计划生育, 规划

据2010年9月12日新华网《保利地产85栋别墅由违法变“合法”事件追踪》一文报道,保利地产2010年初却在没有规划许可证的情况下,擅自在广州市白云区建起了85栋“并联式别墅”,这85栋“并联式别墅”在被广州市规划局处以167万元的罚款后变成了合法建筑。

这则新闻引起舆论对广州市规划局和保利地产的强烈批评,许多人认为广州政府强拆二沙岛违规改建的别墅而放过保利地产是欺软怕硬,助长了开发商的违法行为。

而广州市规划局认为,“并联式别墅”不是别墅,保利西海岸的部分“低层住宅”在容积率和中小户型比例等方面都符合规划要求,仅仅是部分楼房升高、另一部分楼房降低的修改规划行为未经规划审批,属于程序违规,按《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称“规划法”)第六十四条处以建设工程造价百分之五的罚款并无不妥。(《广州市规划局:保利西海岸不是别墅没违规》,大洋网9月14日)

我个人倒是非常欣赏广州市规划局对保利西海岸的处理方式。我认为这一处理决定既没有违反现行法律,又采用了对社会财富破坏最小、对行政行为相对人损害最小的处罚措施,最大限度地避免了过于苛酷的法律给社会造成的损害。处以建设工程造价百分之五的罚款对于程序违规来说已经太重,而不是太轻。世界各国对于程序违规的处理通常是责令补办手续并处以象征性罚款。

尽管我认为二沙岛那些私自改建的别墅也不应该拆除(理由详见《拆不完的“违章建筑”说明了什么?》,新快报2010年9月11日),但是依据现行规划法,保利西海岸的“低层住宅”跟二沙岛那些私自改建的别墅确实是有区别的。规划法通过“修建性详细规划”的审批制度,彻底剥夺了城市住房消费者对于自己住宅的设计权利,但是却没有剥夺开发商对于自己产品的设计权利,而只是施加了一重规划局的审批限制。所以开发商修改后的“修建性详细规划”如果获得规划局的事后认可,那就只是审批和建造的时间先后出了问题,所以是程序违规。而消费者根本就被剥夺了重新设计自己住宅的权利,所以永远不可能获得修改建筑设计的规划审批。

不同意保利西海岸的“低层住宅”属于程序违规的人的理由在于,保利西海岸的“低层住宅”其实就是中央政府早已明令不再供应土地、不再批准规划的别墅。不过把别墅解释为“独栋别墅”似乎更符合国际标准,也更有利于固定别墅的含义。其实所谓“双拼别墅”、“连排别墅”、“叠拼别墅”就其形态而言也跟普通集合住宅一样,存在复杂的共有和相邻关系,需要运用建筑物区分所有权制度来解决层出不穷的纠纷,无非是楼层低一点、房子大一点。如果总楼层三层的“低层住宅”算别墅,那么为什么四层的就不应该算?二十八跟四的区别不是比四跟三的区别更大吗?如果二百平米算别墅,那么买两套一百二十平米的打通算不算别墅?

我的印象中,没有任何一部法律禁止盖别墅,事实上许多农民的房屋就其物理形态和法律形态来说倒是典型的别墅。禁止盖别墅的政策、规章之所以有法律效力,其实是通过政府的规划审批权来实现的,因此规划部门有权力也有义务明确别墅的含义。我建议国家住建部把广州市规划局对别墅的定义推广到全国。

禁止开发别墅本身的合理性其实也是大可怀疑的。直接的利害关系和竞争的压力都使得开发商,而不是政府,更了解市场的需要。开发商不想提高土地利用效率吗?如果别墅卖不出去,开发商会开发别墅吗?、韩国和我国台湾、香港的人口密度都比我国大陆大得多,人家禁止开发别墅了吗?作为土地所有权人代表的政府,似乎更应该关注的是土地使用权人过度利用土地,而不是不充分利用土地;因为前者损害所有权人利益,而后者可能损害的是土地使用权人自己的利益。如果考虑到中国的家庭结构和受其影响形成的严峻人口形势,大量独生子女只有依靠父母的帮带才能养两个孩子,小户型必须占多大比例之类的限制就更是鼠目寸光。

舆论之所以对于广州市规划局此次决定大哗,其实是因为处理结果跟他们的预期不符,而民众的预期很大程度上是媒体塑造的。在我看来,广州市规划局此次决定在现行法律限制下具有最大的合理性,倒是规划法本身的问题很大。除了把本应属于产权人的“修建性详细规划”(第二条、第二十一条、第四十条、第五十条、第六十条)制定权、审批权和规划修改审批权纳入政府手中之外,规划法也赋予了政府规划部门以太大的自由裁量权。例如规划法第六十四条规定,“……无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”拆除与不拆除之间,没收实物(包括了成本)与没收违法收入(不包括成本)、百分之五和百分之十之间,有太大的上下其手空间,这给了行政相对人太大的行贿动力。

即使保利地产贿赂广州市规划局选择性地解释别墅的含义(认定这一点需要证据),而不是从今以后一律以独栋为认定别墅的标准,广州市规划局放过保利西海岸仍然值得肯定。 无论有没有“准生证”,房子盖好了,盖在自己拥有土地使用权的土地上,又没有严重威胁到他人合法权益,那就是社会财富的一部分,无论是罚款还是没收都比拆除的破坏性更小。

何况设计自己产品的权利本来就应该属于财产权人——不管是开发商还是个人,而不应该属于政府。“修建性详细规划”实际上就是产品设计,只要不与“控制性详细规划”相冲突,报政府备案就可以了;审批是“你的财产我做主”,是没有道理的。(参见杨支柱:《强势的规划和弱势的产权》,新快报2010年8月14日)如果企业或个人不得不用贿赂的办法获得自己本应享有的权利,这不是他们的过错,而是政府的过错,法律的过错。

执法者也许不得不执行错误的法律,但舆论不应该简单地以错误的法律作为评论标准;否则错误的法律永远得不到修正。舆论对保利地产此次违法行为简单粗暴的谴责,暴露了不自由的中国大陆舆论自身的不成熟。

类似的情况也发生在所谓富人“超生”的问题上,尤其是发生在使用不正当手段获得从轻处罚的“超生”富人身上。一个“超生”富人用贿赂和开假证明的办法,“证明”自己的第一个孩子有非遗传性残疾,从而使自己生育第二个孩子的行为变成可以办理但没有办理准生证的程序“违法行为”,被从轻征收5万元社会抚养费。通常这个“超生”富人都会受到舆论强烈谴责,许多人认为有钱就能多生孩子损害了社会公平。但是我们真的应该谴责这个“超生”富人吗?不,谁愿意诅咒自己的大孩子是残疾?谁又愿意平白无故地送出去5万元?应该谴责的是计划生育法律和政策。受贿当然应当受到法律的追究和舆论的谴责,但受贿后给胎儿放生的计生官员,也比不受贿坚持强制堕胎的官员较有人性,后者应当受到更严厉的谴责。

新快报2010年9月15日,发表时有删节

附录: 杨支柱谈“卖身交罚款”(视频)

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