为了中国可怜可叹可悲的村民自治,转发熊伟等先生的紧急呼吁书。

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民间智库北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心报告

《村民委员会组织法》修改需要论证的22个问题

执笔人     熊  伟

(熊伟邮箱:[email protected])

《村民委员会组织法》(修订草案)(二次审议稿)(以下简称为《村民委员会组织法》修订草案)(见附件一),存在一些明显的缺陷,一些新增加的规定 甚至是严重的失误,一旦通过全国人大常委会审议,中国村民自治将全面倒退,将引发大量的选举纠纷,农村社会矛盾将更加尖锐,土地问题将更加严重,中国农村 政治体制改革将倒退(见北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心报告之一:《村民委员会组织法》修改如通过中国村民自治将全面倒退)。

《村民委员会组织法》的修改关系到村民自治能否依法实施,必须慎之又慎。

下面具体阐述《村民委员会组织法》修改需要论证的若干问题

一.村民代表是由村民会议和村民小组会议“”产生,还是“由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人”产生?

非常重要的村民代表的选举,其产生只有简单的“推选”二字,很容易被操纵。《检察日报》2006年4月24日的报道《划片选举的“猫腻”——石家庄 新华区东营村划片选举村民代表引发900多选民不满》(附件二)和村民自治研究专家熊伟的文章《村民代表选举如被操纵,村民自治将遭受重大损失》,对此有 清晰的描述。

《村民委员会组织法》(修订草案)对村民代表的产生没有一个字的修改。村民代表的选举可以和村委会的选举同时进行,在开选举大会时,同时选举村民代表。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第二十四条应增加下述内容:村民代表的选举应以村民会议的形式,以村民小组为单位,以无记名投票方式差额选举产生。应改“推选”为“选举”。

二.选民资格“主动登记”将带来大量的选举纠纷,是否应恢复现行《村民委员会组织法》选民“自动登记”的规定

现行《村民委员会组织法》第十二条规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单,应当在选举日的二十日以前公布”。

村民自治实践长期实行“一次登记、长期有效”的办法,得到广大村民的支持。

村委会换届中现行的“自动登记”的办法,较少出现选民资格纠纷,因一个村选民的数量大致固定,每三年一次的换届选举,在选民登记环节,只需要做一些“增减”工作,即增加年满18周岁等选民,减少去世和搬离村庄等的选民。

而《村民委员会组织法》(修订草案)在没有任何说明的情况下,静悄悄的将选民“自动登记”改为“主动登记”,而且如何“主动登记”,没有任何程序性 规定。是否为了保证村民选举会议参加选举的选民过半数?但在选举实践中,很少听说参加选举的选民未过半数的,而且还有委托投票制度,以保障在外打工的村民 的选举权利。有2000选民的村庄,即使在没有办理委托投票的情况下,只要有1000人参加选举就可过半数,如果有一半以上的选民不愿参加选举,十分有必 要认真调查村民为什么不愿参加选举。

现行《村民委员会组织法》第十二条第二款:“有选举权和被选举权的村民名单,应当在选举日的二十日以前公布”, 《村民委员会组织法》(修订草案)修改为第十四条第一款:“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布”。

现行《村民委员会组织法》第十四条第一款:“选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人”, 《村民委员会组织法》(修订草案)修改为第十五条第一款:“选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人”。

现行《村民委员会组织法》第十四条第二款:“选举村民委员会,有选举权的村民的过半数投票,选举有效”, 《村民委员会组织法》(修订草案)修改为第十五条第二款:“选举村民委员会,有登记参加选举的村民过半数投票,选举有效”等等。

全国人大常委会副秘书长、全国人大常委李连宁在2009年12月常委会第一次审议时,就指出:“如果按登记参加选举的村民过半数的话,有可能被人操 控选举。现在不少村民三分之一、甚至二分之一在外打工,如果有人要操控选举,登记参加选民的人数很可能只有60%、甚至50%,如果按照这样减半的 话,10%几就可以当选。建议修改为有选举权的村民过半数才能有效。既然是民主,如果有一半有选举权的人都不参加,怎样能保证选举的普遍性、代表性,建议 需要认真推敲这个问题”。

《村民委员会组织法》(修订草案)第十四条新增加规定:“对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定”。

这就是说,村民选举委员会既当运动员,又当裁判员,如果村民选举委员会工作失误,按照新规定只能由村民选举委员会自己处理,必然造成大量的选举纠纷,影响农村社会稳定。

建议:恢复现行《村民委员会组织法》的相关规定,以保障村民的选举权利。

三. 村民选举委员会是由村民代表会议“推选”,还是由村民会议或者各村民小组“选举”产生?

现行《村民委员会组织法》第十三条规定“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”, 《村民委员会组织法》(修订草案)第十二条第二款规定村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生,增加了村民代表会议。

这是一个不好的修改。因村民代表的选举如果被操纵,则村民选举委员会的推选就极有可能被操纵。

由村民代表会议推选村民选举委员会会加大选举成本,因村民代表和村民选举委员会可在一次村民选举会议上同时选举产生。现在的修改可能需要举行两次选举会议分别选举村民代表和村民选举委员会。

村民选举委员会的选举可以和村民代表的选举等在村民选举会议上同时产生,以降低选举成本。

建议:村民选举委员会的产生应恢复到现行《村民委员会组织法》第十三条的规定,并改“推选”“选举”,由村民会议以无记名投票方式,差额选举产生。

四.村民会议和村民代表会议是由村民委员会召集,还是建立村民会议召集人制度,由村民会议召集人召集村民会议、村民代表会议和村务监督机构会议?

关于村民会议和村民代表会议的召集,《村民委员会组织法》(修订草案)同样规定是由村民委员会召集。村民代表会议的重要职能是监督和制衡村委会, 《村民委员会组织法》(修订草案)第七条第二款规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”,怎么又能规定村民会议、村民代表会议由村委会 召集呢?

应建立村民会议召集人制度,由村民会议召集人负责召集村民会议和村民代表会议。村委会有提议权,可向村民会议召集人提出召开村民会议和村民代表会议的要求,如果村民会议召集人不召集,可规定由村委会召集。

村民会议召集人是非常重要的制度设计。

全国人大常委黄燕明委员在2009年12月常委会第一次审议时,就发言“建议理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系”,指出:“村民会议或 者是村民代表会议是一个议事决策的机构,实际上也是一个监督的机构,村委会是一个执行机构,是被监督的。现在让村委会召集会议,监督和被监督的主客体是错 位的。从吉林省的实践来看,现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度,而且实践中比较有效”。

为降低管理成本,村务监督机构也可规定由村民会议召集人召集。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)应明确规定建立村民会议召集人制度,由村民会议召集人召集村民会议、村民代表会议和村务监督机构会议。

五.三分之一以上的村民代表联名就可以提出罢免村民委员会成员,是否会造成村民自治的不稳定性?

现在是罢免“村官”难,关键是原来规定罢免会议由村委会主持。《村民委员会组织法》(修订草案)新增加的规定则造成罢免村委会条件过低,使罢免容易被人操纵,可能造成村民自治的不稳定性。

现行《村民委员会组织法》第十六条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢 免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。

《村民委员会组织法》(修订草案)则修改为:“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员 会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员,有登记参加选举的村民过半数投 票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免”。

罢免会议修改为由村民选举委员会主持,这从一方面说是一个进步。但同时又增加规定“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免,将“罢免村民委员会 成员须经有选举权的村民过半数通过”,修改为“有登记参加选举的村民过半数投票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免”。

一个村一般只有40多名村民代表,三分之一就是10多人,很容易达到联名要求。现在一个村一半以上的村民外出打工的情况比较普遍,如果选举委员会规 定必须回村参加选民登记,要外出打工者回村参加选民登记比较困难,这样一个2000人的村,可能只有1000人进行选民登记,只需要过半数500人投票, 表决有效;投票的村民过半数即250人同意,罢免就成功。这样,一个2000人的村,只需要250人同意即可罢免村委会,使罢免容易被人操纵,造成村民自 治的不稳定性。

建议:完善罢免制度,将“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免,修改为:“三分之二以上的村民代表联名”可以提出罢免。将“有登记参加选举的村民过半数投票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免”,恢复到现行《村民委员会组织法》的规定:“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。

.村民代表会议民主评议村民委员会成员连续两次不合格,则村委会成员职务自行终止的新规定,是否违反了“谁选举谁罢免”的原则?

《村民委员会组织法》(修订草案)新增加第三十二条规定:“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员,应当接受村民会议或者村民 代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年进行一次,由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止”。

村民会议和村民代表会议对村委会履行职责情况进行民主评议,这是进步,但要注意修订草案用词是“或者”而不是“和”,鉴于农村召开村民会议难,很可能是由村民代表会议取代村民会议,再利用“村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止”的规定,操纵民主评议。

这样规定的一个严重后果是:村民代表如果是被操纵选举的,如果村委会是民选的,和村民代表的观点不一致,那么村委会工作不论做得多好,多么得到村民 的支持,但村民代表会议的民主评议都会不称职,连续两次被评议不称职,只能被终止职务。反之,如果村委会和村民代表是一派的,则不论村委会如何不称职,村 民代表会议民主评议都会称职。

民主评议是好事,建议由村民会议和村民代表会议分别评议,不能以村民代表会议评议取代村民会议评议。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第三十二条应修改为:村民会议评议连续两次不称职,村委会成员职务自行终止;村民代表会议评议连续两次不称职,可启动罢免程序。

七.《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》中保护农民土地权益的规定是否应纳入到《村组法》的修改中,明确规定“转让和租赁村集体土地等,必须召开村民会议、村民代表会议和村民小组会议”?

《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权”第(四)项:“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”。

这是一个很重要的规定,核心就是规定凡转让、租赁农村集体土地等,必须召开村民会议或村民代表会议,限制了村党支部和村委会的权力,但在农村没有得 到很好落实的原因是《村组法》规定村民会议和村民代表会议都由村委会召集,村委会如果不召集,《村组法》又没有规定具体的救济渠道。落实这一规定很简单, 就是建立村民会议召集人制度,严格规范村民代表的选举。

但《村民委员会组织法》(修订草案)第二十三条新增加的规定:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(八)以借贷、租赁或者其他 方式处分村集体财产”,却将最最重要的对农民集体土地的保护排除在外(中办国办文件相关规定的范围是村集体的土地、企业、设备、设施等)。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第二十三条应按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》 的相关规定,增加下述内容:“转让和租赁村集体土地等,必须召开村民会议、村民代表会议和村民小组会议讨论决定,否则均为无效,村民有权拒绝,造成的损失 由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”。

八.村民代表会议能否由村民委员会成员和村民代表组成?

《村民委员会组织法》(修订草案)第二十四条新增加规定:“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上”。

村民代表会议的一个重要职能是监督并制衡村委会,村委会要向村民代表会议负责并报告工作,村民代表可以提出罢免村委会成员的动议,村民代表会议怎么能由村民委员会成员和村民代表组成呢?

例如《村民委员会组织法》(修订草案)第七条第二项规定:“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”;第三十二条规定:“村民委员会成 员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议”; 第十六条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员”等。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第二十四条应明确规定:“村民代表会议由村民代表组成,村民委员会成员可以列席会议”。

九.村务监督机构的名称是否应统一,其产生是否应遵守《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的相关规定?

《村民委员会组织法》(修订草案)第三十一条规定:“村应当建立村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,其中应有具备财会、管理知识的人员”。

《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第二部分“进一步健全村务公开制度,保障农民群众的知情权” 第(三)条规定:“设立村务公开监督小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实”,其名称统 一为“村务公开监督小组”,其产生明确规定在村民代表中产生。

这是一个很好的制度设计,村务监督机构统一名称为“村务公开监督小组”,有利于维护社会主义法制的统一和尊严,避免各地自行命名,造成混乱。

按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的规定,村务公开监督小组成员是从村民代表中选举产生,这个制度设计完善了村民代表会议制度,避免了村民代表会议制度被“虚化”,同时降低了管理成本。

按照《村民委员会组织法》(修订草案)的新规定,村务监督机构成员在村民中推选产生,这就有可能在一个村产生四套班子:村委会、村党支部、村民代表会议和村务监督机构,加大了管理成本。

而按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》,一个村只需要有三套班子:村委会、村党支部和村民代表会议。村务公开监督小组事实上作为村民代表会议的下属机构,强化了村民代表会议制度。

村党支部成员可以按照民主程序被选举为村民代表和村务公开监督小组成员,事实上村党支部和村民代表会议是可以合二为一的,既降低了管理成本,又减少了“两委”矛盾。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第三十一条修改为:“村应当建立村务公开监督小组,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民代表中推选产生,其中应有具备财会、管理知识的人员”。

十.村委会选举能否试行被选举权适当放开,为户籍不在该村的大学生村官及社会其他优秀人才创造参加村委会选举的条件?

推进村民自治,一个很关键的因素是引进高素质人才。要引进高素质人才,必须适当放开被选举权。村委会选举,应遵循“选举权从严,被选举权适当放开”的原则,既要保障村民的合法权益,又要引进人才。

在全国人大常委会对《村民委员会组织法》进行一审审议时,温孚江委员建议《村民委员会组织法》赋予大学生村官被选举权;姜福堂委员建议对被选举对象应该开一个口子,引导人才到农村去。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)可规定:大中专以上文化程度及社会各界优秀人才,在本村居住、工作三个月以上,经村民代表会议和村民选举委员会讨论同意,可以参加村委会选举,但没有选举权。

十一.村党支部是“领导和支持村民委员会行使职权”,还是“支持和监督村民委员会行使职权”?

大多数专家建议将“领导和支持村民委员会行使职权”,修改为“支持和监督村民委员会行使职权”,否则村委会就变成村党支部的附属机构,将加剧“两委”矛盾。

有人大常委提出,法律不应对党组织的工作进行规定,这条内容,在中共中央有关农村的文件中作具体的规定更为妥当。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第四条:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”,修改为:“中国共产党在农村的基层 组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,支持和监督村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利 ”。

十二.村民自治的司法救济问题

“有权利必有救济”应当是村民自治应遵循的权利救济原则。

《村民委员会组织法》(修订草案)第十一条规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”;

第三十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正”。

但是,《村民委员会组织法》(修订草案)没有规定最重要的司法救济原则。

建议:第十一条增加一个规定:村委会成员被上级政府或个人未经法定程序撤换、停职、诫勉的,村委会成员可以向法院提起行政诉讼。

第三十五条增加一个规定:乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项,拒不改正的,村民委员会或村民可以向法院提起行政诉讼。

十三.《村民委员会组织法》的修改如何和今后条件成熟时将制定的《村民委员会选举法》相衔接?

《村民委员会组织法》(修订草案)第十五条第五款规定:“具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。

我们必须清醒地认识到,村民自治的法制建设落后于村民自治实践的现实,特别是现在还没有一部全国统一的《村民委员会选举法》。

民政部在2003年7月就向国务院法制办递交报告,建议制定《村民委员会选举法》。

《村民委员会组织法》中有关村委会选举的只有6条500多字,可操作性不强,过于原则。

在2005年5月20日由民政部《乡镇论坛》杂志社等单位召开的“建议制定《村民委员会选举法》学术研讨会”上,与会的绝大多数专家呼吁尽快制定《村民委员会选举法》。

在2005年7月由民政部召开的“全国村委会选举情况分析会”上,湖北、广东、河北、内蒙、上海、陕西、青海等9个省、自治区、直辖市民政厅(局),呼吁要求尽快制定《村民委员会选举法》。

湖北省民政厅指出:1998年《村民委员会组织法》颁布实施后,各省基本都制定了村民委员会选举办法,已为制定全国《村民委员会选举法》奠定了基础。

广东省民政厅指出:我省在村民委员会选举中也暴露出一些程序混乱、贿选、行政干预等多方面的问题,影响了选举质量。为规范村委会选举,建议全国出台《村委会选举法》,用立法形式规范村委会选举。

陕西省民政厅指出:由于《村民委员会组织法》是一部原则性的法规,近几年各地都结合当地实际制定了“办法”等,但存在不够统一规范、具体问题难以把握的问题。建议出台更有操作性的《村委会选举法》。

民政部门具体负责村民自治的领导工作,他们的意见应得到重视。

“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”,违反了《立法法》第四条的规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严”。

因为这样的规定可能导致具有同样资格条件的人,在甲省有候选人资格,在乙省则没有候选人资格,这样规定的后果可能会破坏社会主义法制的统一和尊严。

建议:取消《村民委员会组织法》(修订草案)第十五条第五款规定,以和今后条件成熟时将制定的《村民委员会选举法》相衔接。

十四. 村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止的规定是极其不完善的。

现行《村民委员会组织法》第十二条规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外”,此条《《村民委员会组织法》(修订草案)修改为第十三条第一款,内容没变。

《村民委员会组织法》(修订草案)新增加一条规定,即第十八条“村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止”。

这两条规定有一定冲突。

如何界定丧失民事行为能力到何种程度,其职务需要自行终止?由谁来界定?是否需要村民代表会议表决同意?能否以辞职制度代替“职务自行终止”?

“村民委员会成员被判处刑罚的,其职务自行终止”的规定是极其不完善的。

《刑法》第三十二条规定:“刑罚分为主刑和附加刑”。第三十三条规定:“主刑的种类如下:(一)管制;(二)拘役;(三)有期徒刑;(四)无期徒刑;(五)死刑。第三十四条规定:(一)罚金;(二)剥夺政治权利;(三)没收财产。附加刑也可以独立使用。

村委会成员被判处管制、拘役、有期徒刑中的缓刑、罚金、没收财产等刑罚,不一定达到必须职务自行终止的程度。需警惕村委会成员的合法权利被侵犯。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第十八条可修改为:

村委会成员被判处管制、拘役、有期徒刑中的缓刑、罚金、没收财产等刑罚,如果村委会成员不能履行职务,或者村民代表会议、多数村民认为其应当辞去职务的,应当动员村委会成员主动辞职。拒不辞职的,可以启动罢免程序。

村委会成员被判处一年以上有期徒刑(非缓刑)、无期徒刑、死刑,上诉、申诉程序终结,其职务自行终止。

村民委员会成员丧失民事行为能力的,可以向村民代表会议提出辞职。

十五.村民代表会议是否有资格补选村委会成员?

《村民委员会组织法》(修订草案)第十九条规定:“村民委员会成员出缺,可以由村民会议或者村民代表会议进行补选,由村民选举委员会主持”。

但《村民委员会组织法》第十一条规定:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。如果容许村民代表会议补选村委会成员,则违背了村民自治直接选举的原则。

建议:第十九条规定可修改为:村民委员会成员出缺,可以按照村民选举会议时的票数递补,也可以召开村民会议进行补选。

十六. 提高村民小组会议决定事项通过门槛,实行“大多数通过原则”。

《村民委员会组织法》(修订草案)第二十七条第一款规定:“召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意”。

村民自治的本质是直接民主,由于农村存在家族和宗族问题,特别是像村民小组会议这样参与人数较少的直接民主,应警惕多数人侵犯少数人权益,村民小组会议所作决定只需经到会人员的过半数同意的门槛较低,应提高到四分之三,这样既不会损害多数人权益,也不会侵犯少数人权益。

三分之二是66.66%,过半数只有50%,四分之三是75%。

一个村民小组假设有200人,最低三分之二参加村民小组会议是134人,四分之三通过是101人,刚好过村民小组人数的半数,而如果是过半数通过则只有67人,容易出现问题。

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第二十七条第一款“所作决定应当经到会人员的过半数同意” 规定,应修改为“所作决定应当经到会人员的四分之三同意”。

十七.应提高村民代表会议决定事项通过门槛,实行“大多数通过原则”。

《村民委员会组织法》(修订草案)第二十五条规定:“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意”。

这有两个问题。

硬性规定村民代表会议每季度召开一次,不符合农村实际。村民代表会议的成本较低,可规定每两个月至少召开一次。

“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意”的规定门槛较低,容易侵犯村民利益。

现在大多数村有2000左右村民,大致有50名村民代表,三分之二的村民代表大致是34人左右,34名代表的过半数是17人,这将导致村民代表会议较容易被操纵。

有别于村民外出打工的较多,村民代表一般应选举德高望重的老人和在村里生产、工作的较有威信的人,村民代表会议的召集较容易。

村民代表会议应提高到应提高到两个四分之三,即“村民代表会议有四分之三以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的四分之三以上同意”。

建议:第二十五条规定应修改为:“村民代表会议由村民会议召集人召集。村民代表会议每两个月至少召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。村民代表会议有四分之三以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的四分之三以上同意”。

十八.村务公开的主体应当是村民委员会和村务监督机构,应加强对村务监督机构的监督。

《村民委员会组织法》(修订草案)第三十一条规定:“村应当建立村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实……其中应有具备财会、管理知识的人员”。

村务公开的重点是财务公开,而村务监督机构负责村民民主理财等,应当也是村务公开的主体。应加强对村务监督机构的监督

建议:《村民委员会组织法》(修订草案)第二十九条:“村民委员会实行村务公开制度。 村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督……村民委员会应当保证公布事项的真实性,并接受村民的查询”,修改为:“村民委员会实行村务公开制度。 村民委员会和村务监督机构应当及时公布下列事项,接受村民的监督……村民委员会和村务监督机构应当保证公布事项的真实性,并接受村民的查询”。

第三十条:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反 映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任”,修改为“村民委员会和村务监督机构不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任”。

十九.建立选举观察员制度。

湖北广东等地在村民自治实践中建立了选举观察员制度,对于保证选举的公开公平公正,减少选举纠纷,推动村民自治的依法实施,发挥了重要作用,在实践中取得较好效果。

建议:在《村民委员会组织法》修改中纳入选举观察员制度。

二十.完善选民登记和纠纷处理机制。

《村民委员会组织法》(修订草案)第十四条规定“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定”。

随着城市化进程的加快,流动人口的增多,城市郊区土地大幅升值,村委会选举的选民资格纠纷将增多,亟需完善选民资格登记和纠纷处理机制。

应将选民名单提前到在选举日的三十日以前公布,以增加选民资格纠纷的处理时间;为保障在外打工的选民保护自己的选举权利,村民对选民名单有异议的, 向村民选举委员会申诉时限从自名单公布之日起三日内,延长到五日;应规定村民向村民选举委员会申诉的同时,也可以向村民代表会议申诉;对选举委员会和村民 代表会议的处理决定不服的,可以向地方政府相关部门和政府选举办公室等申诉。

建议:第十四条修改为:有选举权和被选举权的村民名单应当在选举日的三十日前由村民选举委员会公布。对选民名单 有异议的,应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会和村民代表会议申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内、村民代表会议应当自收到申诉之日 起十日内作出处理决定。对选举委员会和村民代表会议的处理决定不服的,可以向地方政府相关部门和政府选举办公室等申诉。

二十一.委托投票应实行公示制度等,规范委托投票。

《村民委员会组织法》(修订草案)第十五条第四款规定:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票”。

建议:应修改为:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为 投票”,修改为:“有选举权的村民,选举期间因外出或生病等原因不能参加投票的,经过村民选举委员会同意,可以提前书面委托同一家庭户口内其他成员或二代 以内直系亲属代为投票。委托投票应实行公示制。同一家庭户口内其他成员接受委托投票的票数不能超过三张,二代以内直系亲属接受委托投票的票数不能超过二 张。有特别原因需超过规定接受委托投票票数的,必须要经过村民代表会议讨论决定和村民选举委员会批准”。

二十二.村民代表是否有提议审计的权利

《村民委员会组织法》(修订草案)第三十四条规定:“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计,审计包括下列事项:(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项”。

村民代表会议制度作为村民自治的核心制度,村民代表应当具有提议审计的权利。

建议:第三十四条第(六)项修改为:本村五分之一以上的村民和二分之一的村民代表要求审计的其他事项”

附件一:《中华人民共和国村民委员会组织法》(修订草案)(二次审议稿)

附件二:《村民代表选举如被操纵,村民自治将遭受重大损失》

附件三:《划片选举的“猫腻”——石家庄新华区东营村划片选举村民代表引发900多选民不满》

附件一:

中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)

(2010年6月11日稿)

目  录

第一章 总  则

第二章 村民委员会的组成和职责

第三章 村民委员会的选举

第四章 村民会议和村民代表会议

第五章 民主管理和民主监督

第六章 附  则

第一章 总  则

第一条 为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进社会主义新农村建设,根据宪法,制定本法。

第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

第三条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。

村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。

村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

第四条 中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

第五条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

第二章 村民委员会的组成和职责

第六条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

对村民委员会成员,根据工作情况,可以给予适当补贴。

第七条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作。

村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

第八条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。

第九条 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产,维护村民的合法权益,发展文化教育,普及科技知识,促进男女平等,做好计划生育工作,促进村与村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设。

多民族村民居住的村,村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

第十条 村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。

第三章 村民委员会的选举

第十一条 村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

第十二条 村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。

村民选举委员会由主任和委员组成,由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。

村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的,退出村民选举委员会,缺额按照原推选结果依次递补,也可以另行推选。

村民选举委员会成员不履行职责的,经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职,缺额按照原推选结果依次递补,也可以另行推选。

第十三条 年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。

村民委员会选举前,应当对下列人员进行登记,列入参加选举的村民名单:

(一)户籍在本村并且在本村居住的村民;

(二)户籍在本村,不在本村居住,本人表示参加选举的村民;

(三)户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。

已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民,不得再参加其他地方村民委员会的选举。

第十四条 登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。

对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定。

第十五条 选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正 派、热心公益的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面,由候选人介绍履行职责的设想,回答村民提出的问 题。

选举村民委员会,有登记参加选举的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民过半数的选票,始得当选。当选人数不足应选名额的,不足 的名额另行选举。另行选举的,第一次投票未当选的人员得票多的为候选人,候选人以得票多的当选,但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。

选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,应当设立秘密写票处。

登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。

具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

第十六条 本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员,有登记参加选举的村民过半数投票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免。

第十七条 以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的,当选无效。

对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、 民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

第十八条 村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。

第十九条 村民委员会成员出缺,可以由村民会议或者村民代表会议进行补选,由村民选举委员会主持。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

第二十条 村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持,由乡、民族乡、镇的人民政府监督。

第四章 村民会议和村民代表会议

第二十一条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议。召集村民会议,应当提前十天通知村民。

第二十二条 召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要时,可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。

第二十三条 涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:

(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

(二)从村集体经济所得收益的使用;

(三)本村公益事业的筹资筹劳方案;

(四)土地承包经营方案;

(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;

(六)宅基地的使用方案;

(七)征地补偿费的使用、分配方案;

(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;

(九)审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;

(十)撤销或者变更村民委员会不适当的决定;

(十一)撤销或者变更村民代表会议不适当的决定;

(十二)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定除前款第十一项、第十二项规定以外的事项。

村民会议讨论决定的事项涉及集体经济组织财产和成员权益的,依照有关法律的规定办理。

第二十四条 人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督。

第二十五条 村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。

村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

第二十六条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

第二十七条 召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同,可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

第五章 民主管理和民主监督

第二十八条 村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则,建立健全各种工作制度。

第二十九条 村民委员会实行村务公开制度。

村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督:

(一)本法第二十三条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;

(二)国家计划生育政策的落实方案;

(三)救灾救助款物和补贴补助的发放情况;

(四)涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项;

(五)村民委员会协助人民政府开展工作的情况。

前款规定事项中,一般事项至少每季度公布一次;集体财务往来较多的,财务收支情况应当每月公布一次;涉及村民利益的重大事项应当随时公布。

村民委员会应当保证公布事项的真实性,并接受村民的查询。

第三十条 村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。

第三十一条 村应当建立村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,其中 应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责,可以列席村民委员会 会议。

第三十二条 村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年进行一次,由村务监督机构主持。

村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止。

第三十三条 村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括:选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财 务账目,集体资产登记文件,基本建设资料,宅基地使用方案,征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

第三十四条 村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计,审计包括下列事项:

(一)本村财务收支情况;

(二)本村债权债务情况;

(三)政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况;

(四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招投标情况;

(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况;

(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。

村民委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织,审计结果应当公布,其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

第三十五条 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。

村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正。

第六章 附  则

第三十六条 村民委员会协助人民政府开展工作,人民政府应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的,由委托部门组织安排。

村民委员会办理本村公益事业所需的经费,由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持。

第三十七条 驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织,但应当通过多种形式参与农村社区建设,并遵守有关村规民约。

村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项,应当与其协商。

第三十八条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。

第三十九条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

第四十条 本法自  年 月 日起施行。

附件二:

村民代表选举如被操纵,村民自治将遭受重大损失


■专家建言■熊伟村民代表选举如被操纵,新农村建设中的“管理民主”将会落空

村民代表表达村民意愿,代表村民利益,参与村民自治中民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的全过程,在整个村民自治活动中发挥着不可替代的关键作用。

2004年6月颁布的《中办、国办关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,更将村民代表会议的地位提高到前所未有的高度。

如《意见》中明确规定:“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。”“村级民主决策的程序:由村党组织、村民委员会、村集体 经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案;由村党组织统一受理议案,并召集村党组织和村民委员会联席会议,研究提出具体意见或 建议;由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定;由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。”“未经村民会议或村民代表会议讨论决 定,如何组织或者个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地、设施、设备等,均无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政 纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”“村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实。”“村 民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行,民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。”

在农村,村民会议召集难,所以,更主要的是召集村民代表会议。有的地方法规如《河北省村民委员会选举办法》第七条规定:“村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组或者村民代表会议推选产生。”

这些规定清楚地表明村民代表及村民代表会议在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督全过程中的极其重要性,村民代表的选举如被 操纵,整个村民自治中的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督都将被操纵。而且这种操纵将披着民主的、合法的“外衣”,危害将更大。如果不及时加以制 止,中国村民自治20多年艰辛发展的成果将毁于一旦!

以村委会的选举为例。村民代表的选举如果被操纵,超过一半以上的村民代表属于某一派势力,那么由村民代表会议选举产生的村选举委员会成员就 会全部属于某一派势力;由村选举委员会提名,由村民代表会议讨论通过的选举工作人员如监票人、唱票人、计票人就会全部属于某一派势力,在选举中的唱票环节 很容易舞弊。如选民投票选的是“甲”,他(她)会唱成“乙”。而且他们会借口维持计票秩序,在唱票人、计票人、监票人后面摆上一排桌子,让他们的人再围住 桌子,村民只能站在几米远的地方,根本看不清选票上的字。到了晚上他们将部分选票一调换,上级部门就是来查选票也是查无实据。

必须严格规范和完善村民代表的选举,做到公开、公平、公正

如此重要的村民代表的选举,目前事实上却处于无法可依的状态。

《村民委员会组织法》第二十一条规定:“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。”

这样的规定太宽泛,漏洞太多,不具有可操作性,极易被操纵。如村民代表的两种产生方式,法律没有明确由谁来确定,在地方一般由村党支部、村委会来确定。如果有人想操纵村民代表的选举,他一定会选择一种便于操纵的选举方式。

由村民小组推选,一般会采用村民小组会议的形式。“阳光是最好的防腐剂“,村民小组会议被操纵的难度相对较大。

而以“每五户至十五户推选产生一名村民代表”的方式,漏洞太多,很不规范,极易被操纵。例如,由谁来划分选区?按照什么标准来划分选区?是 按居住地、生产性质还是自由组合?村民不同意选区的划分怎么办?如何协商?如何确定究竟每几户产生一名村民代表?每五户至十五户推选一名村民代表的方式是 什么?是开户主会议,还是户代表会议?是投票表决,还是举手表决?能否入户推选?而这些,法律法规没有明确规定,这就给企图操纵选举者留下了极大的操纵空 间。

采取这种方式,能否确保选举公正,关键在于选区的划分和表决的方式。选区的划分十分重要,谁划分选区对谁有利。如一个村某一片有30户村 民,每15户产生一名村民代表,假设其中16户支持“甲派”,14户支持“乙派”,如果由“甲派”划分选区,他可以将属于“甲派”的8户村民和属于“乙派 ”的7户村民安排在一个选区,两个选区都是8:7,选出的2个村民代表就都属于“甲派”。如果是由“乙派”划分选区,他可以将属于“乙派”的8户村民和属 于“甲派”的7户村民安排在一个选区,另一选区是由属于“乙派”的6户村民和属于“甲派”的8户村民组成,选举结果就会是甲、乙两派各有一个村民代表。

“田忌赛马”的故事中国人都很熟悉,欲操纵村民代表选举者完全可以借鉴其做法。

在同一个村,用不同的方法划分“选区”,会产生不同的选举结果!更何况在一个村,有相当多的中间选民,欲操纵村民代表选举者更会以威胁、利 诱的方法拉中间选民的票。由不同的人主持村民代表的选举,会产生不同的结果。选举村民代表的表决方式也十分重要。在农村,一个村是一个熟人社会,村民之间 互相知根知底,也不会轻易得罪谁。

综上所述,以每五户至十五户推选一名村民代表的方法,漏洞太多,极易被操纵,一般情况下不宜采用。应充分尊重村民意愿,将选区的划分方案、 谁来主持选举、选举的方式、候选人如何产生、能否入户推选等问题提交全体村民讨论,必要时召开村民会议讨论、表决。不能由村党支部或村委会强行“划片”。

以法律的手段规范村民代表的选举程序,有三个途径。

第一是修改《村民委员会组织法》第二十一条,将“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人”,修改为“村民代 表一般以村民会议的形式,以村民小组为单位,采取无记名投票、秘密写票、公开计票的方法,差额选举产生。如果拟采取以每若干户推选一名村民代表的方法,则 应召开村民会议,由村民表决是否同意采取以每若干户推选一名村民代表的方法,并表决选区的划分方案、主持人及选举方式”。

但是,《村民委员会组织法》的修改需要较长时间,同时对村民代表的选举程序能否规定得这么详尽,在立法技术上存在一定困难。

第二是由全国人大授权国务院制定《村民委员会选举条例》。这是解决有关村民委员会选举的法律规定太简单、缺少可操作性这一问题的最根本路 径,但这需要先修改《村民委员会组织法》第十四条第四款——“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”,再由全国人大授权国务院 制定《村民委员会选举条例》。

第三是由民政部颁发《关于规范村民代表的选举,完善村民代表会议及村民会议制度的通知》,这是最简便可行的,社会各界有识之士应积极参加,大力推动。

村民代表的选举关系到建设社会主义新农村“管理民主”目标能否实现的大局,必须用严格的程序来规范。

《中国经济时报》2006.4.24

附件三:

划片选举的“猫腻”

——石家庄新华区东营村划片选举村民代表引发900多选民不满

《检察日报》    2006年4月24日    记者: 王新友

http://www.jcrb.com/n1/jcrb916/ca482176.htm

随着村委会选举日子的迫近,笼罩在东营村上空的乌云越来越浓。

东营村位于河北省石家庄市郊的新华区杜北乡,过去是远近闻名的富裕村,现在是远近闻名的村务管理混乱村,上一届村委会班子被村民选举出来后,由于不被乡里认可,一直无法“就任”,该村已经多年没有村委会。

这次,村委会选举还没有开始,村委会选举的序曲——村民代表选举就已经沸腾起来。4月10日,东营村举行了村民代表选举,可部分村民认为此次选举被操纵了。

4月17日,记者来到东营村。同一天,村民向石家庄市新华区法院递交行政诉状,状告新华区和杜北乡村委会换届选举领导小组,要求确认此次选举无效,并重新举行村民代表选举。

“就选我吧,给你5块钱”

从石家庄市区乘车向西,20多分钟后,记者便见到了写有东营村三个大字的石碑标记。

在村里,村民们向记者讲述了此次选举的一些情况。东营村共有6个村民小队,选举以小队为基础,按照每小组12户到15户,全村共划分了52个选举小 组,每个选举小组推选一位村民代表。由于村里没有村委会,此次选举是由东营村党支部具体负责组织的。4月9日,村里公布了选区划分,4月10日早上6点半 到8点举行了选举。

采访中,村民反映最为强烈的是选举小组的划分,认为是强行采用目前的划分选举小组的方式,导致了目前选举结果的不公。

今年60多岁的村民王富香以前是该村教师,人们都尊称她为王老师。在向记者详细介绍了选举情况后,王富香说:“表面上看,选举没有任何问题,但其实 是个别人精心设计操纵了选举。”为什么会有这个结论呢?王富香以自己所在的第二村民小队为例分析说,选区划分的标准是依照1984年登记住宅地为依据划分 的,而经过20多年,如今有的住进了新式住宅楼,有的远离了自己的老宅自建新宅,有的从村西移居到了村东。“4月9日上午公布了选区划分,4月9日下午, 选票就已经发到村民手里,短短时间里,村民还没有来得及弄清楚他们这个选区的村民都有谁,分别住在哪里,选票就已经被发下去,然后就又被收走了。”王富香 说。

提起这次村民代表选举,村民田秀国就来气。他告诉记者:“村党支部不顾多数村民的强烈反对,强行划区,实行推选。按照他们的安排,我被调开多年居住 区,而一个离我家至少1里以外的一户却被强行划进我那一区。”田秀国强烈要求:“重新举行村民代表选举,坚决反对划区,要以村民小组会议为单位无记名投票 公开选举。”

对“贿选”和安排临时主持人,村民反映也很强烈。

王富香说,发选票和收选票都由村党支部指派的主持人负责,他们拿着钱和选票主持选举,结果全村52个主持人,80%都当选为村民代表。

村民赵大妮说:“朱某来到我家,问我选村民代表没有,我说没有。她就接着问,你选谁,我说我选任三环。她说,我们和任三环不是一个组,大队安排你和我一个组,就选我吧,我给你5块钱。”

村民朱秀英说:“头天晚上杨某到我家,他说大伙都选他,让我也选他。后来他给了我5元钱。”村民田成祥说:“选村民代表的田某头一天下午到我家叫我 选他,之后给了5块钱。”村民张云山说:“4月9日下午约5点钟,张某进门就说老大哥给填个字,我不知道是什么来意,就说不填。张某说‘我给你5块钱,我 替你填上了’,随手把钱放在桌子上,转身走了。我第二天才听说是选代表。”

提前选举和选举地点的随意性也是村民反映的一个焦点。村民反映,选举有的是在胡同口,有的就在村民家里,很多选举4月9日晚上已经选完了,4月10日正式选举前就出结果了。

选举结果公布后,村民发现:“村民代表大都是和村支书关系好的。”

村支书:选举没有违法

4月17日下午,针对村民反映比较集中的分区选举、设置临时主持人、提前选举、涉嫌贿选等问题,记者采访了村支书王建平。

针对分区选举问题,王建平告诉记者,选举村民代表一般有三种方式:村民会议、村民小组会议、户代表推选村民代表。但对于如何选举村民代表,法律法规都没有具体的规定。东营村根据实际情况,最后采用的是第三种形式,即户代表推选村民代表,这符合法律规定,没有什么错。

对于村民反映划分选区不合理问题,王建平介绍说,东营村共有6个村民小队,因为第一和第二个村民小队居住地很分散,就按照1984年的居住地划分了 选举小组。其余4个村民小队按照现在的居住地划分的。他同时承认,这只是大原则,个别选民有些微调,最后全村共划分了52个选举小组。王建平强调说:“划 分选举小组是为了便于村民选举,划分到哪里并不影响村民意愿的表达。村情民意主要是通过票数反映,与小组划分没有关系。”

选举小组是由谁划分的呢?在记者一再追问下,王建平只是说“选举小组是由每个村民小队2个人到3个人负责划分的”,具体都是哪些人,他一直避而未答。

对于设置临时主持人问题,王建平说,主持人都是村党支部挑选出来的,挑选主持人是为了便于选举的组织。“80%主持人当选正说明党支部挑选的主持人有群众基础,是党支部看人、用人比较准的结果。”

对于提前选举、涉嫌贿选、选举地点等问题,王建平介绍说,个别选举小组确实出现了提前填选票的现象。这是因为有的村民要早起干农活,有的因为上了年纪,早上6点半起床不太方便。“选举是村民真实意愿的表达,什么时间选举并没有太大影响”,王建平说。

王建平介绍,在地点选择上也都是因地制宜,方便即可。因为最多只有15户,就没有设置投票箱。“推选村民代表只是村委会选举前的程序,不是太重要,况且东营村这次已经是相当规范了。”至于5元钱,王建平说,那是发给村民的“误工补贴”。

王建平介绍,4月17日,村里召开了新一届村民代表第一次会议,会议选举产生了村委会选举委员会,同时推选出了选举委员会主任、副主任,并提名了唱 票人、计票人和监票人,最后村民代表会议对此表决通过。王建平告诉记者,下一步选举委员会将正式开展工作,最终完成本届村委会选举工作。

村民提起诉讼,要求重新选举

4月17日,村民自发推选的贾凤山、史怀秀、张增长等12名村民向法院提起行政起诉。起诉杜北乡村委会换届领导小组、新华区换届领导小组,状告其行政不作为,要求新华区、杜北乡换届领导小组撤销村党支部非法选举产生的村民代表,重新选举村民代表。

诉状称:“东营村党支部在4月9日突然宣布以划片的形式选举村民代表,广大村民发现这是一个精心策划好的阴谋:选区的划分完全按照有利于党支部的方 法,选区的划分既不是按照居住地,也不是按照生产性质,而是精心安排好的。如每15户推选一人,他们则将他们的8户安排在一个选区,村民这边的人只有7 户,一选肯定是他们的;或者将村民骨干集中在一个选区,你选只能选出少数属于村民的村民代表。为达到此目的,他们在一个小组的范围内将村民户乱调,东一 个,西一个,毫无道理。这说明,以划片的形式推选村民代表,由谁划片,对谁有利,这种方式无法保证公开、公平、公正。”

诉状还称:“更令广大村民气愤的是,东营村党支部王建平等人采取公开贿选的手段,让一部分他们定好的村民代表候选人,在4月9日晚上入户到村民家中拉票,要村民填他们的名字,或者干脆代填,给每家发5元钱。”

诉状另称:“4月初,村里227名选民(全村共有选民1950名左右,超过全村选民数十分之一)联名致信民政部、河北省民政厅、石家庄市民政局,新 华区政府、杜北乡政府,要求督促东营村村民代表选举时采取村民小组会议的形式,必要时召开村民会议表决决定。但各级政府、有关部门均置之不理。村民于4月 11日给新华区、杜北乡村委会换届领导小组递交申诉材料,要求有关部门派出工作组到东营村实地调查,撤销非法选举产生的村民代表,重新选举村民代表。但遭 到乡政府拒绝。”

据悉,目前在申诉材料上签名的村民已达900多名,一致要求以村民会议的形式选举村民代表,或者召开村民会议表决采用何种方式选举村民代表。

民政部基层政权和社区建设司一位领导在接受村民代表和媒体联合咨询时表示,尽管目前法律法规对村民代表选举乃至村委会选举规定得很模糊,但无论是村委会还是村民代表的产生方式都要尊重大多数村民的意愿,几方如果协商不成可召开村民会议决定。党支部不能单方面“划片”。

他认为,如果村民代表的选举被操纵,整个村委会的选举将被操纵,村务公开监督小组、村民民主理财小组的选举也将被操纵,村民自治的民主选举、管理、 监督将流于形式。更严重的是,一些严重侵犯村民利益的行为将会披着合法的外衣,危害将更大。因此,必须尽快制定或修改相关法律规范村民代表和村委会的选 举。

据悉,东营村的村民代表选举已经产生波动效应。东营村的邻居前杜北村也拟采纳东营村的“革新方案”,实行按组划片方式举行村民代表选举。这种“革新 方案”在前杜北村也激起了村民的强烈反对,在多方交涉无果的情况下,4月17日,部分村民将诉状递交到新华区法院,要求杜北乡和新华区村委会换届领导小组 支持、指导前杜北村召开村民会议,以表决采用何种方式选举村民代表。

目前,两村村民还在等待法院是否受理该案的通知。

法条链接

《村民委员会组织法》

第二十一条 人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。

《河北省村民委员会选举办法》

第七条 村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组或者村民代表会议推选产生。