“湖北正在进行针对县委书记权力的一系列努力,以求有效监督,而县委书记监督之难,早已成顽疾。舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。”

“县委书记早已成为腐败重灾区。那么县委书记的权力究竟为什么这么大?权力为什么如此容易被滥用?监督体系环环相扣,却又为何管不了一个处级官员?”

县委书记几乎对县里所有核心部门的一把手,都有任命权,由此滋生类似离任前突击提拔官员这样的腐败。 (CFP/图)

无论过去如何“一言九鼎”,但现在因为一纸公文,湖北省的县委书记们个个如履薄冰。

湖北省纪委、组织部最近联合下发《县委书记岗位风险预警防控办法》(以下简称 《防控办法》),这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。其中引人注意的规定是,“不再直接分管人事”,另外“县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。

这不是湖北的县委书记们面临的唯一大考。湖北省委巡视组正在进行一场该省有史以来最大规模的县域巡视行动,在明年换届前,所有99个县(市、区)要全部巡视完毕,湖北省委巡视组一位官员说,县委书记们是巡视的重中之重。

不管是《防控办法》,还是巡视,最终目的都为了监督县域政权,因为县委书记监督之难,已成顽疾。

县委书记虽然只是处级官员,但在中央政权架构中却处于承上启下的关键位置,权力过于集中,舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。

那么,县委书记的权力究竟为什么这么大?权力为什么如此容易被滥用?监督体系环环相扣,却又为何管不了一个处级官员?南方周末记者以正在实验县委书记风险防控的湖北为例,剖析一个县委书记权力的边界与黑白。

《防控办法》:有创意、有忧虑

有人说,县委书记早已成为腐败重灾区。2005年,舆论便已经注意到安徽18个县委书记垮掉的事实。而最近的一个数据是,河南从2006年至今,已经查办了22名担任过县委书记的官员。

而各地在广泛推行财政“省管县”以及县政扩权的大背景下,设计一条更有效的县委书记监督路径已刻不容缓。

一个县委书记权力和腐败风险有多大?《防控办法》首次将其上升到理论层面,提出县委书记的五“大”特征:地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大等。

治理措施看起来一针见血。在用人方面,《防控办法》要求县委书记在动议阶段,“一般不得指定具体人选和选任范围”;在推荐提名阶段,“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”;在决策方面,不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。

规范用人权和决策权仅仅完成了制度设计的第一步,而更具实质意义的步骤,便是后来为媒体广为注意的“今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。此前,在纪委系统,同级纪委几乎无法监督同级的党委书记。“一直以来,由于受县委书记和上级纪委的双重领导,县纪委对县委书记根本无法监督。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明说。办法出台前,湖北省纪委曾征求他的意见。草案出来前,还到北京邀请各方精英建言。

一位要求匿名的与会官员对南方周末记者说,虽然制度设计颇有新意,但在现实中的推行难度和可能的反弹亦无法轻视。

担忧显然是广泛存在的,作为同僚的湖南省纪委相关官员评价说,“县纪委越级上报,就好像是让我的眼睛监督我的鼻子。”

湖北某县一位接受南方周末记者采访的公安系统官员认为,县委书记不可能不分管人事。“如果不分管了,他作为县委书记的权力在哪?以后做事怎么还有威信?”上述官员说,去年,该县某局局长给县委书记汇报中层干部人事调整方案。书记连看都没看,自己从包里掏出一个方案,问局长:张三安排没有?李四在不在名单中?

湖北省纪委的低调表现印证了外界的担心。“领导的意思是只做不说。”湖北纪委研究室一位工作人员在婉拒南方周末记者采访时说:“虽然已全面推广,但未来还不好说,如果成功了就是经验,但也有矛盾扩大的可能。”

权力场中的白加黑

在中国几十万的处级官员中,2400多名县委书记大概是权力最大、责任最大的一个。他们不仅管辖着50%以上的人口和国土,而且县作为中央在地方的一级独立政权,一个国家政权机器该有的部门,它都有。“县委书记既是政策的制定者,也是执行者。若按权力多寡论,县委书记不仅比同为处级干部的区委书记多,有时甚至相对而言比市委书记、省委书记都要多。”华中师范大学管理学院教授尤光付说。尤光付长期跟踪调研县委书记的监督问题。

他进一步解释说,同级的地级市的区只是市的派出机构,人事权、财权都不归区委书记管;而县委书记则几乎对所有县里核心部门的一把手,都有任命权。“上自局长,下至镇长,只要县委书记点头,下边没人敢反对。”湖北组织系统一位退休官员说。

但往上走,比如省级的厅长的任命则更为复杂,不可能由省委书记直接说了算。至于在审批权上,尤举例说,县委书记有土地审批权,而市委书记审批土地则要受省县两边制约。

在湖北省委此次巡视过程中,县委书记草率任免干部的问题尤为突出。“听下面干部反映,有的县委书记在县委常委会上一次讨论上百个干部任用,而这些干部的名字许多干部听都没听过,县委书记就通过了。”湖北省委一位巡视员说。

由于县委书记掌握下级官员的升迁大权,每当人事调动之时,各级官员的卡位战就会开始。“县委书记每次安排干部,就是一次重新给关系排序的过程。有时因为平衡不过来,甚至硬生生地把一些尚未离开的官员架空。”湖北某县官员说,因此才有了“53岁退休现象”。

湖北某县官员送给省委巡视组的一份举报材料佐证了这一点。在这份题为《2008年-2010年某县新提拔任用干部社会关系表》中,巡视组惊讶地发现,某些省级部门领导有多名亲戚在该县核心部门担任一二把手,另有四个部门的负责人是一名北京商人的同学或老师。

即便如此,要是有人举报县委书记买官卖官,也很难抓到他的把柄。“现在不像过去那种赤裸裸的权钱交易,而是更隐蔽的权权交易、人情交易。”上述官员进一步举例说,县委书记如果安排了上级领导的亲戚做了个局长,上级领导可能会批给你一些国家项目。“这些项目给谁不给谁,就看你跟他的关系,有时一个项目就是几千万。”

再例如原湖北麻城市委书记邓新生,兑现人情期货的路子五花八门——有用财政周转金为企业办理贷款的,还有推荐企业家为黄冈市人大代表的。

在许多地方,企业家一般都要戴顶“红帽子”作为护身符。本报记者获悉的数据是,湖北某县,8名省人大代表中就有5个是刚来该县投资不久的外地老板。 “我们对他们根本不熟悉,而且还没有给我们带来一分钱贡献。”该县人大一位官员抱怨说,虽然是县人大先报初步提名名单,但如果县委书记对提名不满意,全部推翻都可以。

其实,不管是财权还是土地转让权,根据党章规定,县委书记都通通没有。“县委一般只负责管理党务,但由于地方党务工作不多,县委书记在具体行政权力上也凌驾于县长之上。”北京大学廉政建设研究中心副主任吴丕说。

也正因为这样,除了用人和决策之外,县委书记要远比市委书记、省委书记管相对更多的行政事务,县长也远比市长和省长更相对弱势。“党管什么,政府管什么,并没有明晰的规定,即使规定清楚了,下面也会灵活运用。”尤光付说。

为什么滥用权力?

被查处的县委书记们常常自省“对不起党和人民的培养”,不过种种迹象表明,他们滥用权力,除了因为个人素养欠佳,另外重要的是县委书记岗位的特点和周围制度的缺陷。

翻看湖北现任近百名县委书记的履历发现,这批身强力壮的“60后”大多已在基层摸爬滚打至少20年,可等到明年换届时,他们却不得不为仕途发愁。

一个最突出的原因是升迁路窄。“差点的到市人大政协,好点的到市委市政府,再好点的到省里的一般厅局做一个排名靠后的副厅长,然后就等退休了。”湖北一位资深时政记者说。

部分原因是因为这些长期在基层的县委书记,往往在学历和年龄上不占优势。而升迁道路的狭窄,使得县委书记在位时,更倾向于将权力用到极致——年轻的县委书记是需要更多的突出政绩使得自己在仕途上能够迁跃,而为了讨好上级官员以便利于升迁,种种人情关照下的官员任用则在所难免;一些升迁无望的县委书记,则更容易出现纯粹以钱财为目的的腐败。

在县域财政日渐枯竭化以及GDP考核的双重压力下,身为“船长”的县委书记主政一方时首先想的是经济发展,许多渎职与腐败也由此而生。“一般先招一些企业,搞几个工程,硬是搞不出来,就把马路修起来,搞个工业园,哪怕欠了一屁股的债。”尤光付说。

以湖北某县为例,前任县委书记不顾县委常委反对,执意花几亿元搞工业园基建,至今负债累累,而公立高中民办化改制,所引发的教师和家长不满,至今仍是该县稳定的一颗定时炸弹。但这都是后话,在政绩的支撑下,这位县委书记已经进入省里工作。

一些被访者由此提到了“异地为官”的问题。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,县委书记、县长、公检法“一把手”、纪委书记、组织部长,一般都不得在本人成长地任职。这是用来防止出现裙带关系的措施,却也使得一些县委书记的短期行为更加少了名誉上的顾忌。

“基层工作必须要有连续性和规划性,如果县委书记和县长里有一个本地人,则可以互相制衡。”湖北某县一位老干部说,本地官员要考虑自己在当地的名声,“不可能搞个烂尾工程就走。”

而人事任命中,上级官员的打招呼则更让县委书记们头疼。湖北某县一位官员说,某一年该县一个派出所所长职位有十几个人争,连省里某位领导秘书都打了招呼。此间官员说,一些省厅官员的亲戚在县内任职,亦是县委书记不得已之举。而考察一些已被查出的县委书记的腐败过程,当事者对跨越两级的省厅官员“打招呼”,也颇有无奈之感。

就算同级的市局官员,县委书记们亦不好得罪,这和晋升亦颇有联系。今年,湖北某县委书记未能当选市委常委,就是因为市直机关的投票不够。“因为他很少接待那些市里的局长,这批人就不投他的票。”一位接近该县委书记的人士说。

事实上,因为县域不大,熟人社会中的人情往来,亦是潜规则。一位曾在湖北某县担任过县委书记的官员说,即便得个重感冒,都有上百名干部来去探望,多有千元红包,县委书记也不好拒绝。“每年上级部门针对县委书记的民主评议,还得靠这些局长、乡长来投票。”上述官员说。久而久之,腐败往往就此滋长,而县委书记也会愈加陷入这种无可奈何的人情网中。

尴尬的监督系统

“县委书记权力被滥用后,官场就可能沦为腐败寄生圈和利益共生圈,县委书记监控中出现空监、弱监和虚监的尴尬或无奈便显得不足为奇。”尤光付说。

离县委书记最近的县委常委们,按理说最容易发现县委书记的腐败,但倒掉的县委书记很少是因为这群人的举报。其中,最有权监督县委书记的要数县纪委书记。

“党给他下了这个任务,但作为下级,他是看得见,管不了。”湖南省纪委一位官员说。

而与县纪委恰恰相反,上级纪委是管得着,看不见。湖北荆州市纪委一位干部说,市纪委监督县委书记有两个渠道,一个是靠县纪委和群众举报,一个是日常的廉政谈话。但由于县委书记是省管干部,不论是市纪委还是市委对县委书记的监督权并不明确,所以一般是“交任务的多,谈思想的少”。

至于省里的监管,由于地理偏远,往往鞭长莫及。省里的日常监督除了接受群众举报,另一个途径主要靠专项检查。“这种检查带有突击性,用几天开个大会,很难发现真问题。”湖北纪检系统一位干部说。

由此,处于监督夹层中的县委书记,权力运用是否得当,更多靠个人党性修养。但显然,这是靠不住的。“县委领导班子决策通常采用酝酿制,就是公开表态,问大家有没有不同意见,可只要书记定了调,谁敢公开反对。”反腐专家任建明说。

党内防火墙频频失守,那么党政制衡呢?但面对县委书记,作为行政一把手的县长则弱势得多。“县长以后提拔还要靠县委书记,怎么可能说他不好呢?”湖北某县一位官员说,很多时候,县委书记一走,县长会顶替升迁,这一过程中,县委书记对于县长的评价,亦颇为重要。

上述官员举例说,该县现任县委书记之前是县长,有一次,他跟前任县委书记到某地视察,当着大家的面说一块地少卖了一亿,事后他就接到了县委书记的间接警告。

事实上,此间专家说,由于县域狭小,事务不多,党政之间分工难以清晰,所以各个县局和乡镇官员往往更听命于作为“一把手”的县委书记。如果县委书记强势,县长的行政权力很容易被架空,制衡也就难以谈起。

监督的重担由此落到了县人大身上。尽管这个县级政权的最高权力机关只负责监督“一府两院”,但由于部分人事任免、招商项目,人大都有否定权,可以对县委书记给予制衡。

湖北某县一位老干部回忆,有一次,该县时任县委书记提议县里花300万搞一个黄鳝节,人大常委会主任当场反对,“他说你不是要让老百姓骂我们吗?下岗职工那么多,300万可以养多少人啊?”

不过现在这种县人大的反对声音可能会小一些。因为从2004年开始,该县县委书记开始兼任人大常委会主任。“人大是在党委领导之下,是否征求人大意见,要看身兼人大常委会主任的县委书记的决定。”上述人大官员说。

县委书记兼任县人大常委会主任,现在已经广泛存在。人大的政治地位提高了,但另一方面,人大对县委书记的监督却亦有被削弱的倾向。上述人大官员建议,日后,人大主任可以考虑由一位专职县委副书记担任,有助于对县委书记进行制衡。

省级巡视之重和“副厅高配”之争

对县委书记监督形势的好转,是在2003年巡视制度出台之后。“许多县委书记落马都是通过巡视组发现的。巡视组可以超越地方上的宗派主义和各种利益网络。”反腐专家林喆说。

最初,省里的巡视只到市一级,再附带抽查两个县,从今年3月开始,湖北省首次展开对县一级的专项巡视,计划明年换届前完成所有县的巡视,而今后县一级的巡视五年之内至少一次。

与专项检查相比,巡视组一般在县里呆的时间更长,方法也更灵活,所以也才能发现真问题。“这次我们一个县里至少要呆20天,分别约谈两三百号干部,碰到群众反映强烈的还会明察暗访。”湖北省委一位巡视员说。

“如果发现问题不太严重的,诸如收红包、公车私用等问题,会采取提醒和谈话方式,而一些严重的违纪问题,则直接向省委报告。”此间湖北省委巡视组官员说。

是立刻就查,还是静观其变,省委也要看时机而定。“除非是特别恶性的,一般都等届满之后再查。”湖北纪检系统一位干部说,比如到11月,一年的工作就要结束,动一个县委书记,对地方经济和干部稳定冲击很大。

上述湖北巡视组官员说,今年10月,中央发文要求所有省巡视组都展开对县(市、区)的全面巡视,目前全国已巡视了近三分之一的县。如此密集地对县域进行巡视,源于中央的一系列战略部署。十七届三中全会闭幕后不久,中央组织了2000名县委书记首次集训,并建立了县委书记轮训常态化的机制。

县域经济的发展需要长远规划,但正如前文所述,因为升迁路窄,县委书记一般很难在一个地方呆太久,为了留住优秀县委书记继续造福一方,一方面中央加大财政上省管县的力度,向县里下放更多的经济审批权;另一方面,湖北、湖南等地也响应去年中组部出台的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》号召,纷纷出台“副厅级县委书记”的高配办法。

但外界担心县委书记经济审批权多了,高配了,更难以监督。不过从事“省管县”多年研究的国家行政学院教授张占斌认为利大于弊,“给地方多一点资源,对解决稳定有好处,权力是否会被滥用并不取决于权力大了还是小了,而是监督是否到位”。

如今,各省纷纷启动县委书记权力清单试点,但多数反腐专家表示,对于这种依靠县委书记主动限权的做法难以持久。而湖北的《防控办法》至今已推行两月有余。“目前实施情况不错,但未来效果仍待观察。”荆州市纪委一位官员说。

(赵一海、江雁南、刘宽、郑李对此文亦有贡献,谨致谢意)