李华芳:政改到底怎么改?

试点政治特区的思路当然还是自上而下的,但政改是长久的事业,绝非朝夕之功。所以在试点政治特区时,要尽量顾及自下而上的视角。尤其是要鼓励公民社会的扩展,鼓励自愿组织的成立,也鼓励人们的自治。逐步落实1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会议上的《党和国家领导制度的改革》讲话精神以及党的十三大报告关于政治体制改革部分。

作者:李华芳

我猜D如果有一个内部论坛,政改贴基本上就是月经贴,总有那么几天要来一下,但谁也不会认真当成一回事的。月经贴的尴尬就是政改的尴尬。

1政改不是新词

2010年,温家宝数次言论谈及“政改”,被看作是释放了一个中国即将进行政治改革的信号。但这可能是一个误解。

密集的言论,在缺乏相应具体的改革措施的情况下,并不能说明任何问题。温家宝关于政改的相关讲话,主要是谈基本理念,例如没有政治改革经济改革会倒车;政治体制改革要保障人民的权利和自由;要从制度上解决权力过分集中又得不到制约的问题,创造条件让人民批评和监督政府,坚决惩治贪污腐败;要建设一个公平正义的社会,特别是要保障司法公正,重视保护和帮助弱势群体,使人们在生活中有安全感,对国家的发展有信心。这些言论并没有指出未来政治改革的方向,而涉及到的诸多方面,也缺乏清晰的突破口,来形成政治改革所需的社会共识。

不能对温家宝的政改言论期待过高的另一个原因是,密集政改言论的历史表现不佳。邓小平在历史上对政改的讲话更多,更密集,甚至更深入。到1987年止,邓小平一共76次提到政改。其中1986年,连续11次谈到政改问题。在1986年6月10日的一次讲话中,邓说:“现在看,不搞政治体制改革不能适应形势。改革,应该包括政治体制的改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”邓小平在80年代后半期,对政改的总结比现在温所谈到的政改力度更大,方向也更清晰,那就是“党政分开,权力下放”。

事实上,中国领导人谈论政改的时间也不算短了。1986年的时候,甚至已经迈出了象征性的步伐。邓当时指示:“1980年就提出政治体制改革,但没有具体化,现在应该提到日程上来。”同年7月,中共中央书记处开会决定,成立政治体制改革研究机构,并要求在次年7月之前,拿出具体文件。有意思的是,这一具体文件并没有出现。

不过1987年的确推进了事实上的政改,即通过了《村民委员会组织法》,允许“基层直选”。1987年11月23日通过此法,当时彭真就提出:“他们把一个村的事情管好了,就会逐渐学会把一个乡的事情管好,把一个乡的事情管好了,就会逐渐学会把一个县的事情管好”。

村一级的试点在1988年开始推进,全国各地盼政改的劲头也很足。尽管彭真没有往后继续延伸,但县乡一级直选似乎也已在望。这就是当时政改的情况。当然一年后,在广场上民间想直接对话中央,这一试图进一步推动政改的举动被定性为暴乱。之前存在的体制内外关于政改的对话通道也被切断,政改就彻底中断了。

不要说县乡,即便已经有《村民委员会组织法》的村一级也是顾虑重重。直到90年代中后期,村一级基层直选才慢慢在经济发达地区流行起来。而1999年,四川省遂宁市的步云乡进行直选乡长的试验,随即因违反现行法律的规定而被禁止。因为根据目前的法律框架,乡长、县长由同级的人民代表来选举,而不是直选。此后乡亲们就再也没听说过政改这回事情了。

2政改的视角

对于政改,有两个不同的视角。一个是自上而下,一个是自下而上。在中国的政改话语系统里面,前者总是占上风。情况和香港大学新闻及传媒研究中心中国传媒研究计划主任钱刚在评论中国对传媒的管制中折射出来的一样:第一句话,毫无疑问,中国传媒受到控制。第二句话,毫无疑问,中国传媒正在变化。第三句话,请你们注意,今天中国传媒的变化仍然受到控制。第四句话,今天,中国传媒的控制也在变化。

把传媒换成“民间社会和地方自我治理的能力”,就很容易理解今天中国的政改在上上下下的视角里,那种七上八下的尴尬处境了。

自上而下视角最容易犯的错误是一刀切。偌大中国搞政改,凭什么认为各地应该选择同一种模式呢?又凭什么认为成都会跟重庆学呢?比如说重庆之前开始推动“以土地换城市保障”,如能符合政策初衷,增加农民的自由选择,那么就朝最终的取消城乡户籍差别努力了一步。但成都随后实行的不用换地即可享受城乡一体的保障,明显是更进一步的深入改革,城乡户籍的区隔在成都被打破了。

成都和重庆的不同模式,有两个重要的意义:一是各地应该探索自己的模式,当然这并不意味着“特殊论”就可以抹杀“核心原则”。例如政改的反对者指出“自由民主”是“西方” 概念,而中国具有特殊的国情,因此不能搞“西式民主”。这种说法当然毫无道理可言,不仅是因为“共产主义”也是西方舶来品,还因为没听说过中国人的胃特殊不能吃西餐的。美好的事物之所以能被人接受,就因为其尽管形式各异,但其核心的部分被广为接受。西餐只要做得美味,中国人照样会趋之若鹜。而且也正是因为把握住了美味的原则,各式各样的西餐才会在今日中国盛行。

另外一个重要的意义是,成都和重庆实际上探索了具体的制度突破。而具体的制度突破是未来中国政改值得珍视的经验,这也恰是温家宝答政改言论中缺乏的东西。不能把政改当成一下子翻天覆地的变化,更多的时候,政改是见微知著。这就跟要推倒一堵高墙一样,想要一下子推倒,有很多困难。但选择合适的切入点,打几个洞,而后只需顺势轻推,墙就会倒掉。

也因此中国的政改既应该有自下而上视角,着眼于地方自我治理;也应该有具体问题具体分析的“钻洞”视角,落脚于具体制度改进。

3试点政治特区

具体的制度改进很要紧,地方的自我治理也很关键。那么目前有没有一种可行的路径,既指向具体制度改进,又有助于增强地方的自我治理能力?我认为是存在这样的政改路径的。例如香港这样在“一国两制”下的自我治理,就是不错的榜样。

之前温家宝在深圳发表讲话说要搞政改试点,深圳有部分人士提出在经济特区之后再搞一个“政治特区”来试点。实际上,香港就是试点已久的“政治特区”,并且也在现有的“一国两制”系统里。因此根本不需要其他特别的政治体系上的大变动,只需要扩大“一国两制”的范畴,到几个试点城市即可。例如之前上海的浦东为了建设国际金融中心,已经开始试点综合配套改革。其中包括一系列行政机构的改革。这当然也是政改的一部分。把香港的经验和浦东的实际相结合就行。

这种试点改革的思路一直是“摸着石头过河”过程中不断采用的。政治改革要谨慎稳妥,这么做也无可厚非。因此,政治特区的思路和经济特区的思路同构,未尝不是可取的路径。很多人对政治特区有批评,认为这不过是装装样子,由于政治结构的特殊性,单纯的局部政改也不可能成功。但这种论断,往往忽略了“自下而上”视角在其中的作用。政改特区和基层直选一样,开口子就行,地方老百姓知道该怎么做的。

中国的政治特区已经存在,这就是香港。一国两制的设计本来意在解决台湾问题,但在今天的政改语境中,其实可以用来解决政治特区的相关困境。斯坦福大学经济系的教授保罗·罗默有一个“特许城市(charter city)”的理论,其例子也是香港。香港也已经连续10年蝉连《世界经济自由报告》的最自由经济体的榜首。

所以可以发挥一下香港经验,在深圳、浦东这些经济特区上试点政治特区。当然,正如前面所说,中国这么大,除了不能一刀切之外,一个地方的经验到了另外一个地方也不一定合用。正如北方人要穿秋裤,南方人没这忧虑,政治特区可能也面临这种问题。

回头来看,政治特区最要紧的其实就是获得自我治理的相关权利。中国过去的政改实践提供的资源有:基层直选和一国两制。基层直选要继续落实和推进,而一国两制的范围也可以扩大试点。另外一个重要的考虑是,要落实宪法规定的相关权利。政改特区的试点,自然要依宪法而行。

试点政治特区的思路当然还是自上而下的,但政改是长久的事业,绝非朝夕之功。所以在试点政治特区时,要尽量顾及自下而上的视角。尤其是要鼓励公民社会的扩展,鼓励自愿组织的成立,也鼓励人们的自治。逐步落实1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会议上的《党和国家领导制度的改革》讲话精神以及党的十三大报告关于政治体制改革部分。报告关于政治体制改革的设想是:实行党政分开;进一步下放权力;改革政府工作机构;改革干部人事制度;建立社会协商对话制度;完善社会主义民主政治的若干制度;加强社会主义法制建设。这些放到今天的政改语境中,依旧合用。

温家宝说“风雨无阻,至死方休”。而邓小平的眼光更远,死了也不休。邓在1986年殷切期望:“就我个人来说,,我在有生之年要搞,我们这一代要搞,年轻一点的同志要搞,我们的娃娃将来也要搞。”

是的,政改这事,死亦不休。

2010年12月16日, 2:19 上午
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