作者:魏汝久

报告摘要:劳动教养制度演变到今天,其功能已经发生了扭曲和变异,被公安机关和地方政府所滥用。该制度已经成为任意侵犯基本人权的工具,应该废止。即将出台的《违法行为教育矫治法》不应“新瓶装旧酒”,将长期限制公民人身自由的决定权仍然赋予公安机关,让劳教制度得以变相延续。建议该法将矫治措施的决定权授予司法机关,而不是公安机关。中国应重新构建保安处分的刑事法律制度,以保卫民众安全,维护社会秩序。

目录

前言

一、劳教制度的产生和历史沿革

二、劳教制度的现实功能

三、劳教制度的法律渊源

四、劳教制度的法律性质

五、劳教制度与宪法和法律的冲突

六、废除劳教制度的呼声和国际压力

七、劳教制度对中国法治的深刻影响

八、《违法行为教育矫治法》的立法

九、“劳教司法化”能改变它的弊端吗?

十、废除劳教制度的建议

结束语

前言

中国的劳动教养制度是世界上独一无二的司法制度。它确立于上世纪五十年代的“反右”运动,历经沿革变化,直到今天仍在被滥用,且广为诟病。劳教制度到底是一种什么样的司法制度?它对我国的法治建设造成了怎样的深刻影响?劳教制度何去何从?依据宪法确立的“依法治国”和“保障人权”的基本原则,本人试图以法律人的眼光对该制度进行分析和考察。

为此,本人对被劳教人员及其家人、劳教所干警、驻所检察官、政府官员、律师、法官、法律学者等进行了调查访问,并且参阅了有关的学术文章,始形成了这一并不全面的报告。

一、劳教制度的产生和历史沿革

1、产生:“肃反”时期的劳动教养(1955年8月—1957年8月)

1955年08月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》。该《指示》规定:“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上又会增加失业的,则进行劳动教养。就是不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家发给一定的工资。各省市应立即进行筹备,分别建立这种劳动场所。全国性的劳动教养场所,由内务部、公安部立即筹备设立。”

1956年01月10日,中共中央发布《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》。该《指示》说明:“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中,将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用,放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子,需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题,中央决定,采取劳动教养的办法,把这些人集中起来,送到国家指定的地方,组织他们劳动生产,替国家做工,自食其力,并且对他们进行政治、思想改造工作,使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”

随后,中共中央又在《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》文件中规定:“某些直系亲属在土改、镇反和社会主义改造中,被杀、被关、被斗者的家属 …… 可送劳动教养。”

根据党中央的上述指示,全国各地陆续建了劳动教养机构,办起了劳动教养。由此,劳动教养作为一项法律制度在中国诞生了。

现在回顾这段历史,我们已经很难找到这些“反革命分子”和“坏分子”以及他们的家人被劳教的公开资料了。抗战胜利后,中华民族不同的政治力量、不同社会阶层的民众,对当时的社会现状、社会前途和改造社会的手段等持有不同甚至相反的看法,最后发展成为世界上规模最大的内战。中国古代法制史认为,最高烈度的法制手段就是战争,即“大刑用甲兵;中刑用斧钺。”当对立阶级被战争手段消灭,新政府成立以后,为了巩固新生的政权,对残存的敌人进行处理,就必然要对“ 非我族类”的人进行镇压,包括以法制的手段进行镇压。用以镇压的司法制度—-劳动教养制度于是应运而生,被创设出来。

中国的劳教制度,从其一产生就和内战、意识形态、民族前途等结下了不解之缘。

2、确立:“反右”时期的劳动教养(1957年8月—1966年5月)

1957年,中国将552877位知识分子划为“右派”,占全国500万知识分子的11%以上(另据2009年第2期《炎黄春秋》郭道晖先生的文章,全国被划为“右派分子”的人数总共为3178470人)。劳动教养成为当时处理“右派分子”的重要方式。

1957年08月01日,经第一届全国人大常委会第78次会议批准,国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》。这是中国劳动教养法律化、制度化正式确立的标志。根据上述规定,大部分“右派分子”被送到了劳教场所,进行劳动教养。

1957年8月3日,《人民日报》发表社论,题目是《为什么要实行劳动教养?》。社论说:“劳动教养的决定,经过全国人民代表大会常务委员会的批准,就具有立法性质。这是我国社会主义改造和法制建设中的一大创举,是贯彻宪法第100条的一个具体措施。右派分子攻击我们实行劳动教养违反宪法,这是最露骨的一种恶意攻击。”

1958年01月29日,中共中央、国务院通过了《关于在国家薪级人员和高等学校学生中的右派分子处理原则的规定》。该《规定》提出了处理“右派分子”的六条办法,最重要的一条就是“劳动教养”。

1961年04月,公安部制定《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》。依据该《规定》,劳动教养的期限是二年到三年,由劳教机关“内部掌握”,只在收容时向本人及其家属宣布;对表现不好的劳教人员,可以延长劳动期限。

在正式确立劳教制度以后的一年左右,全国立即建起了一百多处劳教场所,开始形成县办劳教、社办劳教、乃至生产队也办劳教的劳教体系。全国劳教人员很快就被收容到近百万。1961年,公安部承认:“扩大了收容范围和收容对象,错收了一批不够劳动教养的人.在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动,造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”

对于上述情形,我们可以从许多关于“反右”岁月的回忆录中得到印证。无数优秀的知识分子被投入到劳教场所进行强制劳动。我曾专门拜访过天津作家杨显慧,他的纪实文学作品《夹边沟纪事》记载了1957年至1960年,甘肃省 3000多名“右派分子”在夹边沟劳教农场的经历。其中,1500多位“右派分子”在劳动教养中被活活饿死。后来有人将夹边沟劳教农场称为中国的“古拉格群岛”。

3、中止:“文化大革命”时期的劳动教养(1966年5月—1976年10月)

1966年5月,“无产阶级文化大革命”开始,公检法被“砸烂”,劳动教养制度停止实施。一部分劳教人员被释放;一部分劳教人员被转移到监狱、劳改队,按照罪犯进行管理。

在这期间,虽然劳教制度被暂时中止,但“牛棚”制度却大量存在,且形态各异。“牛棚”只是约定俗称的民间说法,并不存在于官方的正式文件中,但也不为官方所否定。被关入“牛棚”的人,、言论自由都受到严格限制,并被强制劳动。这一制度,实际上是劳教制度的变种和延续。

4、恢复:改革开放时期的劳动教养(1976年10月至1989年6月)

“文化大革命”结束以后,曾经有专家学者提出废除劳教制度的意见,但未被采纳。据公安部主管的群众出版社原社长于浩成先生讲,针对有人提出废除劳教制度,时任全国人大常委会委员长的彭真在公安部的大会上讲:“无产阶级专政的工具一个都不能丢!”

1979年12月5日,经全国人大常委会批准,国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》。1980年02月,国务院又将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。由此,劳动教养制度在中断10年后,又重新恢复。1980年2月26日,《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》,对恢复劳动教养制度进行了说明。

1980年2月,国务院公布《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。虽然该《通知》仅有四个条款,但直到今天还在被公安机关滥用。

1981年10月,全国人大常委会通过《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》。该《决定》增设了一种处罚手段,称为“强制留场就业”。这一规定使部分劳教人员的劳教期限被延长到6年或7年。

1982年,国务院转发公安部《劳动教养试行办法》。这是劳动教养立法中相对比较完善的法律规定。

1988年12月,司法部党组决定将劳动改造和劳动教养的管理予以分开。司法部要求从事劳教工作的警察要做“人类灵魂的工程师”。

改革开放时期,社会问题大量产生,犯罪率上升,社会治安问题突出。这一时期的劳动教养,主要是针对情节轻微、不构成刑事犯罪的违法人员。另外,这一时期的劳动教养也已经开始被滥用,劳教对象被人为地扩大了。

5、滥用:现阶段的劳动教养(1989年06月至今)

2002年04月,公安部出台了《公安机关办理劳动教养案件规定》,这是关于劳动教养最新、最全面的法律规定。它规定劳动教养的适用对象分为十类,使劳动教养成了一个“筐”,什么样的违法行为都可以装。

特别是,各地出台了许多土政策,滥用劳教手段处理日益增多的社会纠纷和利益冲突。劳教制度的功能发生了异化,其本身固有的长期关押的功能,被人为地滥用,成了地方政府和公安机关的法治“自留地”。相关情况我们在下一章中专门阐述。

二、劳教制度的现实功能

劳动教养与其他行政处罚和司法手段相比,具有公安机关自己决定、任意性较强、限制人身自由的时间较长等特点。正是这些特点,使得这一制度被严重滥用。

据司法部较早前统计,全国先后有500万人被劳教过。1999年全国拥有310多家劳动教养所,关押着31万多劳教人员。而1999年以后,被劳教的人数大规模上升。比如仅在2008年一年期间,山东省就有693人因从事传销活动被劳教。据人民网报道,上海一年作出的劳教决定就有一万多起。

现在,劳动教养的功能主要体现在如下方面:

1、处罚一般违法行为

正如前文所说:“劳动教养是个筐,什么东西都能装。”依据现行有效的法律规章,任何人只要实施了违法行为,都有可能被公安机关处以劳动教养的决定。

案例1:北京王秀英、吴殿元劳教案

2008年08月,北京两位年近80岁的老太太王秀英和吴殿元因为房屋被拆迁,未获补偿,听说奥运期间可以游行示威,信以为真,于是申请在奥运期间在紫竹院公园内抗议。北京市公安局认为这两位老人的申请违反了法律,决定对她们劳教一年。在国际舆论的压力下,北京市公安局决定对她们“暂缓执行”。

案例2:安徽农民工、大学生等诉上海劳教委案

2007年4月,安徽省颍上县的杨某因到他人池塘捡河蚌被上海市劳教委以盗窃名义作出劳动教养一年的处罚。2007年7月,在上海一家酒店打工的巢湖市19岁青年小鹏(化名)被上海市劳教委以聚众斗殴为名作出劳动教养一年的处罚。人民法院最后认定小鹏没有参与斗殴。

2007年12月,毕业于合肥某高校的24岁上海白领周某,因与警察发生了肢体冲突,并喊了句“警察打人”,后被上海劳教委以妨碍公务为由作出劳动教养一年三个月的处罚。上海公安机关认定大学毕业的白领青年周某属于“长期拒绝劳动,破坏劳动纪律”的人。

2、处罚******的人员

3、打击报复上访人员

劳教成了地方政府对付上访人员的重要手段,关押上访人员也成了劳教最重要的功能之一。于建嵘教授出版了《中国劳动教养制度批判》一书,收入了大量的案例,专门研究过这一问题。另据胡星斗教授的研究证明,因上访被劳教的,占全体上访人员的18.8%。

根据公开报道,2008年奥运前夕,全国各地纷纷出台关于进京上访予以劳教的规定。比如,江苏省公安厅、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省人民政府信访局联合发文,决定对进京上访者进行劳教。2008年元月,河北省公安厅、河北省检察院、河北省高级法院联合下发《关于进一步加大对非正常进京上访处置力度的意见》。该《意见》规定,根据上访次数,普通非正常进京上访行为将被分别给予告诫、警告、拘留、劳动教养的处罚。但“告洋状”(指向外国或国际组织驻中国的机构递交信访材料)可以越过上述规定,由公安机关“直接予以拘留或劳教”。根据该文件规定,检察院、法院监督、审理此类案件,一律按照该《意见》执行。两个月后出台的《辽宁省关于依法处置非正常上访行为的意见》与河北省规定相似。这份同样由公、检、法联合发出的《意见》中,“告洋状”亦被视为“严重非正常上访行为”,“不受告诫、警告的限制,公安机关可以直接予以拘留或劳动教养”。

案例3:河南刘学立劳教案

河南省洛阳市嵩县的农民刘学立,因为土地被征用后,连人均1500元人民币的土地补偿款都未得到,而长期上访。2004年2月,刘学立被劳教一年。刘学立继续上访,2008年09月,刘学立再次被劳教一年半。他的案子被凤凰卫视于2008年01月初报道过。

案例4:天津白光华等上访劳教案

本人曾承办过三起天津的上访劳教案。劳教人员白光华、张少芝、王凤玉等人分别以房屋拆迁、司法不公、孩子户口等民生问题到北京上访,都先后被天津市公安局处以劳教处罚。其中,白光华劳教一案,还被刊登在2007年第3期《最高人民法院公报》上。

4、管制社会稳定

前文已述,劳教对象被任意扩大。不仅国家法律对劳动教养的适用对象扩大了,地方政府发布的地方性法规或规章,也大量扩大了劳动教养的适用对象。比如,河南省、江苏省南京市、黑龙江省、上海市、广东省广州市、深圳市等分别规定,在劳动人事管理、房屋拆迁、黄金开采、户口管理、出租车管理等方面违反了地方政府的规定,都可以被公安机关劳动教养。

在全国人大法工委主持起草的《违法行为矫正教育法》草案中,可以被劳动教养的违法行为达到100多种。

5、延长刑事侦查的羁押期限

有的公安机关对一些在法定羁押期限内无法侦查终结,移送审查起诉的刑事案件、以及证据不足,怕移送起诉后被退查的案件、以及办案经费紧张、办案人手有限畏于追查的案件、或案情复杂根本无法查清的案件等,都处以劳教了事。前两年中央对超期羁押进行清查,许多地方就将证据缺乏和证据不足的案件以劳教决定予以处理,而且一律三年。

案例5:“三班仆人派”特大刑事案(略)

6、成为公安机关“创收”的工具

公安机关为完成上级安排的“创收”任务,或为本单位或个人谋取私利,以劳教相威胁,对卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等处以高额罚款。而被罚者往往因为畏于劳教的严厉,只能忍气吞声,被迫就范。

三、劳教制度的法律渊源

法律渊源是指法律的表现形式。我国法律制度的重要特点是,除了公开发布的法律法规等之外,党中央及各级政法委的文件也是法律的渊源,在不同的地域内具有最高的法律效力。这是客观事实。

1、已失效的法律渊源

下面这些法律规定,随着社会的发展,已经成为了历史,失去了现实意义。

①中共中央《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》(1955年8月25日发布)

②中共中央《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》(1956年1月10日发布)

③公安部《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》(1961年4月制定)

2、现在仍然有效的实体法

④国务院《关于劳动教养问题的决定》(1957年8月3日发布;1980年2月重新发布;全国人大常委会批准);

⑤国务院《关于劳动教养的补充规定》(1979年11月29日全国人大常委会批准);

⑥国务院《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(1980年2月29日发布);

需要注意的是,国务院的这一《通知》仅仅取消了公安部门将公民进行“强制劳动”的权力。“收容审查”制度直到1997年新刑事诉讼法实施才被取消。“收容遣送”制度在2003年因“孙志刚事件”取消。公安机关“收容教育”和“收容教养”的制度目前仍在施行。

⑦全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》(1981年发布);

根据这一《决定》,劳教期限可被延长至7年,直至“留场就业”。

⑧公安部《劳动教养试行办法》(1982年1月21日国务院转发);

⑨公安部《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》(1992年5月27日发布);

⑩公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》(公通字[2002]21号,2002年4月12日公安部制定)。

上述法律明确规定,公安机关可以直接做出劳教决定。

3、与劳动教养有关的程序法律规定

《行政诉讼法》(1990年10月01日实施)

《行政处罚法》(1996年10月01日实施)

《行政复议法》(1999年10月01日实施)

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(2000年03月10日实施)

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(2002年07月01日实施)

《公安机关办理行政案件程序规定》(2004年01月01日实施)

依据上述法律规定,被劳动教养的人可以申请复议,也可以直接向人民法院提起行政诉讼,要求撤销劳动教养的决定。但司法实践中,能够起诉并被受理的劳教行政案件非常少。这一问题我们将在下面专章阐述。

4、司法机关关于劳动教养的规范性文件

《北京市高级人民法院关于审理收容审查、劳动教养等行政案件有关问题的意见(试行)》(1994年3月4日北京市高级人民法院审判委员会讨论通过)

《人民检察院劳教检察办法》(2008年2月22日最高人民检察院第十届检察委员会第九十四次会议通过)

5、律师参与劳动教养案件的规定

在过去较长的时间里,律师几乎不可能参与到劳教案件中,为被劳教的当事人提供法律帮助。但是,近年来少数地方已陆续出台相关的法律规定,允许律师参与这类案件的代理,为被劳教的人提供法律帮助。这些地方性规定包括:

北京市司法局、北京市公安局《关于律师介入劳动教养聆讯案件的会议纪要》(2005年实施)

吉林省司法厅、吉林省公安厅《关于律师代理劳动教养案件的规定》(2007年03月20日实施)

山东省公安厅、山东省司法厅《律师代理劳动教养案件试行办法》(2007年07月01日试行)

四川省司法厅、四川省公安厅《律师代理劳动教养案件规定》(2007年08月实施)

重庆市司法局、重庆市公安局《律师代理劳动教养案件暂行规定》(2007年04月01日实施)

6、特殊的法律渊源

党的各级政法委的文件在司法实践中被当作是直接的、有最高效力的法律规定。政党机关、行政机关、司法机关混合在一起,联名发布法律规定,称为“联合发文 ”,这也是中国法律的一大特色。正如前文所述,江苏、河北、辽宁、山西等地都由省级公安、检察、法院、信访等部门联合发文,规定了奥运期间信访和劳教的处理措施。

四、劳教制度的法律性质

名不正,则言不顺。劳动教养制度的法律性质到底是什么?学界和司法界众说纷纭,没有定论。实际上,劳动教养的性质与其职能是分不开的。正因为这一制度在不同的历史时期起着不同的作用,现实中劳动教养又承载着太多的功能,所以对其性质到底是什么,才有如此多的争论。

另外,性质的模糊也为公安部门上下其手、任意滥用提供了便利。在法庭上,律师说,劳教是行政处罚,公安机关应遵守《行政处罚法》;公安机关的代理人就反唇相讥律师不懂法,说法律明确规定劳教是“一种强制教育的行政措施”,不是行政处罚,所以不必遵守《行政处罚法》。

劳动教养性质的模糊,也为外交部新闻发言人的工作提供了便利。有外媒提问劳教问题时,新闻发言人就说劳教是一种“行政措施”等等。但是,法律规定不是外交辞令,更不应该是相互矛盾的谎言。明确劳教制度的法律性质,才能准确地认识这一制度的实质。

1、劳动教养制度的性质

归纳起来,关于劳动教养制度的性质有如下六种说法:

(1)、是一种强制性教育改造的行政措施

(2)、行政处罚

1991年09月国务院新闻办公室发布《中国人权状况》白皮书,声明“劳动教养不是刑罚,而是行政处罚”。

(3)、刑事处罚

(4)、相当于西方的保安处分

(5)、曾经是一种安置就业的方法

(6)、集行政处罚、刑事处罚、保安处分于一体的处罚

2、“劳教”和“劳改”(刑罚)的区别

劳教所与监狱在“硬件”方面没有什么不同,所以,劳教被称为“二劳改”,认为与刑罚的“劳改”没有什么区别。在官方的文件中,“劳改”与“劳教”人员统称为“两劳人员”。

实际上,“劳教”和“劳改”是有一些区别的。首先,对罪犯进行劳改的判决是由司法机关即人民法院作出的;而对公民进行劳教则是由公安局这一行政机关决定的。现代司法的重要原则包括程序正义的原则不适用于劳教。其次,劳动教养产生时,被称为“劳改有期,劳教无期。”因为那时的劳教作为解决“右派分子”就业的方法,是不规定期限的。另外,在生活待遇方面,“劳改是按需分配,劳教是按劳分配。”在罪犯被劳改时,生活用品统一发放;但由于有的劳教人员是发给少量工资的,其生活用品必须要自己购买。

不管他们之间有什么区别,但有一点是相同的:它们都是对公民进行关押,长期剥夺人身自由。

五、劳动教养与现行宪法和法律的冲突

1、劳动教养制度与宪法的冲突;

1957年8月劳动教养制度正式确立时,曾援引1954年《宪法》第100条作为立法依据。但该条款的内容却是公民应该遵守宪法和法律的规定,与劳动教养没有直接联系。而且,当时的宪法并没有“反社会主义的反动分子”和“右派分子”的概念。

现行的1982年宪法第三十七条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”

1999年宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”2004 年宪法修正案规定:“国家尊重和保障人权”。由此可见,劳动教养与现行宪法的规定存在着明显的冲突。

2、劳动教养制度与《立法法》的冲突;

中国的《立法法》是宪法性法律,是宪法的重要组成部分。《立法法》第八条第(五)项规定:“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。也就是说,劳教制度只能由全国人大及其常委会制定的法律才能设定。但是,我国的劳动教养却是国务院制定的行政法规来设定的。

3、劳动教养制度与《行政处罚法》的冲突;

国务院新闻办公室发表的《中国的人权状况》白皮书,明确指出“劳动教养是行政处罚”。但是,这一制度却与中国的《行政处罚法》相冲突。现行有效的行政处罚体系中,并没有这一处罚方式。《行政处罚法》第九条规定,限制人身自由的行政处罚,只能由“法律”设定;《行政处罚法》第十条规定,行政法规不能直接设定限制人身自由的行政处罚。也就是说,只能由全国人大及其常委会才有权设定劳动教养制度。但劳教这一制度却是国务院制定的;是由公安部制定具体的规定。

4、劳动教养与刑事处罚的冲突;

在一个法治国家的法律体系中,刑事处罚应该是所有法律责任当中最严厉的。但是,劳动教养的期限一般为1至3年,有时甚至达到4年,其处罚强度却甚于刑罚中的管制、拘役和一些刑期较短的有期徒期。比如,刑罚规定拘役的期限仅仅是1个月至6个月,远远低于劳教。

5、劳动教养与国际人权法的冲突;

中国政府已经在十多年前签署了国际人权法的重要条约《公民权利与政治权利国际公约》,但直到现在还未获得立法机关的批准。不管如何,批准和加入这一国际公约毕竟是历史的潮流,俗语说“躲得过初一,躲不过十五。”

《公民权利与政治权利国际公约》即《国际人权公约》第九条第一款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”第八条第三款规定:“任何人都不应被要求从事强迫或强制劳动。”第十四条第一款规定:“人人在法院或法庭之前,悉属平等。任何人受刑事控告或因其权利义务涉讼须予判定时,应有权受独立无私之法定管辖法庭公正公开审问。”此处的法律,是指由立法机关制定的法律。在我国,法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的。

对照这些规定,我们可以看到,劳动教养制度与这些普世的法律原则是完全背离的。

6、劳动教养与执政党的治国理念相冲突;

中共中央提出了“执政为民”、“以人为本”等的基本理念和政策,但劳教制度的存在,却与这些理念和政策格格不入。这一制度制造了许许多多无辜的被关押者,产生了无数的心怀不满者。这一制度与建设和谐社会的理念背道而驰。

六、废除劳教制度的呼声和国际压力

1、国内法律界的努力

2001年下半年,北京大学法学院召开了一次关于劳动教养的研讨会,并由《中外法学》杂志出版了关于劳教研究的特辑。

2003年10月30日,中国政法大学刑事法律研究中心组织中美部分专家教授召开了一次关于劳动教养问题的座谈会。

2004年春天,北京理工大学的胡星斗教授发表公开信,要求废除劳教制度。

2007年11月,中国律师观察网(www.ccwlawyer.com)召开法律研讨会,、茅于轼等17位学者和律师公开呼吁废除劳教制度。《南方周末》报道了该研讨会和学者们的公开呼吁。

2008年07月,中国社会科学院法学所的范亚峰博士在互联网上发表公开信,要求废除劳教制度。据说签名者有一万多人。

2009年11月1日,北京市律师协会宪法专业委员会组织劳教立法的研讨会,学者和律师对《违法行为矫治法》的起草提出了建议。

2010年3月9日,中国社会科学院的于建嵘教授主持,全国人大代表迟夙生、陈忠林,连同政协委员杨海坤、施杰,与李楯、姜明安、、易延友等法学界知名学者一起参加推动《违法行为教育矫治法》立法进程学术研讨会,讨论和听取对制定这项法律的意见建议。

有的律师提出设立“劳动教养节”,以“纪念”这一制度。

2、国际社会的人权斗争

2007年5月10日,德国议会通过一项决议,谴责中国的劳动教养制度。中国外交部发表严正声明,说劳动教养制度是中国的“内政”,反对外国对这一内政问题“说三道四”。有人认为,中国的劳教制度让德国想起了纳粹时期的保安处分制度。

2009年02月02日到13日,联合国人权委员会普遍定期审议工作组第四次会议在日内瓦召开。人权委员会最终通过了对中国人权问题的审议报告。审议工作组的最终审议稿列出了72个国家对中国提出的数百条建议。被中国拒绝接纳的建议包括“尽快落实《公民权利和政治权利国际公约》”和“废除劳动教养制度” 等。中国代表在审议中指出,少数国家“别有用心”,“目的是否定中国的成就”。一大批发展中国家赞扬“中国是进步的灯塔,是他们学习的楷模”。虽然苏丹高度赞扬了中国的劳改制度,但我们注意到没有一个国家高度赞扬中国的劳教制度。

实际上,在这一领域的国际人权斗争由来已久。国际社会对中国的劳教制度基本上持反对态度(好象非洲国家除外),并给予了持续的关注和压力。不可否认的是,中国在人权保障方面取得了巨大的历史进步。但同样不可否认的是,中国与国际社会对这一问题的看法差距极大。这其中有复杂的政治、法治、文化等的认知冲突。

人权与主权的关系是复杂的,人权保障当然离不开国家主权。南非的种族隔离制度是否仅仅为一国的“内政”,是否不允许包括中国在内的国际社会“说三道四”?不管怎样,劳教制度的存废,成了一个长期存在的、我们不得不面对的国际人权话题。

七、劳教制度对中国法治的深刻影响

北京大学陈瑞华教授将劳教制度称为中国法治的“木乃伊”。这一“司法僵尸”折射出了中国的司法之痛,并且还在深刻影响着中国的法治建设。如果我们不承认这一制度带来的种种问题,那就是文过饰非、掩耳盗铃。

1、劳教制度与司法公正

(1)、劳教制度侵蚀了司法决定权

作为法治的一项基本要求,长期限制人身自由的处罚应该由专门的司法机关即人民法院来决定。但对于劳教制度来说,警察就有权做出这样的裁定。这实际上是公安机关这一行政部门对司法机关司法权的侵蚀。

(2)、劳教制度破坏了司法公正

劳教案件的行政诉讼存在立案难、会见难、审理难等问题,凸显了“公安局是做饭的,法院是吃饭的,律师是要饭的”这一现象。法院不敢独立审理和判决,丧失了独立地位,失去了民众的信赖。

2、劳教制度强化了“警察国”这一现实

中国司法机关的设置是与党政机关的设置相适应的。司法机关的人事任命、财政拨款、重大事项等的决定权都由同级党政机关掌握。服从领导、服从上级是最重要的政治原则。在这样的司法体制下,让法院和法官独立办案几乎就是“不可能的任务”。

据统计,此前全国31个省份中,有15位公安厅长兼任省委常委,其中14位兼任政法委书记,另有4位公安厅长兼任副省长或省长助理。同样,在市县一级的人事安排中,公安局长的政治地位也大多高于法院院长。在社会纠纷高发的时期,为了加强对社会的控制,国家自然强化行政权,特别是警察权。公安机关在整个政权系统中的地位空前上升,我们的社会治理越来越依赖警察力量。劳教的报批、审核、决定等都所有权力都由公安机关自己行使,失去了有效的外部监督和抗衡,这进一步强化了公安机关的地位。

3、劳教制度败坏了中国的国际形象

劳教制度与国际社会普遍遵守的司法原则背道而驰,成了国际社会人权斗争的靶子,成为中外人权对话的尴尬话题。再多的外交辞令都如“正龙拍虎”,难以掩饰真实的法律规定和司法现状。

胡锦涛主席2008年05月07日在日本签署的《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》中谈到:“进一步理解和追求国际社会公认的基本和普遍价值 ”。全国人大吴邦国委员长2009年03月09日在人大报告中提出:“要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果”。温家宝总理多次谈到“ 科学、民主、法治、自由、人权,并非资本主义所独有,而是人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果。”劳教制度作为最具“中国特色” 的司法制度,完全不符合人类社会公认的基本和普遍的价值观,不符合法治和人权的基本要求。最高领导人的坚定表态,更凸显出劳教制度存在的不合理性。

4、劳教制度打击了法律人对于法治的信仰

这一公然违背《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》的司法制度,虽有众多法律人的持续呼吁,但至今仍岿然不动。法律人除深感无奈外,对于法治的信仰也受到了严重影响。

5、劳教制度对普通民众法治心理的冲击

劳教人员对我国的法治建设心存绝望;他们的家人也心怀不满;他们的亲友、邻居、同事也心存疑惑;许许多多普通人对司法制度产生不信任情绪。他们对自己的遭遇可能不说话,对身边人的遭遇可能不说话,对了解到的遭遇可能不说话,但一旦有机会,他们就会发出自己的声音,参与到无直接利益冲突的“泄愤型群体事件 ”。劳动教养,制造了无数的敌意者,让无数民众对我国的法治建设失去了信心。

很显然,劳教制度对我国法治建设的影响是深刻的,负面的,是破坏性的。

八、《违法行为教育矫治法》的立法

2008年12月,中共中央政治局通过了最新的司法改革方案,对司法体制改革作出了战略部署,其中优化司法职权配置是改革重点之一。据媒体报道,职权调整改革的第一项内容就是,将劳动教养的决定权移交调整到法院来行使,以确保这项权力的行使更加规范化。这一司法改革的措施被称为“劳教司法化”。

1、劳教制度重新立法的进程

早在1998年司法部即向国务院法制局和全国人大提出《劳动教养立法的请示》,全国人大常委会也曾经着手开始关于劳教的立法。但是,1999年夏天法轮功信徒围攻中南海,一些法轮功信徒被劳教,劳教立法由此被搁置。

2003年03月,第十届全国人大第一次会议,四川代表团的段维义等127位代表提出《关于完善我国劳动教养立法》的议案。2004年03月,420名代表又提出这一议案,这一人数超过了2984名人大代表的10%。

2005年初,全国人大常委会将《违法行为矫治法》列入了当年立法计划,准备在当年的4月份对草案进行审议。6月初,草案发给各省、各部委及相关部门征求意见。来自公安部门的反对声音最大。其它部委多数认同立法草案的安排。而各省的意见则相对较复杂,有的省份担心社会治安的不稳定。
2008年3月,全国人大代表马克宁又提交建议,呼吁废除劳动教养制度。

2010年3月,全国人大委员长吴邦国宣布2010年中国将加快制定《违法行为教育矫治法》。

2、《违法行为教育矫治法》草案的制度设计

在《违法行为教育矫治法(草案)》中,劳动教养的期限设计为半年至一年;特殊情况下可以延长到一年半。草案规定,劳教场所设计为半开放式或开放式,实行人性化管理,将不再有铁窗、铁门和铁丝网等;被劳教者还可以周末回家。

新法规定了被矫治的对象主要为两种人:轻微违法,不需要限制人身自由的人;严重违法但尚未构成犯罪的人。估计有100多种情形可以被处以矫治的处罚,新增的情形包括性骚扰、网络违法等。

3、“劳教司法化”的制度设计就是维持现状

关于“劳教司法化”即司法救济问题,在公安部的反对下,新法草案在决定程序上采取的是折中方案,即公安机关作出决定;被矫治的人可以提出行政复议;如果对复议结果不服,还可以向法院提起行政诉讼,要求法院予以司法审查。

这一制度设计并无新意,仍然是公安机关决定,法院可以做事后的司法审查。这不是真正的“司法化”,因为“司法化”要求公安机关没有决定权,而是将决定权授予司法机关即法院来行使。《违法行为教育矫治法》的制度设计与现行的制度并无任何区别。所谓改革,实际上是“维持现状”。

九、事后审查的“劳教司法化”能改变它的弊端吗?

名为改革实为维持现状的“劳教司法化”的制度设计,真的能使这一制度“更加规范化”吗?让我们来考察一下劳教处罚的行政决定和司法审查的现实状况。

(一)、强势的公安决定权

1、“劳教管理委员会”只是公安机关的“马甲”

从表面上看,劳教的决定权在于各地的“劳动教养管理委员会”。劳教处罚决定书也是以“劳动教养管理委员会”的名义做出的。

1979年11月《国务院关于劳动教养的补充规定》第一条规定:“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,领导和管理劳动教养的工作。”

1982年1月,公安部制定、国务院转发的《劳动教养试行办法》第四条规定:“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会,领导和管理劳动教养工作,审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构,负责处理日常工作。”

在政府公布的劳教管理委员会的成员名单中,我们甚至偶尔能看到劳动局和民政局官员的名字。比如,2008年10月天津市人民政府调整了劳教管理委员会的成员,十一位成员中包括一位副市长(其前任是已经畏罪自杀的政法委书记宋平顺),八位公安、司法行政系统的官员,最后两位分别是市劳动保障局职业技能培训处处长张瑞林和市民政局社会福利事业管理处处长赵金亮。

实际上,真正行使劳教决定权的是各级公安机关。从报批、审核、决定,到行政复议,以及最后的行政诉讼,都是公安机关一个部门在运作。这是法律明确规定的制度,不是“潜规则”。我们可以看一下如下法律规定:

2002年06月01日生效的公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》第二条规定:“各省、自治区、直辖市公安厅(局)、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局(处)设立劳动教养审批委员会,作为同级劳动教养管理委员会的审批机构,依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件,并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”

第三十九条规定:“地级以上公安机关劳动教养审批委员会应当在收到本级公安机关法制部门提请审议的劳动教养案件之日起的二日内,以同级劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。”

第七十二条第二款规定:“被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的,公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼。”

在北京,负责劳教处罚决定的是北京市公安局法制办公室下属的“劳动教养审批处”。有权向该处“呈报”案件的是各区公安分局的预审部门;也包括公交分局、铁路公安局、民航公安局的预审部门;还包括北京市公安局的业务处,如十处、十三处等。

上述法律规定和现实都说明,所谓的“劳动教养管理委员会”仅仅是一个对外的幌子,只是公安机关的“马甲”而已。

2、公安机关工作流程:拘留+劳教

公安机关办理劳教案件的工作流程可以归结为:拘留+劳教。公安机关准备劳教谁,就先把人拘留起来,然后整材料,报批劳教。

公安部颁发了《公安机关办理劳动教养案件规定》,对办理此类案件的程序做了规定。比如,侦办和审批分立;材料上报、审核、聆讯、送达等须遵循相应的程序等。这是一种内部的行政审查批准程序,主要以书面、间接的方式进行案卷审查,做出决定。

但在司法实践中,就连这一内部的行政程序也往往得不到遵守。我们曾承办的天津白光华劳教案,天津市公安局红桥区分局的治安科警察将上访的白光华等人从北京抓回,然后呈报给天津市公安局法制处,做出劳教决定。天津张少芝案案,则是由公安分局的派出所到家里将人抓走,先是找借口行政拘留,然后向天津市公安局法制处呈报劳教材料。更有甚者,天津市和平区人民法院立案庭的副庭长向本人介绍过这样的案例:天津市一公民在2007年之前曾经去北京上访。2008年夏天奥运会召开之前,为了防止该公民再去上访,公安机关就将该公民直接从家里抓走,送去劳教所去劳教。该公民的家人聘请代理律师向法院起诉,要求撤销劳教决定,但天津市和平区人民法院依照指示拒绝受理此案。

(二)、名存实亡的法院审查

“劳教司法化” 是指劳教处罚决定的司法救济,即劳教案件的行政诉讼。我国现行法律早就存在这一制度。根据《行政诉讼法》和公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》,被劳教的人有权提起行政诉讼,请求法院对公安机关的处罚决定进行司法审查,从而撤销或变更劳教决定。司法审查的内容包括事实认定、法律适用、处罚程序等是否合法。

但是,“徒法不足以自行。”在一般行政诉讼案件中存在的困难,在劳教案件的行政诉中也都存在,甚至更难。

1、立案难

行政诉讼立案难;劳教案件的立案更难;上访等劳教案件的立案最难。比如天津市高级人民法院以《会议纪要》的方式,要求对因上访被行政拘留和劳教提起的行政诉讼,一律不受理,也不制作不予立案的裁定书。

2、法院审理难,胜诉难。

行政诉讼审理难;劳教案件的审理更难。劳教功能的异化,使劳教的法律性质模糊不清,法律适用混乱不堪,人民法院往往无所适从。

2005年到2006年初,我们在代理天津白光华劳教案时,数次开庭的庭审地点不是在天津市一中院,也不是在天津市高级法院,而是在天津市板桥劳教所。那些高级法院的法官们也不得不放下身段,先去劳教管理局办理进入劳教所的手续,不辞辛苦地跑到偏远的劳教所去开庭。

中国行政诉讼案件中原告的胜诉率是30%,这还是官方的数据。我们对全国50多个劳教案例进行了分析,得出的结论是,劳教案件行政诉讼胜诉的案例凤毛麟角,敏感案件胜诉的可能为零。

值得一提的是河南省洛阳市西工区人民法院行政庭在审理劳教案件时采取的“迂回公平”的做法。据媒体报道,法官认为,劳教制度是违宪的,但这一说法不能写进判决书里。洛阳市中级法院行政庭副庭长郝亚丽在接受相关采访时曾说,关于劳教方面的民告官案件,由于比较敏感,“我们一般不就法律的级别问题进行过多的理论探讨,但会在审判过程中讲究审判技巧,达到迂回公平”。该法院往往以其他理由撤销劳教决定,以达到“迂回公平”的目的。但这样的做法在全国范围内也属于凤毛麟角。

(三)、政治高压下的“稻草人”律师

1、穷人请不起律师,也不符合法律援助的条件

被劳教人员大多数是普通的穷人,家庭也比较贫困。政府主办的法律援助机构对这类案件是不理会的。

2、律师会见难

律师在刑事诉讼中的“会见难”是一个“老大难”问题。尽管新修订的《律师法》在立法层面上有所进步,但现实中却得不到实施,新修订的《律师法》一生效就成了“废纸”。而在律师代理劳教案件中,会见难依然存在而且更加困难。

3、律师的代理意见不被采纳

律师在代理中提出,劳教处罚是一种行政处罚,应该适用《行政处罚法》,但这一意见往往得不到采纳。因为前文所述的法律适用混乱不堪的原因,导致公安机关和法院可以上下其手,混水摸鱼,对正确的意见视而不见。秀才遇见兵,有理也没人听。

4、律师面临的政治风险

劳教案件往往涉及敏感的社会问题。司法部要求律师在办案中要“讲政治,顾大局”;今年初,按照司法部的要求,全国的律师开展了表面上轰轰烈烈的警示教育活动。在这种政治氛围下,许多律师采取了多一事不如少一事的做法,远离这些费力不讨好的案件。

(四)、结论:司法机关“事后审查”的制度设计是失败的

事实说明,在目前的政治、司法体制下,在公安局长领导法院院长的司法现状下,《违法行为教育矫治法》确立的司法机关“事后审查”的制度并不能消除或限制这一制度的弊端。

十、我的建议

(一)、方案1:废止劳动教养制度。

无论是从历史还是现实来看,劳教制度都应该被废止。如果将劳教制度比喻为一条长河,那么,不仅这条长河的源头受到了污染,它的干流和支流等全流域都也已受到了严重的污染,成了一条有毒的排污沟。特别是,只有废止这一制度,附着其上诸多扭曲的利益才可能烟消云散。即使阴魂不散,也不能借这一制度的重生而“ 还魂”。

劳教制度取消后,劳教场所可以直接转为监狱,警察可以直接转为监狱的司法警察。本来,现阶段的劳教和劳改的执行就没有多少实质性的区别。

(二)、方案2:在《违法行为教育矫治法》中确立司法决定权。

如果废止劳教制度的阻力太大,那么我们可退而求其次,保留但应限制劳教制度。依据《立法法》的规定,限制公民人身自由的措施须由法律规定。作为另外一项立法通例,限制公民人身自由须由司法机关决定,而非公安机关决定。

鉴于此,本人强烈建议,修改《违法行为教育矫治法》(草案)的制度设计,取消公安机关的决定权。只有剥夺公安机关的决定权,才能限制这一制度不被任意滥用,才能不重蹈劳教制度的覆辙。

建议该法案在“一般原则”中规定如下内容:“对公民的违法行为采取教育矫治措施,必须由公安机关提出申请,由人民法院审查决定。”

(三)、方案3:重新构建中国的保安处分制度

我国现阶段客观存在着实质意义上的保安处分制度:包括劳动教养、收容教养、强制医疗与强制治疗、强制戒毒、工读教育、留场就业、没收处分、剥夺资格等。这一实质性的保安处分制度具有行政性、政策性、实践性等特点。

重新构建我国的保安处分制度,可以有两种思路。一种思路是,将劳教制度纳入到《行政强制法》的调整范围,作为行政强制措施规定下来。另一种思路是,借鉴发达国家和台湾地区的保安处分制度,将保安处分制度作为一项刑事法律制度正式完整地建立起来。这是一种刑事立法工作,应该遵循刑事立法的规律。

结束语:保障民生,建设法治国家!

如果中国是一个真正的法治国家,那么人民将会有保障、有尊严地生活,将会焕发出强大的创造力。也只有成为一个真正的法治国家,社会才会长治久安,人民才会幸福地生活。而要想成为一个法治国,就必须实施宪政,限制政府的行政权力;就必须保障司法独立和司法中立;就必须进行政治改革。法律人应该有责任感,有智慧,推动中国的法治进步。