“信访中国”的法治忧思

(作者:范忠信为杭州师范大学法治中国化研究中心主任、中国法律史学会执行会长本文来源于《中国改革》 2011年第5期)

只有把《中华人民共和国宪法》和法律真正执行,才能走出信访的困境 

   由于信访泛滥成灾,化解信访成为各级政府维稳工作的“重中之重”,当今中国简直可以称为“信访中国”。这里所言的“信访”,除了通常指称人民群众来信来访的意思以外,还特指人民群众“信访不信法”的困局。在这里,“信”作动词,“访”作名词。人们似乎越来越喜欢用一切传统的方式向上司哭诉、请愿,而不在乎诉诸司法程序。过分相信或依赖“信访”途径,当然意味着“信法”程度降低。人们习惯于把自己当成潜在的“访民”或“哭诉者”,而不是依法定程序当家做主的“公民”。

从这种意义上讲,我把中国称为
“信访中国”。“信访中国”是中国5000年历史文化积淀的综合结果,也是当代中国政治体制和社会模式的副产品,它与“依法治国”的目标之间有着严重的抵牾。目睹此景,我们不能不为之忧虑,不能不亟筹解决之方。

严峻的信访态势

  当今中国的信访的严峻态势,具体体现在以下几个方面。

  第一,信访量高居不下。从中央到地方的信访受理机关接受信访的全部数量如果汇总起来,是一个庞大的天文数字。各级党委政府有综合的信访办或信访局,每年接受大量来信来访;党委、政府各分支部门如纪检、监察、公安、司法、工商、海关、税务等部门,还有人民法院、人民检察院、工会、妇联、共青团的信访办,每年都要接待大量的人民来信来访。据最高法院院长在全国人大所作工作报告中透露,2009年最高法院共接受群众来信来访105.5万人次。最高人民检察院检察长在全国人大所作工作报告中也透露,最高人民检察院2009年办理群众信访421306件次。在各级地方,如2007年度《武汉年鉴》统计,武汉市各区、市直各部门在那一年里共受理信访27.95万件次。2007年度《黄冈年鉴》统计,黄冈市县两级党政信访部门在那一年共受理信访总量为21433件人次。这些巨大数字反映的是一个不容轻视的严峻事实。

  第二,越级上访增多,动不动就“赴省进京”。最近几年的信访中,越级上访比较多。有纠纷冤抑不是就近找本地党政机关解决,而是跑到省城、京城去上访。这种动不动就到省府、中南海的信访方式,往往是基于一种特别认识:越往下越黑,越往上越有“青天”。

  第三,多头信访普遍。人们在上访的时候,喜欢遍地开花,想把所有的机关部门领导都扯进来。因为机关权力责任划分不明显,所以,老百姓喜欢在信访时撒大网。动不动就将控诉状之类复制几十份上百份,从中央到地方党委、政府、人大、政协、纪检、公安局、法院、检察院,乃至妇联、工会、共青团,只要能说上话、管点用的,都寄都访。普遍撒网,重点开花,希望最后总有一个管用。

  第四,群体上访增加。什么是群体上访?三人为众,有三人参与也许就可以叫群体上访。现在群体上访的情形有所增加。原来有三五十人集体上访就不得了,现在动辄几百人、上千人。为什么?因为人多有势,因为法不责众,因为很多案件确实涉及一方公众的利害,因为有些地方的基层政府与百姓之间信任程度很低,人们总觉得只有集体告状把事情闹大些才可能获得真正解决。上级为“维稳”对“群体事件”越敏感和重视,老百姓就越喜欢用这种方式。

  第五,涉诉信访比例极大。近年来,各级党委政府受理的信访中,涉及诉讼的很多。凡依法应该去法院起诉的,凡已经在法院起诉立案的,凡法院已经做出判决的,都可以叫做涉诉案件。现在这类事件占了信访的八九成。按理说,涉诉的应该转给法院处理,但人们常常就是因为对法院有意见才信访,也不好一转了之。现在,这类信访大多由政法委处理。政法委会调卷审查,会做出指导性意见。

 

难堪的信访方式

  除了上述形势严峻的信访大格局之外,近年出现了很多令人难堪的尴尬的信访。说难堪或尴尬,是从政府一方的立场上讲的,百姓也许一点不觉得难堪或尴尬。

  第一个是“缠访”。有些上访人总是就一个案件没完没了地反复上访。在下面处理完了,又往上信访;刚刚处理完了,签了字,转过身就不认,又回来闹。当然不能因此就说他们都是无理取闹,不过是对结果正义的期望太高了而已。在信访的人里面,有的人惯于对实质正义有一种过分的期待,总觉得案子的处理结果只有绝对百分百地合情合理合法才算公平,才能接受,否则,就要继续上访。

  第二个就是闹访。人们相信,信访能不能成功,就看闹到什么程度。大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决,一定要把小事闹大。

  第三个就是群体信访。群体信访实际上就是把信访和游行示威合而为一。如贵州瓮安事件、湖北石首事件、江西南康事件等。这种群体事件,作为诱因的事情本来不大,最后却都闹成几千人乃至几万人的大事件,往往体现了老百姓的一种基本认识:只有群体大闹,政府才会重视,问题才能真正解决。人太少,一般不会引起什么注意。

  第四是携媒体之威的信访。现在的媒体,特别是党报和电视台,几乎都变成了准信访部门。因为媒体报道对案件对最后解决有很大的影响力,人们一开始告状就争取大造舆论,然后再携媒体报道之威去找政府信访。如果被外国媒体采访,那就更亦可能引起政府机关注意了。

  第五是携“洋人”之威的信访。中国政府很注意自己的国际形象,很怕在外国人面前丢面子,在举办国际性重大活动,比如奥运会、博鳌论坛、世博会、上海合作组织会议的时候,就格外强调维稳,控制信访。久而久之,就等于教导人们:这种时候才是信访的最好时机。

  第六是在敏感日期进行信访。吉庆的日子里不希望有信访是地方政府的普遍愿望。有些节日,因为有着特殊的历史起源,格外敏感,对此时发生的信访政府格外警惕。

  第七是“上访村”的“村民”们互相助势。北京永定门附近是中央直属机关的信访接待部门集中地,早已形成了访民聚集的
“上访村”。上访人员有的露宿马路边、地下通道、公园内,有的则在臭水河边搭盖低矮的油毡房栖身,靠在菜市场上捡菜叶维持生活。“村民”们互相传递信息,交流体会,研习法律,甚至互相助威都是在所难免的事。

  第八是以“赴京自首”的方式信访。武汉有位城中村的农民,为抗拒拆迁,据说丢砖头砸伤了人。在公安局即将来抓捕他之际,他声称不相信当地的公安,主动到北京找媒体见证他向首都公安机关“投案自首”。这实际上也是一种特殊的上访。

  信访现状的尴尬还体现在一些特殊信访人的出现。

  这也是中国最近这些年出现的特殊现象。比如,广西某地一位信访办主任上访,反映自己所在小区征地拆迁中有违法行为,处处受阻,最后感慨地说:“我搞了几十年信访工作,现在才知道什么叫信访。”又比如山东某地的三位派出所长,一起控告上司即公安分局局长在集资建房中有违法行为。他们穿着公安制服去上访,构成一道特殊风景线。还有湖北孝感某法官穿制服上访,为妻子劳动就业权“维权”没有结果,自己却被调离法官岗位。

  还有,“洋人”也加入了上访大军。美国姑娘朱莉·哈尔姆斯为了给中国未婚夫鸣冤,走上一条从安徽五河县,再到蚌埠市,再到省城合肥,再到北京的信访道路。赴京、排队、申诉、等待,在经历了所有中国人上访必须的过程后,她说她真正体认到了中美文化与法律制度之间的差异与隔阂。

  最后,副省级高官率众信访,是最让有些人尴尬的事。89岁高龄的云南省政协原副主席杨维骏坐着政府专配用车,为12名失地农民代表开道,带其到云南省政协反映问题,受到云南省政协某处长的批评,甚至接到不明势力要对其“灭口”的威胁。

为何官民都偏爱信访

  当今中国的信访现象如此普遍和持久,跟官民两方面都格外看重信访有关。执政党和政府历来特别重视信访工作。这种重视,大约基于三条理由,或是基于三个原因。

  第一,党和政府历来认为重视人民来信来访是党的优良传统,是中共取得胜利的法宝之一。

  第二,党和政府历来认为,信访是实行党纪政纪监督的最重要途径或工具。通过信访了解政情社情,发现贪官污吏,发现冤假错案,有利于对执法人员、司法人员实施及时有效的监督。特别是要随时发现执法司法不公,以便及时纠正,保护百姓的权益。没有信访,党纪政纪监督就不方便了。

  第三,信访工作是坚持党的领导特别是党对司法和行政执法工作的领导的关键。党要领导司法,领导行政执法,自然要通过人民来信来访。因为党的领导不能流于空谈和虚化,必须是通过具体的行政、司法工作实行具体的领导。法律既没有明文规定关于党的领导机关对司法和行政执法工作的具体领导或指导程序,那么通过人民来信来访的方式即时掌握行政执法和司法动态、发现问题、做出指示,就是实现领导的一个好方式。

  老百姓也偏爱信访途径,而不喜欢用司法诉讼方式,这是什么缘故?有很多复杂的原因,可简略总结出以下原因。

  第一个原因,很多案件法院不受理,导致人们不能不走信访途径。如果严格按照法治国家的原则,司法机关受理案件应该是没有任何禁区的。但是在中国的情况就不同。很多案件明明是法院应该受理的,但是,地方党委、政府有时候为了“服务大局”,就明确指示法院不能受理。有的地方搞大规模的经济开发区或大学城,征了老百姓的地,拆了老百姓的房。老百姓认为征地拆房补偿不公平,要到法院告状,就有地方党委、政府直接打电话通知法院不能受理与此有关的诉讼。既然法院不能受理,于是人们就只好转而信访了。还有涉及历史遗留问题的案件、退伍安置纠纷、单位人事纠纷案件、计划生育案件、土地承包纠纷案件、农村“村籍”和集体分配纠纷等案件,都是法院可以受理的案件,但一般地方都明令法院不受理,要申诉的人只好蜂拥至信访渠道。

  第二个原因,是人们对司法权不信任。老百姓要相信司法,前提就是法院确实是在“司法”,而不是“司内部政策”“司长官意志”。不久前,湖南某地有个农民因诉讼多次到法院“论理”。他拿着法律文本,找到跟自己的案件最贴近的一个法条,用红笔在上面画上记号,跟法院的法官讲理。法官讲不过他,最后气急败坏地说:“我们这个地方不讲法!”这类情形,哪怕只有一例暴露出来,都足以导致人民对司法权不信任。还有的官员公然要求人们“别拿法律当挡箭牌”。有地方官员竟借口法律文本上没有国务院公章,欺蒙百姓说这样的法律不算数,以这种低劣伎俩制止百姓据法维权。既然如此,百姓怎么会信法呢?

  实际上,司法机关在很多情形下没有实际的审判权。人们到法院打官司,常常发现稍微复杂一点的案件法院就拿不了主意,都要向同级党委、政府请示汇报。既然法院说了不算,那不如直接找党委政府。

  人们对司法权不信任还由于司法腐败。近年来各地上断出法官腐败“窝案”,甚至最高法院副院长都因腐败落马了。

  第三个原因,人们对司法正义的特性不理解。司法特别讲究正当程序,讲求证据合法性,讲求诉讼时效。这些专业知识一般人不大理解,因此造成不信任而选择信访。

  第四个原因,对“青天老爷”的传统期盼。这种青天期盼,是中国几千年的一个文化传统。老百姓一般认为,越是基层干部越腐败,越往上越廉洁公正。

  第五个原因,是经济成本的考虑。到法院打官司成本很高,要交案件受理费、证据保全费、律师代理费、执行费等。再加上旷日持久的程序,对一般人来讲是非常痛苦的事情。相形之下,信访的成本相对较低,不过是信函邮寄费、上访的差旅费用。

  第六个原因,是人们的投机心理。有些人认为,有的案子,尽管依法判决了,但是,只要自己觉得还有几分理,只要继续闹(信访),总会给政府造成一种压力,总可能会得到一定的法外补偿。

 

困窘的化解方式

  信访形势如此严峻,其手段形式如此令人难堪,因此,当政者不能不竭力化解。各地方化解信访的做法五花八门,动机也许都是为了地方形象和治安,是为了维稳,但其效果和影响就大有可议之处了。不容否认,各地方化解信访的努力,虽然有一定的正面效果,但也引起了许多争议。

  第一是信访办截访。拦截上访告状者,这大概是古代中国就有过的,但“截访”一词似乎是最近几年才有的。对信访的“不良”影响越害怕,可能就越重视信访;越重视信访就越要千方百计控制信访的“不良”影响。用有些地方干部的话说,就是要控制“无理上访”“越级上访”“缠访闹访”,所以就有了“截访”的不懈努力。各级信访办本来是接待人民来信来访的,现在也肩负着“截访”任务,于是“信访办”变成了“截访办”。一到敏感时期,政法委领导督办,公检法、司法局、信访办、纪检监察乃至工青妇组织都调动起来,成立联合班子,全面围追堵截。把上访的人拦截下来,送上汽车,送回家,派人看住。在维稳敏感时期,有的基层镇(办)和基层政法部门“稳控”一名上访老户一般需要安排12名工作人员24小时轮流工作,有时“被迫”用请当事人“吃饭、旅游、住院”等办法控制其在当地。

  第二是驻京办截访。驻京办现像是中国的一个特殊现象。现在驻京办也肩负截访的任务。有些信访大省大市,驻京办的主要任务似乎主要是截访,任务超重。

  第三是雇用安保公司截访。有人估计,在北京,有100余家保安公司分别受各地方政府委托,将各地进京上访进入马家楼中心等候的访民接出后安置、稳控,这样的安置、稳控点很多。众多保安公司的生存,就全靠各省驻京办提供的访民“客源”维持,保安公司之间为争夺访民“客源”常发生冲突。

  第四是对访民办学习班、拘留、劳教、送精神病院。有的地方,把上访者强行塞进学习班,实际上是限制人身自由。在学习班里,强迫上访者写下保证书和交纳保证金,这种现象现在几乎司空见惯。在江西万载,县委、县政府有关于处理非正常上访的明确规定:即今后凡是到北京非正常上访的,第一次训诫谈话并罚款;第二次拘留;第三次劳教。甚至还规定:在信访集中整治活动中,对早有劣迹、确定了犯罪事实的少数违法分子要及时抓捕归案,强力震慑,以儆效尤。

  第五是信访保证金。强令缴纳一定的保证金,以迫使想上访的人放弃上访,这种做法现在不少地方出现。

  第六是“抢尸”控访。一旦出了有人员伤亡的事故或事件,地方政府最为担心的是“携尸闹访”。据江西万载县委书记透露,在万载有人“特别是动不动就以死人来要挟,拿尸体做砝码,搞医闹,搞群体事件,向政府要利要钱。”湖北石首群体事件就是因为家属控制了死者尸体后才闹大的。为了控制这种局面,防止有人“抬尸闹访”搞群体事件,各地方政府特别注意控制尸体,所以,就常常发生派公安或武警与死者家属抢尸体的事件,造成极其恶劣的影响。

  第七是门卫打人以阻止信访。有些机关的门卫,也肩负着阻止上访者的任务。湖北省政府大楼门口领导夫人被打就是一个典型案例。

 

信访处理体制之困

  目前中国的信访处理体制没有理顺,问题比较严重。

  第一是信访多头管理。所有的党政机关、公检法、工青妇,都有信访机构,都有处理信访的职权。这些信访机构职责互相重叠,有时难免互相推诿、扯皮、打架,这也必然造成效率低下、资源浪费。

  第二是信访机构定位不明。信访机构本来只是一个通达上下、传递吁请的机构,不应是纠纷处理或准司法机构。但是,现在《信访条例》有把它定位为准司法机构的意思,比如要求它直接开听证会,做出信访处理决定,以解决纠纷。这与法治国家以司法为解纷最后途径的理念是矛盾的。

  第三是政法委直接受理信访并处理。各级政法委机关直接受理信访,如涉及司法还可直接调卷,可以直接提出指导意见,最后由公检法做适当的纠正。这与宪法设定的司法体制是相矛盾的。

  第四是信访制度化的误区。把信访制度法律化的想法没有错,但是,法治国家一般似乎没有《信访条例》,只有《请愿法》之类的法律。《信访条例》显然也想解决请愿问题,但是它似乎过了界,管到了
“诉愿”或“行政复议”的领域,进而管到了行政诉讼的领域,甚至还对司法的结果实行复审。

  第五是“零上访”追求的误区。从上到下特别强调矛盾化解在基层,要“稳定压倒一切”,实现“零上访”,实现一票否决制,这是值得商榷的。

  第六是
“刚性维稳”思路。从上到下把稳定看成压倒一切的事:悠悠万事,稳定为大。似乎只要为了稳定,其他什么都不重要。在这种思路下处理信访,注定是不能根本解决问题的。

  最后是“人民内部矛盾人民币解决”的思路。有些地方,对所谓闹访缠访者,实在没办法,就花钱买平安,买稳定和谐。这实际上在鼓励更多的信访。

 

历史传统的惯性

  在中国,为什么出现这种信访泛滥的局面?我们应该探讨一下历史文化根源或历史原因。中国的信访现状,是五千年历史文化的惯性造成的,非一朝一夕之故。

  第一是多头司法的历史传统的影响。中国自古就有多重或多头司法的传统。中国古代并没有专门的司法机关,没有相对独立的司法权。所有机关都有司法权,只不过是多和少的差别。有时候,宰相可以司法,监察御史也可以司法,吏户礼兵刑工六部都可以司法,提举常平司、盐法道、漕运总督、九门提督、五城御史……都可以部分地行使司法权。从《周礼》开始,几乎所有的衙门都有解决纠纷、惩恶除害的司法职能。这个传统一直保存到今天。今天的中国,除了法院以外,起码还有十几个部门可以参与实质的司法或准司法。所谓各部门“齐抓共管”的信访处理机制就是中国多头司法传统的遗留。

  第二是司法行政不分的历史传统的影响。中国本来就没有专门的司法权、行政权概念,所有权力是一体的。既然司法和行政不分,那么所有案件,只要掌握一定公权力的人,似乎或多或少都有权参与解决。现在反对提司法独立和司法专业化,某种程度上也是从这个传统出发的。

  第三是“当官为民做主”历史传统的影响。古代中国最好的政治,就是“为民父母行政”。这就是古代中国的“民主”概念。至今很多官员在讲执政为民、执法为民、亲民爱民时,多少都以“为民父母”自命。上面自诩“为民做主”,下面百折不回找“青天老爷”,这就是直到今天官方特别依赖信访,百姓也特别喜欢信访的重要原因。

  第四是“无限上诉”传统的影响。古代中国的诉讼,实际上是没有终审的。虽然从体制上讲,户婚、田土、钱债案件,即所谓“自理词讼”,在州县里可以终结,但这只是多数案件的实际结果而已。法律上并没有明确规定这些小的案件一定不能往州县之上的衙门告状。实际上,所有民事案件,只要有毅力、耐心和财力,就可以一直告到皇帝那里。

  第五是“期盼青天”之历史传统的影响。“告御状”偏好,就是这一传统的典型体现。一般认为,越往上告,似乎“全面纠正”的希望越大。今日中国这一传统仍被发扬光大了。现在很多重大信访案件,最后并不是地方上解决的,而是中央最高领导直接批示或下令才解决的。这些通过最高领导批示伸张正义的结果,加重了人们对青天的期盼,加剧了信访期待。

  第六是重实质轻程序的历史传统之影响。国人一般认为,依照法定程序办事情,手续麻烦;只要最后结果是公正的,处理程序是否公开公平就不太重要了。信访体制具有为了实质正义而超越法定程序约束的倾向。

  最后是“中央集权、权力一元”之历史传统的影响。所谓中央集权,就是一切权力都归中央,地方的权力都是中央零星授予的。直到今天,权力还是过分集中在中央,很多问题地方上没有最后解决权,人们只好赴省进京找更高的权力来解决。所谓权力一元化,就是从中央到地方所有行政层级,权力集中到一个主体,没有平行分权。通过信访洞察下情和监督下属,也是加强权力一元化的重要手段。

  

治标之策和治本之方

  中国现在的信访困境,出路何在?办法不外两层,一是治标,二是治本。先说治标,大概可以考虑以下方面。

  第一是要理性地看待信访。信访是人民的权利,它不仅是救济权利的途径,还是举报贪官污吏的途径,是向党和国家批评建议的途径,是宪法规定的公民权利的一部分。所以,不要把老百姓上访当成是坏事。法律上没有“非法上访”和“合法上访”的区分。所以“一次训诫,二次拘留,三次劳教”之类是绝对不可以的。有人大代表提出立法建议案,要求刑法里设立非法信访罪,更是不可取的。

  第二是“零上访”考核指标要取消。对地方干部、地方单位实行政绩考核,不应以“零上访”为考核指标,不应搞什么“一票否决”。否则,只会逼着地方政府调动一切力量去截访,越截访,就越激化矛盾。

  第三是不搞“法外开恩”式“息访”。对所谓缠访的人,通过给好处息访,甚至处理决定在法律上没有错,还要花钱“息访”买和谐。这样的做法应该尽量避免。

  第四是对重大信访特别是重复信访事件,尽量公开听证解决。用相当于“人民陪审团”的方式听证解决重大信访案件,也符合《信访条例》的听证规定。

  第五是信访的结果要及时公布。政府把信访处理结果及时在网上、报纸上、电视上公布出来,有利于百姓知道真相,制止谣言的传播。

  最后就是力争在法定的期限内结案。有人做过考察,发现很多案件是因为拖延司法程序超过了一年,才转变成缠访、闹访案件的。只要在一年内解决了的,老百姓还是能够承受,大多不会上访。如果拖过了一年(更不用说那些拖过三五年者),就会演变成反复上访的案件。

  什么是信访困境的治本之方?可以说,要根本解决,根本方法就是两个字——“”,依法治国而已。只有依法办事,把《中华人民共和国宪法》和法律真正执行,才能解决问题。哪怕暂时引起了更多的麻烦,也应硬着头皮坚持到底,久而久之,人们就信法为真,问题就好解决了。

  具体说,治本之道主要是:

  第一,应该消除司法机关受理案件的禁区。司法机关受理案件,不应有任何先入为主的禁区。党的机关和干部真正做到在宪法和法律的范围内活动,其公务行为也接受普通司法的监督。没有禁区,司法就能真正起到作为社会纠纷的最后处理机制和正义的最后防线的作用,就不必过分指望非程序化的、灵活机动的信访处理途径了。

  第二,要真正保障法院独立行使审判权。早在清朝末年变法时,就宣布过司法独立原则。在北洋政府和国民党时代,也明确宣布司法独立;新中国初期也宣布过司法独立。如1954年宪法规定“人民法院独立行使审判权,只服从法律”。时代发展到了21世纪的今天,我们反而不敢理直气壮地宣布“司法独立”,的确让人匪夷所思。因为司法不独立,有权力的个人利用党委或人大的名义来干涉司法以遂私人目的,是易如反掌的。

  第三,要完善司法民主。人民参与司法的方式也不只有已名存实亡的“陪审员制度”。如果借鉴西方的陪审团制度,对重大案件实行人民陪审团陪审,让更多的正直的百姓参与司法,也许法律正义实现的效果会更好。陪审团虽然不一定懂法律条文,但是,他们会凭借一般人心目中的价值观、正义观来判断。外行往往不受法律框框条条的约束,他所理解的正义是普遍信奉的正义。一个案子的处理结果如果符合这一正义观,一般就不会有人再怎么想上访了。

  第四,要尊重法院的终审和再审结果。所有已经过法院终审或再审的案件,绝对不要再接受信访。谁接受这样案件的信访,虽然可以说动机是好的,但实际上就是贬低司法权,凌驾于司法权之上。即使觉得司法的处理结果不公正,也不应该用行政权力去加以纠正。因为按照法治的设计,司法本来就是设在行政后面的下一道防线。若用行政权力去凌驾于司法权力之上,用行政权来纠正司法的问题,这实际是抱薪救火。

  

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