包容性发展与城市市民幸福指数
——城市建设的新思路
作者：姚荣
来源：作者赐稿
来源日期：2011-5-1
本站发布时间：2011-5-1 17:13:14
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摘要：城市的发展首先需要科学的发展理念的指导，城市的发展需要实现城市经济社会各个领域的协调发展，而城市发展的最根本的目标则是提升城市市民的幸福指数。包容性发展的核心关键词是“共享”、“民本”、“和谐”、“合作”、“多元化”、“机会”等，而这与现代城市的发展理念和提升城市市民的幸福指数的目标无疑是内在契合的。通过包容性发展理念引领现代城市发展以提高城市市民幸福指数是我国转型期实现经济社会协调有序发展的必然选择。
关键词：包容性发展;城市建设;城市市民幸福指数;包容性城市;西安世园会
21世纪的中国处于经济社会发展的快速转型期，属于社会矛盾的凸显期。经过1978年以后三十余年的经济快速发展，各种社会问题日益显露。清华大学教授孙立平认为当前中国社会呈现出“社会溃败”，中国社会科学院于建嵘教授则通过观察“抗争政治”提出当前农民“以理抗争”和“依法抗争”的形式并以“社会泄愤事件”来表述当前我国社会群体性事件日益增多的状况。城市市民的幸福指数同样也由于贫富差距不断拉大和物价上涨的巨大压力以及高居不下的房产价格甚或屡见不鲜的党政腐败案件等而一度陷入低谷。当前城市发展存在着诸如两极分化问题、生态环境污染问题、行政腐败问题、社会保障机制不健全问题、社会安全与稳定问题等，而这与我国大多数城市传统的城市治理模式不无关联。城市是人类生活的载体，城市的核心功能是为人们提供最大的便利。一个城市能够更好地为生活在其中的市民提供就业便利、生存安全、舒适环境，这样的城市幸福指数就会高，就会有魅力。幸
福指数越高的城市，自然会吸引众多的人流、汇聚更多的人才、引来大量的投资、聚集大量的财富。而人才和资金的汇聚，必然会促进城市快速的发展。在基本的医疗保障、教育、就业、社会安全、环境保护、市场良性运行方面政府应该充分发挥其引导作用，以包容性发展理念为指导促进城市各项事业的良性运行，从根本上提高城市市民的幸福指数。本文将从西安建立“西安世园会”为例探讨包容性发展理念与城市市民幸福指数的内在关系以及包容性发展促进包容性城市建设从而提升城市市民幸福指数的具体路径选择。
一、包容性发展及城市市民幸福指数的提出及其科学内涵
国民幸福指数最早是由不丹国王提出来的。国民幸福指数(CNH)是衡量一个国家或地区经济、社会、文化、政治、环境、资源等方面协调发展以及社会经济发展与人类身心和谐发展的综合指标体系。国民幸福指数的指标体系，包括人们的收入、生活水平、健康水平、人际关系、成就感，安全感和对工作的满意程度。2005 年全国两会期间，中国科学院院士程国栋向会议提交了一份题为《落实“以人为本”，核算“国民幸福指数”》的提案。建议从国家层面上构造由政治自由、经济机会、社会机会、安全保障、文化价值观、环境保护六类构成要素组成我国的国民幸福核算指标体系。幸福指数衡量一个社会的和谐发展，最根本的标准是这个社会是否能够很好地满足人们的生存需求、是否能够为人们提供广阔的自由发展空间、是否坚持社会发展目标上的以人为本。幸福指数是衡量人们对自身生存和发展状况的感受和体验。幸福指数的提出纠正了片面追求的倾向，它要求既要重视和财政收入，更要重视人民群众的主观感受。提高市民幸福指数、建设群众满意城市，具有丰富的时代蕴意而城市市民幸福指数。
“包容性发展”的概念最早由亚洲开发银行于2007年提出，它是在世界银行早期的“广泛基础的增长”、“对穷人友善的增长”以及“共享式增长”等概念的基础上，完善和发展而形成的世界经济发展主题。与之前的经济发展概念不同，包容性发展理念强调经济发展不仅要普惠穷困群体，而且要对中产阶级分享经济发展成果给予足够的重视。
胡锦涛总书记先后数次就“包容性”相关话题发表过演讲：第一次是2010年9月出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞;之后两个月(2010年11月)，在亚太经合组织第十八次领导人非正式会议上再次提出，要“倡导包容性增长，增强内生动力”。2011年4月15日的亚洲博鳌论坛上，国家主席胡锦涛发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题的主旨演讲，阐述了中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。
博鳌亚洲论坛副理事长、中国国务院原副总理曾培炎则表示：“未来中国将继续践行包容性发展的理念，在‘十二五’时期，中国将转变经济发展方式，实现经济均衡增长。发展将创造更多的就业机会，大幅度减少贫困，实现居民收入增长和经济发展同步。稳步提升全民受教育程度，做到人人享有基本医疗卫生服务和社会保障，促进基本公共服务均等化。实施更加积极主动的对外开放战略，扩大与不同国家和文明之间的交流，与国际社会共同应对全球性挑战、共同分享发展机遇，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。”他指出包容性发展有以下几点特征：第一，包容性发展是所有人机会平等、成果共享的发展;第二，包容性发展是各个国家和民族互利共赢、共同进步的发展;第三，包容性发展是各种文明相互激荡、兼容并蓄的发展;第四，包容性发展是人与自然和谐相处、良性循环的发展。
包容性发展首先是一种发展理念，其次是一种发展模式。其次，包容性发展更代表了一种科学发展的态度和精神。它主要包括五点基本要素：
第一，机会共享;包容性发展注重机会的共享。著名的经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在其代表作《贫困与饥饿》中详细论述了机会对于经济平等的重要性，可见机会共享之于经济社会发展的重要作用，它无疑充当了经济社会协调发展的稳定器和调节器，这可以有效遏制贫富差距的无序扩大。对于城市的发展和城市市民的幸福指数提高方面主要表现为就业机会、教育机会、就医机会、住房保障机会、社会保障机会等的共享尤其是教育与就业机会的共享从根本上影响到城市市民的“自由全面的发展”，在很大程度上决定了城市市民幸福指数的高低。
第二，成果共享;包容性发展之所以受到党和国家领导人的重视是由于该思想可以有效解决当前我国转型期的诸多社会问题，改革开放三十余年我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但是改革开放的成果并未实现真正的“共享”。既得利益集团垄断了社会利益的协调分配，当前我国需要重塑社会利益的分配格局，让广大人民尤其是社会弱势群体共享改革开放的成果。这就要求公共政策的制定过程中更多的考虑到社会弱势群体的利益诉求，建立充分的利益表达机制和利益协商对话机制等以保障公民的合法权益得到保护。中共中央党校王贵秀教授认为当前我国的既得利益集团已经成为政治体制改革的最大阻力，如何建立利益集团间的有序博弈机制从而保证利益分配的公正合理从而有效缩小区域差距、城乡差距、贫富差距等。
第三，统筹兼顾;党的十六届三中全会《决定》提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，而包容性发展则更注重经济发展方式的转变，从粗放型经济增长方式到节约型经济发展方式的转变，从传统以资源、环境为代价的低效发展到以创新为原驱动力的新型发展方式。注重经济发展的质量、数量、结构等多重指标，尤其注重生态环境的保护、经济社会的协调发展、人与自然的和谐发展等。一些学者认为，支撑我国过去三十年经济快速发展的“要素充裕红利”、“技术后发红利”以及“体制变革红利”等因素正在衰退和消失，人均GDP刚刚超过4000美元的我国很有可能陷入所谓的“中等收入陷阱”。如何从非平衡和非均衡发展转变为包容性发展，成为我国未来经济发展的重要战略任务。曾铮提出“国内经济包容性发展要实现三类发展，即个人公平发展、部门协调发展和地区平衡发展。”笔者认为，实行包容性发展战略需要统筹各个行业、各个领域、各个利益群体、各个区域的发展愿望、发展需要、发展机会等，以统筹推动共享，以共享促进发展。
第四，民主开放;包容性发展强调多元化，重视对不同声音的倾听，现代民主政治的发展要求赋予公民以更多的民主权利如选举权。当前我国民主政治的发展主要沿着从党内民主到人民民主、从基层民主到较高层次的民主的方向发展。实行包容性发展需要推动中国特色社会主义民主政治的发展，注重政务信息的公开。建立民主开放的政府以满足公民对于政治参与、经济社会发展信息的需求从而提高公民的幸福指数。包容性发展重视多元利益的考量、注重多重思想的交流、注重不同文化的交流与研讨等。曾培炎认为：“与传统的发展模式相比，包容性发展将更具有开放性、普遍性、可持续性，缓解以往由于发展机会不平等造成的发展结果不平衡，做到权利公平、机会均等、规则透明、分配合理，最终实现人的全面发展。”包容性发展代表了一种民主开放的趋势，表现为对公民基本权利的尊重。现代城市发展需要体现民主开放的精神，深圳是个移民城市，除了30多万原住民之外，1000多万深圳人均是从全国各地迁移来的移民。过去三十年，深圳的奇迹就在于她以广阔的胸襟包容了来自全国各地的那么多“三教九流”的移民，特别是其他城市不接纳的农村人，其中也包括一些曾经犯过罪的合法公民，以及无正规收入来源的非正规就业者。他们都是深圳奇迹的创造者和见证者。深圳当代社会观察研究所所长刘开明认为：“包容性发展的对立面是对某些人群的歧视与排斥，即通过歧视性的社会排斥制度，对某些人采取区别对待的歧视性政策，并构成对其系统性和制度性的排斥，使其基本政治、经济、社会和文化权利遭受侵害，也缺乏实现这些权利所必需的政治与法律体制的渠道。”
第五，兼收并蓄;中华民族自古崇尚“有容乃大”、“海纳百川”的人文精神，费孝通先生更提出“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的思想，其中包含了文化自觉与文化包容的思想。提出文明多样性是人类社会的基本特征。不同文明有历史长短之分，无优劣高下之别。民族传统、价值观念、宗教信仰、思维方式、社会制度以及发展模式等的差异不应成为各国交流的障碍，更不应成为相互对抗的理由。包容性发展提倡各种文明平等、互补、兼容，主张不同文明间互相尊重、互相理解、求同存异。城市发展过程中同样需要注重兼收并蓄，一方面，学习国际知名城市在城市规划、城市管理方面的经验教训，可以通过建立友好城市开展城市间对话交流的长效机制;另一方面，注重城市自身发展的兼收并蓄，包容不同民族、不同职业、不同阶层的社会群体参与城市管理的过程，听取他们对于城市发展的意见和建议，让他们感受到自己的主人翁地位以提升其城市市民幸福指数。
二、包容性发展视角下的城市建设策略
城市管理是城市发展的永恒主题,是以城市的基本信息流为基础，依靠法律、行政和技术等手段，对城市运转过程中产生的问题做出及时的反馈、处置和解决，以维护和强化城市功能，满足城市发展和人民日益增长的生活需要。[1]包容性发展倡导机会共享、成果共享、统筹兼顾、民主开放、兼收并蓄的思维理念与实践方式，在具体的城市建设中坚持包容性发展需要从以下几点着手即大力构筑民主开放的城市管理系统、大力推动生态城市建设、大力建设城市公共服务体系等。
首先，大力构筑民主开放的城市管理系统。组织各种团体的公众参与城市政府垄断的公用事业部门，可以减少公用事业局和公用事业企业的合谋机率，提高公用产品供给的效率。[2]公众参与城市管理，一方面可以提高公众的民主参与、自我管理、自我服务的意识、素质和能力;另一方面，也可以促进城市政府职能转变，确保政府公共决策的民主与科学，协助城市政府履行好各项管理、协调、服务职能，构建一个体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府。[3]构建民主开放的城市管理系统需要充分发挥市民在城市管理中的作用，注重公民参与对城市管理科学化、民主化的功能。具体而言，构筑民主开放的城市管理系统需要从以下几点入手：第一，明确公众参与城市管理的主体地位。城市管理中公众不能被视为宣传、教育的客体，而应当将公众确立为城市管理的主体之一，承认公众有权利和义务参与城市管理，并保障公众参与的各项权利。第二，为公众创立更多参与城市管理的渠道。既有制度化的参与，如座谈会、民主恳谈会、听证会、诉讼、复议、信访，也有非制度化的参与，如公众通过市长热线、民生热线、网络论坛、提供志愿者服务等方式参与城市管理，政府通过开展咨询、走访、公共调查、参加区域性社会活动、组织公众评议等渠道征集公众建议与意见。制度化与非制度化渠道的综合运用促进公众充分参与城市管理，增强其主人翁意识和参政议政的积极性的同时促进城市管理的民主化与科学化，最终形成一种民主管理的城市文化氛围，成为城市品牌中的一道亮丽的风景线。第三，促进公民参与城市管理过程的科学化与高效化。从参与时间与流程来讲，参与不能仅仅是事后参与，而应该是事前(发现、提出并确定计划) 、事中(规划、公共决策执行中的监督) 、事后(对规划、公共决策的执行情况进行评估)全方位的参与。[4]第四，促进城市管理的“多中心合作”。城市管理不仅仅是政府的职责，更需要与公众、社会团体等进行良性的互动，参与不仅是为了满足公众的了解权、知情权，维护个体、群体等局部利益，而且还应该为了信息的双向流动，让双方互相沟通、交换意见。通过建立沟通协商的长效机制保障信息传递、交流的畅通高效，为公众参与城市管理提供信息、物质基础。
其次，大力推动生态城市建设。在20 世纪末，人类将城市的发展定位于“生态城市”这美好目标上。新世纪全球掀起了创建生态城市的浪潮，城市发展开始步入一个崭新的轨道。在联合国教科文组织发起的“人与生物圈”(MAB) 计划研究过程中生态城市(ecocity) 的内涵随着社会和科技的发展，不断得到充实和完善。生态城市不仅仅停留在土地资源承载力层面，而应该是在一定的城市空间范围内，以某种生存生活质量为前提所能容纳的最大人口负载量，达到自然经济、社会文化等方面的协调发展。[5]生态城市与传统城市有很大不同，相比而言生态城市更具和谐性、整体性、持续性、高效性及区域性。具体而言，推动生态城市建设需要从以下几点着手：第一，加强宣传教育，提高市民的生态意识;第二，加强生态立法，构筑生态城市的法律法规体系;第三，以包容性发展的理念重新审视城市远景规划与发展目标等;第四，大力发展低碳产业，鼓励支持新兴节能减排产业，倡导低碳生活方式。第五，建立城市清洁交通体系，建设以公共交通为主、私人交通为辅的生态交通系统。第六，搞好城市立体绿化，以景观生态学指导城市绿化建设，合理规划城市的绿地空间布局。第七，以区域协调发展理念为指导，重视城市间区域间的合作与协调。
最后，大力建设城市公共服务体系。城市公共服务主要包括设施与服务两方面内容，设施包括为企事业和居民提供的交通、各类管线(煤气、自来水、电信、电视等)、科学教育、体育(运动场和器械)、住房(公共廉租房与经济适用房等);服务包括为企事业、居民和各种非政府组织(社会团体)提供的安全(警务、救助等)、综合服务(工商、政务、税务、信息、就业、创业等)、法律、科学教育、体育等服务。2010年6月份出版的由朱光磊教授主编的《城市公共服务体系建设纲要——给市长们的建议》一书，在充分考虑中国城市发展水平、目标定位的基础上, 对国内城市公共服务体系的整体架构和各个组成部分进行了详细论述，对中国21世纪初城市公共服务体系的框架与建设理念、建设过程中的重要方面与主要措施、确保建设顺序进行的体制机制保障与政府建设做了全方位的系统分析。它通过构建城市公共服务体系的开放性框架，沿着核心公共服务——基本公共服务——支持性公共服务这一逻辑顺序，强调树立发展经济是政绩，提升服务也是政绩的新政绩观和以公共服务限制差距、促进公平的核心价值，并对人民群众和城市政府所关心的十二五规划期间公共服务体系的建设工作提出了一系列政策建议。[6]包容性发展理念指导下的现代城市建设注重城市公共服务体系的均等化、公平化、均衡化发展，更注重城市公共服务体系的全面到位与精心设计。城市经营和建设的本质就是提供更多更优质的公共物品和公共服务，构建城市公共服务的指标体系与考核机制，运用层次分析、类型分析、维度分析以及权重分析等定量分析技术以及公民参与、非政府组织参与等多样的公共服务组织与提供机制的建设促进城市公共服务体系的高效化和科学化。
总的来说，包容性发展视角下的城市建设旨在将城市建设成开放、包容、生态、低碳、均衡、民主、共享、共识、宜居、宜业的现代化城市。从政治、经济、文化、社会、生态建设五大维度分别促进现代城市的建设并最终提高城市市民的满意度。
三、提升城市市民幸福指数：构筑包容性城市——基于西安市“世园会”的分析
2011年4 月28日至10月22日，世界园艺博览会将在西安举行，这是在西安乃至西北地区举办的规格最高、规模最大的一次世界性展会。在日趋激烈的全球竞争大背景下，重大活动已被当作是各国、各城市提升城市竞争力的战略工具。追求高品质，是世界园艺博览会品牌的内涵之一。2011 西安世园会是一届规模空前的盛会，吸引着世人的目光，对西安城市经济社会发展意义重大，必须坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理，倾心打造世界一流的精品工程，使之成为国内外城市新的标志性工程，把西安世园会办成具有国际一流水平的一届世园会。这次世园会囊括着经济、社会、生态、文化等丰富内涵，承载着拓展城市发展空间、提升城市价值、促进经济社会发展的重要使命。因此，必须立足本土特色，突出人文生态核心主题。西安世园会将突出人文特色科学规划、按照国际标准高起点规划、加强工程质量监管。西安世园会项目的设计及园区建设和运营应本着面向未来可持续发展的原则，展示古都西安生态与城市的和谐共生、历史文明和现代文明融为一体的发展方向。要把展会与园区可持续利用有机结合起来，努力使这一精品工程永远保存下去，打造永不落幕的世园会。更注重世园会的可持续开发利用，注重世园会设施设备的长久利用、建设节能环保可持续发展工程、加强世园会的后续开发利用。
“2011 西安世园会不再是一次简单的展会，而是西安向世界展示的一个光彩夺目的文化产业品牌。”全国政协委员、陕西省政协主席马中平如是说，“陕西历史文化底蕴深厚，要以举办世园会为契机，广泛开展各类文化交流活动，以文化提升人气和知名度，让世园会成为未来新西安的象征，成为陕西的一张名片。”无疑，2011年西安“世园会”的举办将给这个古老而又现代的城市带来新气象、新气息、新展望、新发展。部分在陕全国政协委员和陕西省政协各专委会主任视察了2011年西安世园会建设情况。委员们建议，西安要借“世”而发，乘“世”而上，努力办成一届成功、精彩、难忘的盛会，让西安认识世界，让世界了解西安。据悉，本届西安世园会主题为 “天人长安·创意自然———城市与自然和谐共生”。世园会会徽及吉祥物由我国申奥标志及生肖邮票设计者陈绍华设计，均命名为“长安花”，取意“春风得意马蹄疾，一日看尽长安花”。推广语为“绿色引领时尚”，释义为：简单而不奢侈，低碳告别高耗，回归自然，不事雕饰，绿色生活成为追求的时尚。“天人长安”意味着城市自然和谐共生;“创意自然”是在尊重自然和不破坏自然的前提下，利用自然、修复自然，使自然为人类服务。西安世园会从主题、会徽再到吉祥物以及推广语无不彰显了西安构筑包容性城市的决心和信心。西安的城市发展始终遵循两大基本原则，一是在延续人类历史文明的同时，使城市得到可持续发展;二是以满足人的生产、生活需求，提高人的生活质量为宗旨，建设市民幸福满意城市。特别是改革开放以来，西安的城市发展更加突出以人为
本、科学发展，在延续城市文化、塑造城市特色、改善城市环境、完善城市功能，提升市民的幸福指数等方面进行了大量的实践与探索。重点突出了以下四个方面: 第一，塑造城市特色, 提升城市核心竞争力;完善城市功能, 激发城市内在发展活力;突出改善民生, 提高市民的幸福指数;注重生态和谐, 建设生态宜居城市。[7]
西安市“世园会”的举办体现了包容性城市的新思路，通过公共服务体系重建、生态西安建设以及民主开放的城市管理平台构筑推动幸福西安扬帆远航。具体而言：首先，在西安世园会的举办过程中西安市政府充分征集民意，通过网络论坛、听证会等形式让公众广泛充分地参与世园会项目的规划、监督等;其次，西安世园会的举办通过重新审视人与自然的关系并注重世园会的持续开发利用，在城市建设中充分注意到绿色空间布局、清洁交通体系构建、生态意识宣传教育等体现了构筑生态西安的远景规划;最后，西安世园会将构筑现代公共服务体系;通过建设智能化公共交通服务平台、气象服务平台等一系列公共服务措施和公共设施建设推动西安市公共服务水平走上了新台阶。包容性城市的最终目标和旨归即为城市市民幸福指数的高幅度提高。
未来西安城市建设应该更加重视包容性发展思维，坚持以人为本的可持续发展，旨在推动人类与自然、城市与自然、经济与社会等的和谐共生，真正实现“天人长安·创意自然”。西安世园会推动包容性发展，包容性发展领跑幸福西安。
参考文献：
[1]马彦琳，刘建平. 现代城市管理学. 北京:科学出版社，2003
[2]岳书敬. 不对称信息条件下政府效率的提高与公众参与. 经济问题探索，2005(03)
[3]赵德关. 城市管理公众参与的理性思考. 上海城市管理职业技术学院学报，2006(03)
[4]易志斌，马晓明.多中心合作治理模式与城市管理发展方向.城市问题，2009(03)
[5]肖笃宁，高 峻，石铁矛.景观生态学在城市规划和管理中的应用.地球科学进展，2001(06)
[6]季哲.《城市公共服务体系建设纲要——给市长们的建议》出版.中国行政管理，2010(09)
[7]陈宝根.规划建设市民满意的幸福家园.城市发展研究，2009(08)
