26省市区公安厅(局)长进党政领导班子

目的在提高公安职级待遇,增强公安部门在政府内部话语权,政法委书记兼任模式渐少

南方都市报  

2011-05-28 

  南都记者 陈宝成 实习生 张志婧 北京报道 随着重庆市公安局局长王立军当选副市长,全国已有26个省、市、自治区的公安厅(局)长进入各地党政班子,占84%;与此同时,由省级政法委书记兼任的公安厅(局)长呈逐年减少趋势。

  另据南都记者对27个省会(首府)城市、4个经济特区所在市、国务院批准的18个较大的市等49个城市统计发现,有42个市的公安局长进入各地党政班子,占86%。

  2003年“进班子”写入中央13号文

  公安厅(局)长“进班子”,并不是与改革开放同步的。中国社科院法学所研究员陈春龙曾在1994年到2000年担任北京市高级人民法院副院长。据他回忆,当时由政法委书记兼任公安厅(局)长的做法比较少见。

  首次明确提出公安厅(局)长“进班子”,可追溯到2003年。当年11月18日,《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(简称中央13号文)明确了“进班子”的含义:

  “各级党委可根据实际情况和干部任职条件,在领导班子职数范围内,有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导”。

  稍后的第二十次全国公安工作会议(简称“二十公会议”)对此进行部署,此后全国公安厅(局)长“进班子”逐步展开并持续至今

  一位警界人士告诉南都记者,公安厅(局)长“进班子”,目的在于提高公安职级待遇,增强公安部门在政府内部的话语权,是我国“从优待警”政策的一部分。

  这位人士说,检察院和法院均有相应的组织法,政府能干预的部分较少;而公安机关作为政府的二级机关,权力较大但职级过低,由此导致实践中非警务因素干扰执法的情况经常出现。公安厅(局)长“进班子”,从一定程度上提高了公安机关在政府内部的声音,可以更好地防止非警务因素对公安工作的干扰。

  在公安系统内部,这项工作被提高到“公安队伍体制机制改革”的高度多次强调。最近一次是今年4月,在全国公安厅(局)政治部主任座谈会上,公安部党委委员、政治部主任蔡安季表示,要注重以“落实地方党委常委或政府副职兼任公安机关主要领导体制”为重点,“进一步加大公安队伍体制机制改革力度”。

  和多项政策铺开的模式一样,公安厅(局)长“进班子”也呈自下而上的特点。南都记者调查发现,县级公安局长“进班子”的步伐早、力度大,从而为更高级别公安厅(局)长“进班子”积累了经验。

  如在2006年,宁夏除两个公安局因所在地党委为工委、未设置党委常委职务,公安局长未进常委班子外,其余20个县(区)公安局长已全部进入同级党委常委班子。2007年,江苏淮安地区的公安局长则实现了100%“进班子”。

  从南都记者对在任的省级和较大的市公安厅(局)长“进班子”的时间统计可见,2007到2009年是公安厅(局)长“进班子”飞速发展的三年:

  每年两级公安厅(局)长“进班子”的数量总和均达到两位数,其中2008年更是达到创纪录的20人之多。特别值得关注的是,在当年前8个月,就有14位公安厅(局)长“进班子”,凸显“奥运安保”等对“进班子”的促进作用。

  什么原因能影响公安厅(局)长出任同级党委常委、政法委书记或政府副职?

  前述警界人士分析认为,公安厅(局)长的个人资历是一个原因,但其是否有能力、人脉或威望,能在地方党委或政府层面协调政法系统,是决定其能否兼职的基本原因,“在特定情形下,这个因素比资历或者解决待遇的考虑要重要得多。”

  这一说法得到了陈春龙的认可。他向南都记者介绍,除此之外的另一重要因素,就是各地党政领导班子的编制名额限制。

  “进班子”的多种模式日趋成型

  随着“二十公会议”以来公安系统的强力推动,各地公安厅(局)长“进班子”呈现出多种不同模式,并日趋成型。

  第一种模式,是由政府副职兼任公安厅(局)长。据南都记者统计,现有9个省、直辖市、自治区实行此种模式:

  地区 公安厅(局)长“进班子”情况

  上海 张学兵   副市长

  重庆  王立军 副市长

  河南  秦玉海 副省长

  辽宁  薛恒  副省长

  黑龙江 孙永波 副省长

  青海  何挺  副省长

  西藏  李昭  自治区政府副主席

  内蒙古 赵黎平 自治区政府副主席

  广西  梁胜利 自治区政府副主席

        其中又可细分为三种类型:一如王立军、张学兵、赵黎平,由公安厅(局)长跻身同级政府副职;二如梁胜利、薛恒、秦玉海,由主席助理(升任副主席)或副省长兼任公安厅(局)长;三如孙永波、何挺、李昭,由公安部调任省政府党组成员、副省长、副主席,并兼任公安厅局长。

  在“较大的市”层面,则有长春等17个市实行此种模式。

  城市   公安局长“进班子”情况

  长春   高学章  副市长

  沈阳   许文有  副市长

  呼和浩特 贾英祥  副市长

  合肥   程瀚   副市长

  南京   徐珠宝  副市长

  郑州   黄保卫  副市长

  昆明   赵立功  副市长

  拉萨   张延清  副市长

  包头   李成仁  副市长

  大连   王立科  副市长

  鞍山   杨力   副市长

  齐齐哈尔 吴刚   副市长

  青岛   黄龙华  副市长

  无锡   赵志新  副市长

  本溪   刘国秀  副市长

  徐州   顾林岗  副市长

  苏州   张跃进  副市长

这一模式对刑事诉讼中公检法三家关系会有怎样影响?

北京师范大学法学院副教授、北京市尚权律师事务所律师毛立新曾从警数年,他认为,这一模式主要针对社会治安综合治理:“社会治安综合治理,牵头的多是党委政法委、政府,但主要工作是公安机关在做。所以这是对社会治安综合治理的加强,而一般不会直接干预到法院、检察院。”

  第二种模式,是公安局长跻身同级党委常委班子,但不兼任同级党委政法委书记。

  在省级地方,此类模式仅有一例,即北京市公安局局长傅政华,2010年7月被任命为市委常委。

  在“较大的市”层面,有杭州等7城市实行此种模式:

  城市   公安局长“进班子”情况

  杭州   柯良栋  市委常委

  乌鲁木齐 王明山  市委常委

  西安   杜航伟  市委常委

  厦门   卢士钢  市委常委

  宁波   王惠敏  市委常委

  海口   宋顺勇  市委常委

  深圳   李铭   市委常委

  第三种模式,是由同级党委常委、党委政法委书记兼任公安厅(局)长,但这种模式在省一级层面呈逐年减少趋势。

  据南都记者统计,现有10个省、市、自治区实行此种模式;而在一年前,由政法委书记兼任公安厅局长的省、市、自治区是14个。

  曾从警数年的北京师范大学法学院副教授、北京市尚权律师事务所律师毛立新认为,这两年很多省市区对此进行调整,实现政法委书记和公安厅(局)长分任。他认为这个趋势还会继续。

  地区 公安厅(局)长“进班子”情况

  安徽 徐立全  省委常委、 省委政法委书记

  河北 张越   省委常委、省委政法委书记

  甘肃 罗笑虎  省委常委、 省委政法委书记

  宁夏 苏德良  自治区党委常委、党委政法委书记

  浙江 王辉忠  省委常委、省委政法委书记

  江西   省委常委、省委政法委书记

  湖北 吴永文  省委常委、 省委政法委书记

  广东 梁伟发  省委常委、省委政法委书记

  云南 孟苏铁  省委常委、省委政法委书记

  贵州 崔亚东  省委常委、省委政法委书记

  今年年初,湖南省委政法委书记李江不再担任省委常委,并被免去该省公安厅厅长职务;但截至记者发稿时,湖南并未公布新任厅长人选。

  在“较大的市”层面,此种模式则包括石家庄、南昌、福州、武汉、广州、银川、西宁、成都、贵阳、汕头、珠海、吉林、洛阳、淄博等14个市。

  城市 公安局长 “进班子”情况

  石家庄 张铁力 市委常委、市委政法委书记

  南昌  胡焯  市委常委、 市委政法委书记

  福州  王鑫  市委常委、市委政法委书记

  武汉  胡绪鹍 市委常委、市委政法委书记

  广州  吴沙  市委常委、市委政法委书记

  银川  贾奋强 市委常委、市委政法委书记

  西宁  吕本谦 市委常委、市委政法委书记

  成都 李昆学  市委常委、市委政法委书记

  贵阳 邹碧声  市委常委、市委政法委书记

  汕头 郑通声  市委常委、市委政法委书记

  珠海 杨金华  市委常委、市委政法委书记

  吉林 黎海滨  市委常委、市委政法委书记

  洛阳 郭丛斌  市委常委、市委政法委书记

  淄博 岳华东  市委常委、市委政法委书记

  除以上三种模式外,在其他省份或较大的市,公安厅(局)长职务也会高配。

  据南都记者统计,目前有5位公安厅长担任省长助理、省政府党组成员等职务;出生于1950年的吉林省公安厅厅长李申学,担任省政协副主席。

  对此,公安部有关人士认为,这也可以理解为广义上的“进班子”:“毕竟他们也进入了省级领导班子,尽管多数没有被明确担任副职,但实际影响力与副职相当。”

  地区 公安厅(局)长 其他职务

  山东 吴鹏飞  省长助理

  海南 贾东军  省长助理

  江苏 孙文德  省政府党组成员

  陕西 王锐   省政府党组成员

  福建 牛纪刚  省政府党组成员

  不过南都记者注意到,即使同为行政首长助理,也有不同。在山东省政府官网,省长助理吴鹏飞位列“省政府领导”名单中;而在海南省政府官网的“政府领导”栏,则没有贾东军的名字。

     此前由公安厅局长出任“省(市)长(主席)助理”,仍是享受副省级待遇的正厅级官员。如江苏省公安厅原厅长黄明任省长助理2年多,直到担任公安部副部长后才晋升副部级;上海市公安局局长张学兵、青海省公安厅厅长何挺、内蒙古公安厅厅长赵黎平、广西公安厅厅长梁胜利也曾担任过省(市)长(主席)助理,并在后来出任副省(市)长、副主席。

  同样,江苏、陕西、福建官网省政府领导栏,也没有孙文德、王锐、牛纪刚的名字;但三人以省政府党组成员身份出席公开活动并多见诸报道。

  在“较大的市”层面,公安局长高配的方式比省一级更广泛:既可以被明确为市长助理、市政府党组成员、市政府副厅(市)级干部,又可借助公安机关双重领导体制,由省一级公安厅副职来兼任:

  城市 公安局长 其他职务

  大同 李如林 市长助理

  兰州 王幸  甘肃省公安厅副厅长、市政府党组成员

  济南 刘杰  副厅级干部,市委常委人选考察对象

  长沙 李介德 长沙市政府副厅级干部

  太原 苏浩  山西省公安厅副厅长(实现高配但未进当地党政班子)

  未高配公安厅(局)长已“非主流”

  目前,有4个省、市、自治区公安厅(局)长以及6个“较大的市”公安局长没有明确担任其他较高职务。

   地区 公安厅局长

  天津  武长顺

  山西  杨司

  四川  曾省权

  新疆  朱昌杰

  城市  公安局长

  唐山  贾文雅

  哈尔滨 任锐忱

  南宁  廖洪涛

  抚顺  咸金奎

  淮南  龚英敏

  邯郸  李桂洪

     政法委书记兼任公安厅(局)长逐年减少

     对于公安厅(局)长由政府副职兼任的模式,毛立新认为,这一模式主要针对社会治安综合治理:“社会治安综合治理,牵头的多是党委政法委、政府,但主要工作是公安机关在做。所以这是对社会治安综合治理的加强,而一般不会直接干预到法院、检察院。”

     在上述多种模式中,省委常委、政法委书记兼任公安厅(局)长人数逐年减少,一些专家学者认为这是一种进步,并认为此趋势还会继续。

     公安厅(局)长由政法委书记兼任的情况下,政法委协调案件具体如何运作,法检两家的意见在案件协调会上如何能保证被表达充分?

     据陈春龙介绍,案件协调由政法委主导,公检法三家负责人与会,就某些久拖不决或有较大社会影响的案件交流看法,商量对策,并最终形成决定。各方一般会着眼于维护社会稳定、实现案结事了,不能久拖不决甚至引发不断上访。

     中国法学会原诉讼法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授陈光中强调:“政法委书记兼任公安厅(局)长的情况非改不可,无论早改、迟改,都必须要改。”

     2010年全国人大会议期间,全国人大常委、中国人民银行原副行长吴晓灵就曾指出:“被监督者是监督者的领导,这种扭曲的关系影响司法公正,政法委书记就不能身兼公安局局长”,“我们的政法委书记往往都身兼公安局局长,公安局本来是检察院的监督对象,但被监督者是监督者的领导,这个体制特别不顺。”

     不过陈春龙指出,现实中如果公安厅(局)长由政法委书记兼任,在召开案件协调会时,一般会由公安厅(局)的常务副职代表公安部门与会,在协调会上政法委书记一般不会就案件表态,因为他的意见可能对法检起重要作用;法检两家意见的表达比较充分:法院说法院的,检察院说检察院的。

  来源:http://gcontent.oeeee.com/0/3f/03f5446139179452/Blog/13a/7388d3.html

  最后一部分全文:

  政法委书记兼任公安厅(局)长最受争议

  在上述多种模式中,政法委书记兼任公安厅(局)长这一模式最受争议。

  从立法层面而言,根据地方政府组织法,公安(厅)局与财政、民政、税务、教育等职能部门并列、同属地方政府辖制。因此,公安厅(局)长不由党委常委或政府副职兼任,更加符合宪法和组织法的一般精神和要求。

  依据对待公权力“法无授权即禁止”的法理原则,党委常委与政法委书记均是党内职务,拥有党内职务的公民出任行政机关负责人,并无明确的宪法或法律依据;政府领导兼任所辖部门负责人,同样找不到明确的宪法或法律依据。

  根据我国宪法和法律规定,公检法机关“办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。但在实践中,在政法委书记兼任公安厅(局)长的情况下,三家权力关系容易向公安倾斜,不仅为圈内人共识,也引起了“圈外人”的关注,其中不乏重量级人物。

  2010年全国人大会议期间,全国人大常委、原中国人民银行副行长吴晓灵就曾指出:“被监督者是监督者的领导,这种扭曲的关系影响司法公正,政法委书记就不能身兼公安局长”,“我们的政法委书记往往都身兼公安局局长,公安局本来是检察院的监督对象,但被监督者是监督者的领导,这个体制特别不顺。”

  吴晓灵表示,她曾经听到基层的法院和检察院的同志感叹工作很为难。“比如,领导开会决定了一个事。那这个领导包不包括政法委书记呢?如果包括,就得服从他的领导。但如果这个事情做得不对,从业务上来说,检察院和法院都可以对公安局做出的不当行为提出不同的意见。”

  业界专家指出了问题的本质。陈春龙认为,这种模式反映出党权和司法权配置的体制问题,本质在于“是党管司法,还是党直接行使司法权”。他提出处理党的权力与国家权力的关系:“应回归到党务、政务和法务‘各归其位,各司其职’。”

  近年来,随着佘祥林、赵作海等冤案曝光,关于政法委“协调案件”、政法委书记兼任公安厅(局)长的争议不绝。

  据《中国青年报》报道,佘祥林案件的处理结果是“经过市、县两级政法委组织有关办案单位、办案人员协调,并有明确处理意见后”,由两级法院作出的判决。 

  据《南方周末》报道,赵作海被刑拘后,公检法机关均共同认定该案“不具备审查起诉的条件”;后在清理超期羁押中,商丘市委政法委等集体研究决定“案件具备了起诉的条件”。

  一个现象耐人寻味:据南都记者了解,佘祥林案所在的湖北省荆门市和京山县,现任两级党委政法委书记均兼任公安局长;赵作海案所在的河南省商丘市和柘城县,现任两级党委政法委书记均不兼任公安局长。

  政法委协调案件备受争议,但具体如何运作,却鲜有报道。据陈春龙介绍,案件协调由政法委主导,公检法三家负责人与会,就某些久拖不决或有较大社会影响的案件交流看法,商量对策,并最终形成决定。各方一般会着眼于维护社会稳定、实现案结事了,不能久拖不决甚至引发不断上访。

  最近几年被媒体曝光的多起冤错案件显示,被人诟病的政法委协调案件,多集中于县和地区一级。而据南都记者不完全统计,各级公安厅(局)长“进班子”比例,在省级约84%,在较大的市一级约86%,在县一级有的地方则高达100%。

  对此,毛立新认为“是由案件的管辖权所决定的,多数一审案件在基层,重大案件的一审和其他案件的二审在地区。所以越是基层,公安厅(局)长‘进班子’比重越高。而中央政法委所协调的一般是跨省区案件,因此数量相对较少,主要还是承担宏观职能。”

  毛立新的说法得到了陈春龙的认同。陈春龙认为,对各级政法委协调案件的作用要一分为二地看。作为佘祥林的同乡,陈春龙对该案进行了反复研究,并曾与佘面谈。他以此案为例向南都记者说:

  “政法委协调案件并不能和有意制造冤假错案划等号,他们也想保一方平安,也怕承担办错案子的责任。它不负责具体办案,但又需要在特定时候做出决定,因此也有苦衷。”

  他认为,政法委书记兼任公安厅(局)长,一旦协调案件,多意味着党直接行使司法权;这样做的出发点或许是好的,但结果却往往把事情办坏:“政法委协调的多是重大疑难案件,证据极其复杂,政法委难以一一过目,这种情况下由政法委做出决定,它也没有办法保证肯定正确,有点勉为其难。”

  公安厅局长由政法委书记兼任的情况下,法检两家的意见在案件协调会上如何能保证被表达充分?

  前述警界人士分析认为,在协调案件时,往往很难辨清楚,此时公安局长究竟是以党委常委、政法委书记身份还是单纯以公安局长身份参与:“此时公检法三家与其说是相互配合、相互制约,还不如说是相互配合更为适当,在同属一个实际上的直接上司的领导下,很难说相互制约监督。”

  不过陈春龙指出,现实中如果公安厅局长由政法委书记兼任,在召开案件协调会时,一般会由公安厅(局)的常务副职代表公安部门与会,在协调会上政法委书记一般不会就案件表态,因为他的意见可能对法检起重要作用;法检两家意见的表达比较充分:法院说法院的,检察院说检察院的。

  陈春龙说,一旦政法委书记归纳总结各方意见并拍板决定之后,在党内领导体制中,法检两家不得不尊重执行。

  什么样的案件会进入政法委的协调范畴?陈春龙说,一般是重大疑难案件、影响社会稳定的敏感案件。

  陈春龙认为,这种模式尽管在理论上不利于全面贯彻刑事诉讼法的规定,在实践中也难免出现问题,但仍然有其存在的合理性:

  “在党务官员也属于公务员的现实下,这种模式有利于精简公务员编制;另外在现实中,法院判决后如当事人不服引发涉法涉诉信访,矛盾往往转向各级党委;作为各级党委职能部门的政法委,很多时候还真起作用,有利于维护稳定、化解社会矛盾。”

  不过南都记者发现,政法委“协调案件”,虽于法无据,但却有章可循。

  1995年9月19日,中央政法委《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》明确,各级党委政法委的定位是“党领导政法工作的职能部门”,应当承担起“从宏观上统一组织领导政法工作”的责任,并明确了“大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权,指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合,督促、推动大案要案的查处工作,研究、协调有争议的重大、疑难案件”的职责任务。

  “佘祥林案、赵作海案就是当地政法委协调决定的,这种沉痛教训应当认真汲取,从制度改革上防止重蹈覆辙。”中国法学会原诉讼法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授陈光中曾表示:“政法委协调案件,有时可能有利于服务大局,但也要警惕借协调案件之名直接干预案件,产生或加强地方保护主义。”

  因此他曾建议:“地方政法委对具体的案件,尽量不要协调;除非是全国性、重大疑难、社会影响大的案件,可以由中央政法委协调。”

    “公安厅(局)长由同级政法委书记兼任的体制不合理,是我们共产党内司法体制改革必须解决的问题”。陈光中认为,政法委书记则负有协调公检法三家的职责;一旦公安厅 (局)长由同级政法委书记兼任,则政法委书记很难站在中立的立场上去协调。

  陈光中强调:“政法委书记兼任公安厅(局)长的情况非改不可,无论早改、迟改,都必须要改。” 

   与此同时,公检法三家在政法委内部的权力关系,还有另外一种模式值得关注。

  据南都记者统计,在31个省、直辖市和自治区中,黑龙江、天津、湖南、海南四省、直辖市高院院长、检察院检察长均担任所在省市的政法委副书记。

  其中黑龙江、天津两省市政法委书记由专人担任,公检法一把手分任政法委副书记;与此类似的还有海南省,稍有不同是公安厅长同时担任省长助理。

  而在湖南,卸任公安厅长之前,李江是以省委政法委书记身份兼任该职。

  这种政法委书记由专人担任、公检法三家一把手分任政法委副书记的模式,是否更有助于推动实现符合刑事诉讼规律的公检法三家关系?

  毛立新认为,天津和黑龙江模式,平衡了公检法三家的人事安排,反映了我国刑事司法的特点,便于共产党对司法机关的领导:作为政法委的主要成员、骨干力量,公检法三家在这一模式下实现了“平起平坐”。

  而陈春龙则认为,推动符合法治发展规律的公检法三家关系,最根本的是回到十三大报告上来,推行政治体制改革,实现党政分开、党要管党、政要管政,同时在司法界落实宪法和法律关于法院和检察院在整个国家体制中地位的规定。

  全国省级公安厅(局)长“进班子”情况一览

  地区  公安厅(局)长   “进班子”情况

  北京   傅政华      市委常委

  上海   张学兵      副市长

  重庆   王立军      副市长 

  安徽   徐立全      省委常委、省委政法委书记 

  河北   张越       省委常委、省委政法委书记 

  河南   秦玉海      副省长 

  甘肃   罗笑虎      省委常委、省委政法委书记 

  宁夏   苏德良      自治区党委常委、党委政法委书记 

  辽宁   薛恒       副省长 

  黑龙江  孙永波      副省长 

  浙江   王辉忠      省委常委、省委政法委书记 

  江西   舒晓琴      省委常委、省委政法委书记 

  湖北   吴永文      省委常委、省委政法委书记 

  青海   何挺       副省长 

  西藏   李昭       自治区政府副主席 

  内蒙古  赵黎平      自治区政府副主席 

  广东   梁伟发      省委常委、省委政法委书记 

  广西   梁胜利      自治区政府副主席 

  云南   孟苏铁      省委常委、省委政法委书记 

  贵州   崔亚东      省委常委、省委政法委书记 

  吉林   李申学      省政协副主席 

  山东   吴鹏飞      省长助理

  海南   贾东军      省长助理 

  江苏   孙文德      省政府党组成员 

  陕西  王锐       省政府党组成员 

  福建   牛纪刚     省政府党组成员

  来源:http://blog.sina.com.cn/s/blog_3f79a3790100t8wh.html
 

“哎哟!”:周三,在旧金山举行的一场棒球赛的第12局比赛中,埃米利·奥博尼法西奥(Emilio Bonifacio)制造了一个高飞球,致使佛罗里达马林鱼队的斯科特卡·曾斯(Scott Cousins,上方)与旧金山巨人队的接球手巴斯特·波西(Buster Posey,身着白衣)相撞。图中的前一刻,卡曾斯夺得了制胜的一分,他没有受伤。最终佛罗里达马林鱼队以7-6的比分赢得了该场比赛。

休息一下:周四,抗议者们继续驻扎在西班牙马德里太阳门广场,反对经济危机和高失业率。图为参加抗议活动的一名男子睡在该广场上。

看台上:周四,在英国威尔士加的夫斯维尔克体育场(Swalec Stadium),英格兰和斯里兰卡的比赛因雨推迟。图为周四,看台上身着超级英雄服装的板球迷们正在喝东西。当天是国际板球赛第一场测试赛的第一天。

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