爱思想 | 吴敏：冲破“党权高于一切”的桎梏

吴敏：冲破“党权高于一切”的桎梏

● 吴敏 （进入专栏）

邓小平在1941年发表的一篇文章里针对当时中共党内“以党治国”的遗毒，尖锐地批评说：一些人“误解了党的优势，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令”。“结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨。” 非常遗憾的是，70年后的今天，邓小平当年批评的“党权高于一切”的“蠢笨”现象，不仅在更大范围、更大程度上很严重地存在着，而且还被执政者当作社会主义的“核心”并一再宣示要坚持和加强。这种观念和体制，是束缚中国现代化脚步的最主要的桎梏。
“党权高于一切”的理论渊源是列宁的“以党治国”思想，体制基础是斯大林的“党政不分、以党代政”模式。对这种思想和体制，德国共产党创始人罗莎•卢森堡曾进行过尖锐地批评。她指出：没有普选，没有不受限制的集会和自由，没有自由的意见交锋，任何公共机构的生命都会逐渐灭绝，社会就成为没有灵魂的生活。公共生活逐渐沉寂，只是由党的领导人对社会进行着指挥和统治，不时将一些被挑选出来的臣服者召集来开会，聆听领导人的讲话并为之鼓掌。这根本是一种小集团式的统治，根本不是什么“无产阶级专政”。
“党权高于一切”的思想和体制在战争年代具有一定的合理性，但进入和平建设时期后严重弊端就日益显著地暴露出来了。首先，它不仅使党国家化了，还以党的名义使国家机器愈益扩张和强化，致使国家机器脱离社会的本质很难控制，大大增加了“社会公仆”向“社会主人”蜕变的可能性和危险性。其次，它虚化了宪法和国家政权体系，使得宪法和法律难以遵行，国家政权体系难以正常、有效地运行。再次，它以大量繁重琐碎的日常行政事务冲淡了党组织的应有职能，“种了别人的地，荒了自己的田”，造成了普遍的“党不管党”现象，致使越来越多党员的政治信念日益被私利追求所取代，越来越多党的干部日益堕入腐败深渊，致使党在人民群众心目的威信和形象越来越遭到严重损害。
从中国现阶段的实际情况看，要冲破“党权高于一切”的桎梏，比较可行的切入点是：对各级党委领导人大及其常委会的现行方式进行根本改革。
长期以来，各级党委对人大一直是一种直接性、行政性的领导方式，即党委在人大常委会设置派出机构（党组）作为其领导核心，实际掌握人大及其常委会的决策权、决定权。人大及其常委会凡有重大活动和重要事项，都要通过其党组向党委请示汇报，由党委作出相关指示，然后再由党组贯彻到人大及其常委会的实际活动和工作中去。也就是说，人大及其常委会的一切活动和工作，都要遵照党委的决定和指示来进行。这种领导方式，实际上是将人大及其常委会当成了党委的下级执行机关，是“党权高于一切”的典型表现。
早在抗日战争时期的1940年，刘少奇就说：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不是要建立共产党的‘一党专政’。”“只要一有可能，当人民的组织已有相当的程度，人民能够选举自己所愿意的人来管理自己事情的时候，共产党和八路军、新四军就毫无保留地还政于民，将政权全部交给人民所选举的政府来管理。共产党并不愿意包办政府，这也是包办不了的。” 现在，距离刘少奇说这段话的时间已经过去70多年了，距离新中国成立已经60多年了，从根本上改革党委对人大“包办”式的领导方式，应该提上议事日程了。
怎样改革党委对人大及其常委会的领导方式呢？
（一）还选举权于选民，使人大代表真正按照法律的规定和选民的意愿由选民选举产生。要根本改革现行的实际上是由党委确定人大代表，所谓选民的直接和间接选举很大程度上是“走过场”的做法，真正按照人大组织法和选举法的规定，由选民独立自主地直接和间接地选举人大代表，充分体现选举人的意志。党委推荐的候选人，同选民和代表联名推荐的候选人完全平等，不能享受特殊待遇，都要由选民和代表以无记名秘密投票的方式来决定他们是否当选。为了使选民和代表对各主体推荐的候选人都能有一个充分的了解，要完善有关法律法规，实行竞选制，把通过选举决定人大代表的权力交给选民。在整个选举过程中，党委不能仅仅致力于争取自己所推荐的候选人当选，还要支持选民和代表依法联名推荐候选人，确保选举公平公正地依法进行。县、市人大代表在选举上一级人大代表时，必须遵从自己所代表选民的意愿和意志，否则选民可以随时将其罢免和撤换。要完善法律法规，确保选民对人大代表的有效监督。
（二）还选举权、决定权和监督权于人大及其常委会，使人大及其常委会真正按照宪法的规定成为代表人民行使国家权力的最高国家权力机关。按照宪法和组织法的规定，政府、法院、检察院的组成人员由人大及其常委会选举和决定，国民经济和社会发展计划及重大事项由人大及其常委会批准和决定，政府、法院、检察院组成人员的全部活动和工作都要受人大及其常委会监督，不称职者随时撤换和罢免。但是，长期以来，这些权力实际上是由党委掌握着，人大及其常委会徒有其名，只不过是在党委已经作出决定之后履行一下“法律程序”而已。为了根本改革这个状况，全国各级行政区域掌握和行使国家权力的“中心”，必须从党委向人大及其常委会转移，将宪法和法律赋予人大及其常委会的选举权、决定权和监督权，像刘少奇所说的那样“毫无保留”地归还给人大及其常委会，使人大及其常委会真正成为本行政区域的最高国家权力机关。党委所推荐的人选、所提出的建议，仅仅是一种意向、参考和备选方案，它同其他主体依照法律规定所推荐的人选、所提出的建议完全平等，没有什么优越地位和特殊待遇，都要由人大依照法律程序来选择。党委如果采用某种手段将自己的意志强加于人大，那就是违法的，要通过一定的机构和机制提出诉讼，予以制止、纠正和必要的惩处。党委对人大及其常委会的领导当然还要坚持，不过，这种领导的根本目的只能是支持和保障人大及其常委会按照宪法、组织法的规定独立自主地行使职权、开展活动；这种领导的本质内容，只能是将党的路线、方针和政策体现到人大及其常委会的实际工作中去；这种领导的实现方式，只能是人大及其常委会中的党组织和党员，通过在宪法和法律范围内贯彻落实党的路线、方针和政策的积极工作。这表明，党委对人大及其常委会的领导，决不意味着党委具有高于人大及其常委会的地位和权威，决不意味着党委可以强制人大服从自己的意志。
（三）改变党委派驻党组作为人大常委会“领导核心”、“权力中心”的做法，使人大常委会真正按照宪法和组织法的规定独立自主地行使法定职权。现在，党委派驻人大常委会的党组，是人大常委会的“领导核心”和“权力中心”，是党委直接性、行政性地领导人大及其常委会的具体执行机构。人大及其常委会的一切重要活动和重大事项，都需要由党组作出决定并向党委请示汇报获得批准。党组的这种地位和作用，必然使得人大及其常委会不可能独立自主地行使宪法和法律赋予的各项职权，仅仅成了按照法律程序通过党委及其派驻党组所作决定的一种工具和形式。要根本改变这种状况，必须根本改变党委派驻党组作为人大及其常委会“领导核心”、“权力中心”的地位和作用，这种地位和作用没有任何法律依据，是一种违法现象。人大及其常委会在独立自主地行使法定职权时，一是要遵照选民的意愿，二是要遵照党的路线、方针和政策。只要做到了这两条，就是达到了人民当家作主，就是坚持了党的领导，就是体现了人民性和党性的有机统一。人大及其常委会的代表和委员大都是中共党员，不是中共党员的委员和代表也都拥护党的路线、方针和政策，他们完全能够独立自主地在人大及其常委会的活动中贯彻落实党的路线、方针和政策。在这个过程中，党委及其派驻党组只要起到支持、保证和监督作用就行了，不需要越俎代庖。而且，贯彻落实党的路线、方针、政策并不是由党委及其党组“垄断”的“专利”，他们所作的决定有时也会违背党的路线、方针和政策，这在实践中并不是什么稀罕事。当党委及其党组所作的决定违背党的路线、方针和政策的时候，还强行要求人大及其常委会执行这个决定，这岂不是反而违背了党的领导这项基本原则吗？
（四）缩减党委向人大推荐的国家政权机关重要干部人选，缩减党委向人大提交的关于国家政权建设和经济社会发展的建议，将党委对人大及其常委会实行领导的工作重点，逐步转移到监督和保证其贯彻落实党的路线、方针和政策上来。现在，凡是人大及其常委会选举和决定的国家政权机关组成人员，都要由党委来推荐，而这种“推荐”实际上就是“任命决定”，这不仅使人大及其常委会的选举和决定成了一种徒有其名的形式和过场，也使得法律赋予行政首长和法院院长、检察院检察长对政府和法院、检察院其他组成人员的提名权成了一纸空文，导致了“管人的不管事，管事的管不了人”的严重弊端。因此，根本改革党委对人大及其常委会的领导方式，还必须大力缩减党委向人大及其常委会推荐的国家政权机关重要干部人选。这就是说，党委只向人大推荐政府行政首长、法院院长和检察院检察长的人选（而且，这种推荐或者是差额推荐，或者是同其他主体推荐的人选形成差额选举，不能变成实际上的“任命决定”）。至于政府、法院和检察院的其他组成人员，应该名副其实地由政府行政首长、法院院长和检察院检察长来“提名”，让他们“组阁”。在这方面，党委的任务只是负责监督，保证他们的“提名”和“组阁”符合党的干部路线、干部政策就行了。另外，关于制定国家政权建设和经济社会发展的计划、规划和安排其他重要事项，也应该由法定主体即有关国家政权机关真正承担起责任来，由他们组织起草和制定预选方案，不需要什么事情都由党委提出“建议”，宪法和法律并没有要求党委承担这个义务和责任，党委只要监督和保障最终确定的关于国家政权建设和经济社会发展的计划、规划和重要事项安排，能够符合党的路线、方针和政策，就是履行了自己的义务和责任，就是有效地坚持和体现了党的领导。
共产党是人民群众的“工具”（邓小平语），共产党领导的“本质内容”是组织和支持人民当家作主（胡耀邦语）。而“党权高于一切”的观念和体制，无疑是对党的性质、对党的领导本质内容的严重侵害和反动，其实践结果只能是孳生和孵化出一个打着共产党旗号、埋葬共产党事业的特权集团。能否冲破“党权高于一切”的沉重桎梏，不仅直接关系到共产党能否摆脱蜕化变质的危险性，也将直接决定21世纪中国的前途和命运。

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