许耀桐:“一把手”的权力

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“一把手”及“一把手”权力的存在,是政治生活中的一个客观事实。“一把手”这个称呼犹如英文中的Number One 一样,本身并没有什么褒贬之分。但是,在我国现实政治生活中,现在的“一把手”权力和“一把手”现象却常为人诟病。其主要的原因是:“一把手”权力过大,“一把手”用权不当,“一把手”权限不受制约监督。有人形象地说,“一把手”有“三个一”,即:“决策一言堂”、“用人一句话”,“花钱一支笔”。在这样的情况下,“一把手”牢牢地掌控着决策权、人事权、财政权等所有的权力,实际上等同于垄断了权力。这样的“一把手”权力,显然是不恰当的,违背了《党章》和《宪法》的规定,是酿成滥用权力的根本弊端。那么,“一把手”究竟应该具有什么样的权力呢?这样的权力究竟有多大、多广呢?这是需要给予科学分析和厘清界定的。
通常说的“一把手”,就是在领导班子和领导成员中居于首位的负责人。作为首要的负责人和承担首要的职责,“一把手”不过是一个简称,其规范的称呼应是“首长负责制”。“一把手”作为首要的负责人并履行首要的职责,当然需要拥有权力。“一把手”的权力盖源于首长负责制的规定,有着党规国法的条文依据。
在党的规定方面,作为党的各级组织的首长负责制,《党章》明确指出,“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”;“委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”这说明,为了负责完成某项分工任务,需要指定一个总负责人。这个总负责人,可以是作为委员会成员中的“一把手”来担当,也可以就是某个委员会成员因被授予这项工作的负责而成为“一把手”。
在国家法律方面,作为政府的首长负责制,《宪法》第八十六条指出,“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”在这里,说得更清楚了,各级政府行政长官或行政部门主管,就是“一把手”,并由他们实行“一把手”负责制。
根据《党章》和《宪法》的有关规定,“一把手”的权力主要由下述三个方面构成。
首先,“一把手”拥有决策参与权。政党和政府的活动及工作,最重要的就是对国内外重大问题和党政重大事务作出决策。这样的决策,产生的是关于党和国家如何发展的路线、方针、政策、决定等等结果。党和国家的大政方针,是党和国家发展的生命线,因此,党政各级组织和领导班子,承当着就全国或各地党政重大问题进行决策的重任。重大决策,还包括重大人事安排。在实施这些重大决策的过程中,必须充分发扬民主,广泛征求意见,甚至允许进行争论和辩驳。决策是否可行,要采取会议表决的形式,达到过半数或三分之二的才能获得通过。进行重大决策,正如《党章》具体规定的那样:“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定。”《宪法》第九十条也规定:“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作;召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”
显而易见,作为党政各级组织和领导班子的“一把手”,在集体领导制度下,有着参与决策的权力。在决策过程中,“一把手”和委员会中的或领导班子中的任何一个成员一样,地位是平等的,有着关于决策的创制权、议论权和表决权;在决策付诸表决时,“一把手”也只有一票的权力。绝不能认为,“一把手”在决策中具有特权,决策必须以他的意见为准,一切得听他的。在任何的决策过程中,无论如何都必须实行少数服从多数的原则。当“一把手”自身处于少数时,甚至是一个人时,他都必须服从多数,而不是相反。“一把手”在决策过程中发挥的作用应该是,善于集中大家的好主意、好看法,或者能够提出好主意、好看法并引导大家形成新见解、新共识。“一把手”绝不能动辄以自己的意见强加于他人,以自己的意志为转移。这样,“一把手”的权力就会得到尊重,并有了合理的权力边界规范。
其次,“一把手”拥有任务执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下,以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下,“一把手”具有完成任务的执行权,即首长负责制的办事权力。需要强调指出的是,首长负责制的办事权力,仅仅是为完成任务而具有的执行权力,具体地说,即是为执行和完成任务过程中所负有的人事权、决策权、指挥权、督查权等等。这样的执行权必须是有职有权、实实在在的、能够令行禁止的权力。
——人事权。“一把手”为了完成任务,需要配备一定的领导人员和工作人员,因此,他拥有人事权并运用人事权来挑选一定的人选,甚至可以组成一个领导团队。当然,“一把手”在使用人事权时,不能违反纪律,要能够经得起检查监督。例如,他不能随意滥用亲朋好友,也不能任用有劣迹的人员。除此之外,则不能干涉“一把手”的人事权。需要指出的是,“一把手”为执行任务而拥有的人事权,不同于对重大人事进行决策安排的人事权。“一把手”为执行任务而做出的人事安排,在任务完成之后便予终止。
——决策权。“一把手”在执行任务的过程中,需要根据具体情况进行决策,寻找完成任务的最佳路径。在为完成任务而做决策时,他可以听取和征求他人的意见,也可以开会进行讨论,但他拥有拍板权。同样需要指出的是,这样的决策权不同于对重大问题的决策权,无须少数服从多数。
——指挥权。“一把手”负有完成任务的指挥权,他人必须服从指挥。如果有不服从者或公开对抗者,“一把手”有权做出相应的处置。
——督查权。“一把手”对任务的进展负有督查权,对工作不力者,说三道四者,有权进行处置,直至将其罢免开除。
简言之,以上“四权”是在执行权范围内发生的四种权力,是首长负责制为了执行和完成某项任务所需要的四种权力,不要把这“四权”与其他范围内的类似的权力相混淆。“一把手”的执行权既是有职有权的,同时也是严格地权责对等的。“一把手”对执行权负有全权责任,出了问题,一定要受到问责。“一把手”的执行权也要受到限制的,他不能任意地把执行权滥用来进行违法违规活动。一旦他滥用执行权,人们可以拒不执行并予以控告。
最后,“一把手”也享有监督权。“一把手”当然拥有监督权,即他对班子其他成员和其他人员所具有的监督权。他享有党的规章制度和法律规定的检举揭发权、罢免撤换权,以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等等。但这样的监督权并不是唯一属于他的,他自身也要受到来自他人的监督。而且,也不是他想监督就监督,要怎样监督就怎样监督。简言之,“一把手”的监督权和他人是一样的,既不是高人一等,更不能享有特权。

原载《瞭望》2011年第26期
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