( 独立学者,九鼎公共事务研究所研究员。主要从事古典自由主义理论与奥地利学派经济学的译介、研究。)

在23万条意见的推动下,个人所得税起征点从3000元提高了3500元。

4月下旬,《个人所得税法》修订案草案提交一审,未获通过,全国人大常委会公布了该草案全文,向公众征求意见和建议。短短36天内,共收到82707位网民的237684条意见和181封群众来信,其中,82536人对“3000元起征”发表意见,赞成的占15%;要求修改的占48%;反对的占35%;持其他意见的占2%。最终,立法者接受了公众的意见,调高了起征点。全国人大代表叶青认为:“这要归功于83%网民的反对。”

更完整地说,这要归功于公众与立法者之间的良性互动。

现代国家的首要原则是人民主权,但具体的国家治理,则只能采取代议制的方法。由此立刻就可以看出,立法机构有权力制订社会治理所需要的法律,但立法机构制订法律,又必须尽可能地接近人民的诉求。

这一点,对于税收立法,尤其重要。税法是要直接从民众的口袋里拿钱,这会给民众带来痛苦—把钱给别人总是痛苦的事情,没有任何一个国家的人会高高兴兴地交税。因而,民众对这样的立法会比较关注。

而减少民众的税收痛苦、让公众接受税收立法的唯一办法,就是通过立法民主的方式,在制定税法的时候就取得公众的同意。也就是说,制定税收立法,立法者与公众之间必须形成一种良性互动关系,税收法律制订的过程应当是一个对话的过程:立法者与民众对话,具有不同诉求的民众之间相互对话,财政税务部门与立法者、与民众对话。

应该说,近些年来,立法过程中已经可以看到这样的对话。比如,去年10月底,全国人大常委会对车船税法草案进行了初次审议,并全文公布了草案内容,向社会征求意见。民众提出近10万条意见,其中一半以上意见认为,应当降低税额。面对这样的民意压力,立法者作出了积极回应,对草案作出了顺乎民意的修改。

不过,这样的对话还是不能让人完全满意,因为,对话的过程启动得过晚了。好像立法部门与行政部门已经谈得差不多了,公众才从中间插入。因为没有参与到对话主题的设定中,也就只能在既定的主题内,在一些细枝末节上表达一些无关紧要的意见。

更为合理的做法是,从一开始,就敞开一些渠道,让民意充分地表达。具体地说,在是否立法,是否开征一种税或者调整一种税,在确定征税对象、税率的基本原则等问题上,就应当让民众参与决策,让民众深度参与。

在这类立法上,公众如此提前深度参与,既是必要的,也是完全有可能的。其他法律,比如物权法、刑事诉讼法等,可能涉及诸多专业技术问题,所以,有必要由专家或者专业部门起草法律草案。但是,税法并没有多少专业性,它所涉及的问题就是,政府准备拿多少钱,怎么拿。这样的问题,更多是政府与民众之间谈判的问题。既然是这样,民众从政府具有税收立法意图的那一刻,就应当介入决策过程,民众也完全有这样的能力。

那么,民众如何参与?最好的办法是,立法机关提前公布税收立法的意图,让民众透过舆论、网络等方式充分表达意见。然后,立法机关可以成立一个专门的法律起草委员会,其中既有政府财税部门官员,也有专家,有人大代表、政协委员,但也必须有相当比例的非官方的企业和民众代表。由这个委员会起草法律草案。在此环节中,就应当向公众征求意见。而且,公开征求意见的方式也不能仅限于目前的“大民主”,而应当有更为精细的程序性民主制度,比如召开听证会。通过这种程序起草完成的草案,再提交给立法机关审议。

总之,在目前的立法程序基础上,可以设立一个前置性立法程序,在这里就让民众充分地表达自己的意见和诉求,并将其融会到法律草案中。假如有这样一个程序,提交给人大常委会审议的草案与民众的希望之间的差距就会较小,在后续的立法环节,也就能够顺利通过,而避免大幅度修订。

更为重要的是,对于税法来说,民众从一开始就参与立法过程,能让民众对法律的认可达到较高程度,减轻民众对即将开征的税收的痛苦感。

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