原文首发于《华商评论》,原标题《启动特别调查:或是追问真相的宪法路径》,为《华商报》记者杨鹏对北京大学宪法学教授张千帆的专访。本文原定发表于7月30日的《华商报》评论版上,因河蟹禁令,夭折。】

,北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长。

7.23动车事故后,针对此前救灾中存在种种问题,舆论普遍怀疑由铁道部主导的事故调查可能具有的公正性,希望有更高层面的独立第三方介入事故调查,而有学者更公开呼吁全国人大启动特别调查程序。

由此,继孙志刚案中学者提请全国人大启动违宪审查程序之后,宪法尤其是规定了“特别调查程序”的第71条再次被激活而成为公共话题。追问事实真相的宪法视角,可能是彻查高铁事故的视角之一。本报为此专访了宪法学家、北京大学张千帆教授。

特别调查程序:万事俱备,只待启动

华商报:71条规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”为什么会这样规定?国外宪法对重大事件的争议,一般是怎样规定的?

张千帆:在代议制国家,官员任命要经过议会。而我们国家关键官员的任命都需要经过人大,所以引起普遍关注的重大事件,由人大出面监督是十分自然的一件事。当然,许多国家的宪法也未必特别规定这一权力,那是因为他们认为这是天经地义的,是议会或人大自然具有的权利,即对重大事件进行调查。我国也是通过宪法赋予人大这个权力。

华商报:那么宪法71条的立法本意应该是什么?

张千帆:一些重大的调查要超越政府部门利益,启动独立调查,这是各国都通行的一种方式。行政机关因为种种原因,可能会有渎职行为,或者本身就侵犯了公民权利,很难保证调查能超越自身利益。比如温州高铁事故这样的事件,现在看来,是需要一个独立的、超越一些部门利益的彻底调查。

华商报:那么从法理上来说,动车追尾这一重大事故,应该启动特别调查程序吗?为什么?

张千帆:我觉得这次动车追尾事件,完全符合启动宪法第71条规定的“特别调查程序”的条件。不过在我国,实际上全国人大从来没有成立过类似的调查组,尽管某些地方人大曾经使用过这个调查权,但不是在全国人大这个层面上。

华商报:是的,在地方层面上,湖南永州、辽宁兴城市都有曾有“启动特定问题调查”这种人大监督方式。

张千帆:虽然全国人大尚无启动的先例,但我觉得,对于高铁追尾这样的重大事件,尤其是铁道部现在显得非常强硬,不愿意披露某些关键信息的背景下,由全国人大介入调查,不仅合适而且必须。

华商报:怎么确定哪些事情适于这个调查程序呢?

张千帆:当然,宪法不可能那么明确地规定,对哪些公共事件的调查可以启动这个程序,对此也不可能有非常明确的构成要件。实际上,在中国,这更多是一种政治性决定。

比如说,如果规定条件是“严重影响了重大的公共利益”,那这就是个非常宽泛的条件,如果作为一种法定条件的话,必然需要区分和界定如何“重大”、如何“严重”,这样反而不好操作,就不可能发挥实质性作用。但需要说明的是,宪法虽然规定有特别调查这个程序,但如果民主程序不是非常完善,最后很可能也会让规定变成一纸空文。

华商报:现实层面上,启动这一程序的技术困难在哪里?

张千帆:技术困难可能在于,人大在这方面的程序不是非常完善。全国人大常委会并没有详细规定究竟由哪个机构来做出这样的决定,所以往往可能没有说法,不了了之。启动事件调查程序,本身可能是政治性决定,但也要有个明确的具体程序。比如,收到了公民提请之后,应该由哪个机构来发挥作用或者要考虑进行调查,但现在没有这样的具体规定。

华商报:此前全国人大尚未开启过特别调查程序,这次前景可以期待吗?

张千帆:我个人比较悲观。近几年的事件都表明,全国人大一般不会采取主动行动,更可能会把公民的意见和问题反映给国务院,要求国务院作出某种回应,孙志刚事件就是这样的,城市拆迁条例也基本是这样的,都是公民提请全国人大要求做出某种行动,最终由国务院或者某个部门来回应。

漫画
图片来自网络,作者已不可考

从宪法到宪政:宪法要进入现实生活

华商报:宪法规定了人民的基本权利。不过学界认为,中国宪法并未完全司法化。能否回顾一下宪法司法化在中国的命运?

张千帆:当然,宪法进入不了人民的实际生活,就难以切实保障人民的基本权利。

2001年有个齐玉苓案,山东籍学生齐玉苓报考中专,但最后被别人冒名就读,争议很大闹到了最高法,最高法后来专门做出批复,认定“齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”受到了侵犯。此案被贴上了“中国宪法司法化第一案”的标签,此后学者们也在讨论宪法司法化。

其实,这一案例不是严格意义上的宪法案例,不仅“后无来者”,没有跟进的案例,而且2008年最高法还以“已停止适用”的理由废止了该案的批复。所以,宪法司法化在中国还有很长的路要走。

华商报:你曾说过在,在中国从宪法到宪政有政府和民间推进两条道路。

张千帆:推动宪法实施的动力既可以来自民间,也可以来自政府。和民间路径相比,官方路径成本更低也更有效,当然也存在缺乏可持续性等局限。

事实上,推动变革之路的原动力很少是少数开明官员,更多是宪法所要保护的普通男女老少。唐福珍、孙志刚事件推动力都来自于民间,但是,最终还是需要政府在制度上的改革,给公民权利更多的保障。包括这次高铁追尾事故,相信来自于民间越来越多的呼声,也许能够一起推动铁道部的机构改革,这也是民间宪政的一个成果。

华商报:您曾认为孙志刚事件是宪法之路上的标志性事件。

张千帆:在中国民众推动的这条宪政路径上,第一个标志性事件就是在齐玉苓案两年后发生的孙志刚悲剧。但当时也没有启动学者呼吁的违宪审查程序,国务院自行废止了收容遣送条例。从结果上说,算得上是比较成功的一次。

华商报:当时违宪审查没有启动,但您后来曾说怀念孙志刚时代的勇气。那是不是说,自2003年以后宪法的司法化或者“落地”并没有什么进展?

张千帆:也是有一些进展的,比如说,刑讯逼供、死刑复核、拆迁条例的修改,都是一些进展,但都不是经过宪法规定的程序。

华商报:随着网络兴起,您怎样评价民间在宪法权利方面的参与和推动?

张千帆:如今很多普通人开始认识到人大的重要,以及人大代表的权利。这些都在促使宪法可能具备的活力。伴随着人大代表选举的规范,宪法的活力也将逐渐被激发出来。

华商报:除了71条规定的特别程序,此次事故死难者在宪法中能否找到其它维权的依据?

张千帆:公民有知情权、言论自由权、检举揭发的权利。

《政府信息公开条例》颁布实施已经3年了,虽然没接“地气”,但此次高铁追尾事故中也有人坚持申请要求信息公开。信息公开,对于保障有效行使这些公民宪法权利是非常重要的,当然,公民应该更加积极主动地要求政府信息公开,更加关注这个国家发生的事情,特别是在法律实施效果不是很好、法院作用发挥得很有限的时候,这更需要民众对政府部门披露信息施加更大的压力。

华商报:本次高铁追尾事故中,公众对于事故的原因和处置工作有很多质疑,作为法学家,从专业的角度说,真正启动宪法保护公民权利,我们又该怎么做?

张千帆:我能看到这个趋势,公民越来越多地关注身边发生的事情,包括利用现代的一些媒体。这些,都会构成社会的进步。

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已经做好,却不能出版的样刊…

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