许志永 | 取消高考户籍限制可行性研究报告

一、现行依附于户籍的高招体制存在的问题

 

根据2010年第六次全国人口普查结果,我国有2亿2千多万人离开户籍地迁居异地工作或生活,例如北京的非户籍常住居民704.5万,占常住人口比重的35.9%,上海这一比重略高于北京,深圳则达到了77%。在城市化的大背景下,他们的事业、家庭、不动产、交际圈均已扎根于输入地,绝大部分城市新移民不会再返回原籍。然而新移民作为输入地的纳税人,在为当地经济社会发展做出巨大贡献承担市民义务的同时,却无法享受与输入地市民相同的权利,其中一个日益凸显的矛盾便是新移民子女的受教育问题。

 

根据我国目前的高招制度,考生只能在户籍所在地参加高考。而全国教材和高考试卷不统一,这迫使大量城市新移民不得不把孩子留在户籍地读书,大量孩子即使随父母在居住地城市读到初中最终也要回到户籍地读高中和参加高考,由此带来一系列严重的社会问题:

 

第一,带来数千万的留守儿童和一系列社会问题。根据我们对各行业各阶层抽样得来的100个非京籍居民家庭的调查结果,把孩子留在户籍地上学的主要原因,6%是因为在大城市生活和上学经济负担重,5%是因为工作不稳定或者将来打算回老家发展,5%原因复杂或者说不清,4%留在老家更方便照顾,80%是因为户籍教育体制问题,这包括不能正常升入高中、不能参加高考、以及由于户籍歧视产生的小学入学难、赞助费等问题。根据2007年全国妇联的调研报告,全国农村留守儿童约5800万。这些孩子普遍缺失正常家庭生活,缺少家庭教育,缺少安全保护,根据一些部门的调查,57%以上的留守儿童存在心理健康问题。(参见全国妇联2008年3月发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》。)目前一些地方政府表达对留守儿童的关怀,但这不能根本解决问题,根本解决问题的办法就是打破户籍壁垒,让孩子跟随父母生活和上学,父母在身边比任何部门和组织的关爱都更能让孩子感到幸福。

 

第二,严重影响了很多孩子的前途。虽然有户籍壁垒,但近几年越来越多的父母还是把孩子带在身边上学,根据2010年的统计,仅在北京就有40多万没有北京户口的孩子随父母在居住地上学,由于不能在北京参加高考,这些孩子读到初中或高中只能回户籍地就读,这对于很多已经熟悉了城市生活的孩子来说是人生的重大转折。由于远离父母,教材不一样,甚至语言不通等一系列原因,很多原本成绩优异的学生回到陌生的户籍地成绩一落千丈,一些孩子过早退学走上社会。以北京国子监中学的从圆圆为例,她爷爷军转有北京户口,但奶奶没有,根据当年的户籍政策,在北京出生的爸爸也就没有。从圆圆作为第三代移民,由于父母没有北京户口,尽管她从小在北京出生、长大,在国子监中学全年级第一名,市三好学生,2010年初三毕业后不得不回到陌生的户籍地上学,由于远离父母生活不习惯等原因,一年之后在河南某中学成绩排在班里中下。从圆圆的同学章旭东户籍在河北张家口,初三回户籍地读书,原本班里前几名的他到了张家口某中学在全班80多名学生中排名80位以后,一年后辍学。类似这样的个案不计其数,打工子弟学校里的孩子辍学比例更是惊人,以朝阳区一个1300多名学生的打工子弟学校为例,初一初二每个年级只有两个班共约90名学生,到了初三只有一个班共40多个学生,有十分之一的学生陆续转回老家上学,其余的陆续失学。2009年这40名初中毕业生有10个上了职高或者中专,有4个回老家读高中,剩下20多名学生都已经走上社会,女孩子卖服装,当收银员等等,男生基本上无所事事。

 

第三,引发犯罪率上升等社会不稳定因素。留守儿童缺少家庭温暖带来心理健康问题,一些孩子因为户籍歧视被迫失学过早走上社会,户籍歧视带来的严重不公平感引发对社会不满,等等,这些因素导致外来人口第二代犯罪成为严重社会问题。根据北京市海淀区法院2010年工作报告,外来人口第二代犯罪问题日益突出,在未成年人犯罪中所占比例由2006年的12%上升到2009年的52%。当今世界很多发达国家,即使非法移民,其子女也有权利接受教育,而中国刚同一国内,只是因为户籍不同,子女不能平等接受教育,这比很多国家的“非法移民”还不如。一系列的户籍歧视导致城市新移民不能自然融入所在城市,这种歧视在移民第二代身上更加明显,长此以往必然积累社会矛盾,以至于出现社会动荡。

 

以户籍地为标准的教育体制阻隔孩子随父母成长的天然权利,从根本上说,这不是人口问题——城市人口容量并没有一个可计划的标准何况过去十年中国人口增长率持续下降,这也不是教育资源问题——在全国中小学生普遍减少的背景下大城市完全有能力承担所有纳税人子女的教育问题,这是一个基本人道问题,孩子随父母生活天经地义。

 

子女随父母在工作居住地接受教育和参加高考,这是公民的基本权利。公民履行义务和享有权利是对应的,一个城市既然接受了新移民工作、生活和纳税,就应提供相应的公共服务,而不应以户籍为借口,而在公共服务及公共资源的分配上对新移民进行歧视。北京将近2000万纳税人,却只想负担1200多万户籍人口的教育,这不公平。给随迁子女在父母工作居住地接受教育和参加高考的机会,是居住地城市的义务。

 

如果说,由于历史形成的各地经济发展水平差异,新移民本应享有的诸多市民权利,比如就业机会平等、住房保障、最低生活保障等,确实需要一个过程,但是孩子平等的教育机会将影响他们一生,刻不容缓。为了促进中国的城市化和现代化,为了所有纳税人享受平等的市民待遇,为了数千万家庭团聚的幸福和下一代健康成长,取消高考户籍限制,随迁子女在父母居住地接受教育和参加高考,是时候了。

 

 

二、解决问题的建议方案

 

打破户籍限制,中国公民在国内自由迁徙,自愿选择工作和生活地,履行了市民义务,就应当享有市民权利,包括子女受教育的权利,子女有权利随父母在居住地上学和参加高考,一个城市内部所有居民的孩子享有平等受教育权利。

 

当然,考虑到历史形成的教育水平和高考录取率在城乡之间和不同城市之间的差异,按经常居住地入学和参加高考一步到位可能短时间内会带来高考移民、人口输入地短期内教育资源不足等现实问题,我们主张,在一定时期内设置一定限制条件,逐步放开城市新移民子女在经常居住地上学和参加高考。

 

但是,限制条件不能过于苛刻,不能把多数城市新移民排除在外,设置限制条件应该遵循以下原则:第一,居住地原则,即在经常居住地接受教育、参加高考和录取的权利,不是“异地高考”,不是回到户籍地录取。有人提出“就地高考异地录取”的方案,虽然在技术上更具有策略性,但是从长远看,新移民融入所在城市是历史大趋势,居住地高考和录取时机已到,不需要绕弯子了。第二,满足多数非户籍居民需要的原则,设置条件不宜对现有城市非户籍居民过于苛刻,不是要把多数人排除在市民权利之外,而是要考虑到绝大多数城市非户籍居民能够满足的标准。第三,平等原则,设置条件的标准不应当是地位和财富,而应当是工作和生活的年限,无论从事什么工作,都是这个城市必要的。第四,科学性原则,设置条件主要目的是放开现有非户籍居民的子女接受教育和参加高考,同时在一定时期内限制地区教育水平和大学录取比例差异带来的“高考移民”和教育移民。

 

具体建议方案如下:

 

(一)父母至少一方在经常居住地工作一年以上,子女可以选择在父母居住地就近上学,平等接受教育。

 

简要说明:一年的限制条件与现有民法“经常居住地”标准相符,背景含义是,一个公民迁徙到一个新的城市,愿意留下来,工作一年以上视为该地市民,享有市民权利,当然包括子女受教育权利。一年期限以自愿登记为准,这意味着要改革现有暂住证制度为居住证制度,根据登记年限确定市民权利,鼓励新移民自愿登记。

 

(二)以学籍和学校证明为准,在经常居住地上学一年(教育落后地区可以三年,北京、上海等特殊地区可以五年)以上,可以选择在经常居住地参加中考和高考。

 

简要说明:一年和三年的学籍限制是考虑到现有教育水平的地区不平衡,防止高考移民,通常情况下,一个学生在新的地方学习一年以上,成绩基本也就融入了当地教育水平,但是考虑到教育特别落后地区水平差异很大,可以考虑三年学籍的限制。五年的条件限制是考虑到北京、上海等特大城市市民历史形成的某些特权对潜在移民具有的特殊吸引力,为避免高考移民和由此带来的人口快速膨胀,需要更长的限制条件。当然,限制条件应当随着教育水平的平衡而逐渐缩短。

 

三、建议方案的可行性分析

 

以上建议方案面临三个方面的担忧:第一,人口问题。有人担心,在教育水平和高考录取比例严重不平等的条件下开放户籍限制,会出现大量高考移民,导致北京、上海这样的特大城市人口过快膨胀,超过承受能力。第二,取消高考户籍限制之后,人口输入地新移民的孩子大都跟随父母在居住地接受教育和参加高考,一定时期内会对人口输入地的教育资源形成压力。第三,在人口输入地教育资源严重不均衡的背景下,如果新移民只要在优质学校附近租房即可获得就近入学资格而户籍居民必须买房才能获得同样资格,这会造成新的不平等。以下针对这三个方面进行分析。

 

(一)关于人口过快膨胀问题

 

有人担忧取消高考户籍限制会导致高考移民和教育移民,导致北京、上海等特大城市人口过快膨胀,进而带来城市水资源、生活环境乃至社会稳定问题,可以说这种担忧是目前取消高考户籍限制的最大障碍。那么,取消高考户籍限制是否必然带来人口快速膨胀以及由此带来的一系列社会问题,问题到底会有多严重?这需要理性分析。

 

首先,关于教育移民问题。由于历史形成的优质教育资源过分集中于北京、上海等大城市,造成不同省市之间升大学机会的严重不平等,直接引发了高考移民和教育移民现象,即使现有户籍制度下,“高考移民”也屡禁不绝。前面提出的建议方案里学籍限制在制度层面基本上能够解决高考移民问题,即通常在人口流入地学习一年以上就会融入当地教育水平,一年以上的学籍限制即可让高考移民失去竞争优势。但是,如果持续保持现有高考录取率的地区差异,确实会产生教育移民,即提前一些年避开学籍限制移民高考录取率高的大城市。解决教育移民的根本出路在于改革高招体制,实现高考录取各地区大致平等。

 

基于此,我们建议:(1)调整招生指标,确保教育部直属重点大学在各省按考生人数录取比例大致平等;(2)逐步扩大高校自主招生比例,直至取消指标分配,高校把全国统一考试成绩作为主要参考条件,以联考、面试或者其他方式录取考生,教育部职责逐渐由主导高考录取变成监督高考录取,确保高考公平;(3)各省不再自主命题,教育部设置全国统一试卷考试,作为学生的高中毕业成绩,也作为高校招生的条件。

 

当然,根本实现高考录取平等将是一个长期的过程。但是,高考录取平等并不必然是作为取消高考户籍限制的先决条件,相反,取消高考户籍限制有助于推动高考录取平等。以北京为例,即使现有的高考录取人数不变,一旦按本文的建议方案开放户籍限制,随迁子女就地高考,北京参加高考的人数五年内将增加近40%(以现有中小学非户籍学生比例推算结果),大学录取比例将很快下降至全国平均水平(与此同时全国其他省市高考录取率都在提升),失去了高考录取优势,不会有很多人专门为孩子的教育移民北京。加上工作条件的限制,基本上不用担心高考开放户籍限制会带来持续的教育移民。简言之,如果说会出现教育移民的话,那是因为北京在高考录取率方面的教育特权,一旦取消高考户籍限制,现有北京非户籍学生可以在北京参加高考,此特权将很快消失,教育移民的吸引力也将消失。

 

取消高考户籍限制,现有非户籍居民的子女大部分将在父母居住地接受教育,北京将增加约90万人口(参见下文的推算),加上解决子女教育问题消除了一部分潜在移民的顾虑,北京人口会增加。但是,如前所述,不会因为开放平等教育就带来大量高考移民和教育移民,取消高考户籍限制带来的城市人口增加是有限的。

 

另外,过分担忧城市人口规模也是不科学的,北京目前的人口密度远远比不上东京和伦敦,北京的拥堵等问题主要是管理不科学带来的,水资源紧张等问题也是可以通过价格调控、开源节流解决的,世界上比北京资源贫乏的城市多的是。一些过分的担忧其实是计划经济思维的翻版,总以为自己能计算出所谓合理的规模,能够控制人口的自然流动,改革开放30年,北京人口增加了一倍多,人们的生活水平不是下降了,而是提高了很多。以过去十年北京的人口增长规模,再过十年北京也达不到东京的人口密度。而且应当指出的是,随着人口增加和城市开放,北京在经济、教育等方面的特权会迅速消失,由于特权导致的北京的特殊吸引力也会迅速消失,北京新移民增加的速度也会趋于城市化的自然水平。考虑到中国人口过去十年间增速正在降低,有专家估计2020年中国人口可能转入负增长,对于人口膨胀问题不用过分担心。

 

(二)教育资源问题

 

放开居住地高考之后,一些原本留守户籍地的儿童将随父母到人口输入地就学,给经常居住地教育资源带来压力。首先,人口输入地政府承担新移民子女的教育是义不容辞的责任,像北京这样拥有近2000万纳税人却只想承担1200多万户籍人口的教育是不公平的,北京等大城市有义务增加教育资源,以保障所有纳税人子女在经常居住地接受教育和参加高考。

 

其次,确实有必要分析,如果依上列条件放开居住地高考,北京等大城市未来几年内教育资源面临多大压力以及解决思路。以北京为例,根据2010年的统计数据,北京市的非户籍常住居民是704.5万人。根据北京市人口研究所的“2006年流动人口家庭户调查”,流动人口的平均户规模为2.28人。[3]两者相除,可粗略得出北京市共有流动人口家庭309万户。又知其中“单人未婚”的家庭户占15.6%[4],排除这部分,并忽略离异、丧偶等不足1%的情况,得知已婚的家庭为260.8万户。同样根据“2006年流动人口家庭户调查”,这些家庭中,23.3%没有未成年子女,54.7%有1个未成年子女,20.7%有两个,1.4%有三个[5],则目前北京市的流动人口家庭共有未成年子女(包括在京的和不在京的):260.8万*(54.7%*1+20.7%*2+1.4%*3)=261.6万。又知,未成年子女中,在北京的占到55.5%(2011年我们的抽样调查结果显示近几年比例在提高),而在其他地方(绝大多数留守户籍地)的则是44.5%[6],那么261.6万*44.5%=116万,这是父母在京的留守儿童的大致数字。如果按照正常的年龄分布,应该有三分之一的留守儿童是学龄前儿童,但根据我们初步了解,已经在人口输入地跟随父母的学龄前儿童偏多(具体数字有待进一步统计),那么,假定适合上学年龄的留守儿童占整个留守儿童数量的四分之三,116万*75%=87万,估计数字是90万左右。

 

如果这些适龄留守儿童全部到北京来上学,北京在现有120万中小学生的基础上将增加90万,考虑到居住五年的条件限制,可以预期,这90万中小学生的大部分将在未来五年期间逐步来北京上学,即北京的教育资源需要增加75%,相应的教育经费需增加75%,即平均每年增加大约12%。

 

增加教育经费75%对于北京而言短期内会有一定压力,但并不是不可承受。首先,北京市教育资源目前供大于求。1999年到2008年,北京小学学校数量从2352所减少到1202所,各类中学总数从754所减少到674所,小学生的学生数量从836655人减少到659500人,初高中生的数量从546530人减少到544280人,高考报名人数也是连续3年下降,2011年已经低至7.6万人。受人口出生率和开始普及高中教育的影响,北京市在校生数曾经在1990年代达到将近200万人[7]。也就是说,全部吸纳北京非户籍居民的孩子来北京就学,北京的中小学生数量也只是恢复到1990年代的水平略多5%左右。

 

其次,从教育经费角度看,北京的教育经费有很大增长空间,2007年纽约的教育经费占财政预算的31% [8],而北京2009年的教育经费占财政预算的18.58%[9],如果达到纽约市的教育投入水平,需要增加投入约67%。总之,如果北京全部接纳非京籍居民的孩子在北京上学,北京中小学生数量将略高于历史最高水平,教育经费投入占财政比例需要提高75%,略高于纽约市教育投入占财政的比例。

 

另外,取消高考户籍限制之后,即使短期内北京市教育资源不能满足新移民的需求,只要放开社会办学,市场的力量很快能够弥补政府提供教育服务的不足。以上结果基于一些调研和分析,如果以五年为条件限制放开居住地上学和高考,北京市教委需要认真调研分析,北京市现有多少非京籍居民家庭会把孩子带到北京上学,北京市每年将增加多少中小学生,北京市每年需增加多少教育投入。

 

(三)关于教育均衡问题

 

关于第三个问题,必须加大力度推进教育均衡才能根本解决。只要一个城市内部存在严重的教育不均衡,必然存在激烈的择校风,给大多数学生和家长增加沉重的财务和心理负担。这个问题教育行政部门只要下定决心,是可以解决的。基本思路应该是:把中小学分为公立学校和私立学校,所有公立学校都尽可能实现平等,包括教学设施的平等和师资力量的平等,教师应当在各学校间定期轮换,私立学校政府不拨款。严格遵照居住地就进入学,跨区域的需要获得批准并且缴纳较高的费用。

 

教育资源的不均衡分配,具体表现为一些地区普遍存在的择校现象。城乡的免费义务教育虽然早已实现了,但以违规收取择校费为背景的择校现象却多年来高烧不退。在人口输入地教育资源严重不均衡的背景下,如果新移民只要在优质学校附近租房即可获得就近入学资格而户籍居民必须买房才能获得同样资格,这会造成新的不平等。因此,为扫除取消高考户籍限制的障碍,从长远计,必须解决教育资源分配不均及由此引发的择校热现象。

 

近年来,部分城市采取教师轮岗、名校连锁、电脑派位等措施,在一定区域、一定程度上缓解了择校风。但是,要想真正遏制择校风,必须采取如下方面的实质措施切实解决教育资源的配置问题:

 

第一,统一办学条件。政府对于教育的财政投入应得到有力保障,特别是对于目前一些师资、硬件及生源较差的学校,应保证其教育基本投入,以达到同一城市内各学校办学条件的大致均衡。公立学校一律平等,消除公立学校里的重点和非重点之分。

 

第二,师资的均衡化。教师队伍的不均衡是推进教育均衡发展的瓶颈。教师资源做不到均衡化,教育就很难做到真正的均衡化。如果师资不能得到很好的配置,教育均衡化就是一句空话,所以这是教育能够做到均衡化的重点。那些有好的教学理念的校长、教师不能总集中在某些名校。而应通过采取“教师定期轮换流动制”,加强学校之间师资力量的均衡发展。

 

第三,生源的均衡化。目前已有的探索包括,在升学过程中通过电脑派位等方式弱化竞争性应试的分量,将重点高中招生名额分配到初中校的到校政策,等等。短期内来看,如果较为平等地分配重点高中招生名额,愿意留在条件较差的初中校学习的学生实际上将有更高的机会考入重点高中,对于遏止义务教育阶段的择校倾向,改善薄弱初中校生源质量会有帮助。

 

第四,完善教育监督机制。为保证教育师资平等,教育行政部门要形成关于教师流动、教师招聘任用等重大问题的公正听证协商制度,扩大社会对教育平等进展状况的知情权监督权和参与权。借鉴英国对中小学的督导评估引入市场机制,实现社会化的做法,教育主管部门应逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育监测评估体系,定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析,并以适当方式予以公布,动员全社会力量来促进师资平等。[4]

 

教育均衡确实有很大阻力,因为历史已经形成了某些著名的重点中学。目前北京市政府采取的教育均衡政策主要是“填谷”而不“削峰”,即提高落后学校教育水平,不削弱优势教育资源集中的学校,这样虽然也会有一定作用,但不能根本消除校际之间巨大差异,不能根本遏制择校风。因此,推动教育均衡,需要教育部门更大的决心,在行政主导的国家背景下,相信教育行政部门只要有决心,完全可以推行教育均衡,社会也会广泛支持,障碍完全可以克服。

 

四、结束语

 

取消高考户籍限制,在当下社会背景下,确实会面临人口、教育资源、教育不均衡等问题,但是,如上所分析,这些问题并不是想象的那么可怕,是能够解决的。当然,我们理解有关部门的谨慎,但我们仍然要说,子女随父母生活和接受教育,是纳税人的天然权利,取消高考户籍限制,是时候了。

 

 

公民(公盟)教育平等项目 2011年8月

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2011年8月28日, 2:00 下午
分类: 公民博客