:解析公权腐败危局


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公权力 反腐败   
杨继绳  

    公权腐败使中国进入了令人忧虑的危局。这一危是怎样产生的?怎样走出危局?下面作一粗浅的解析。
    
    权力商品化
    
    中共“十四大”提出了建立社会主义市场经济的改革目标。“十四大”后不久,新华社的《经济参考报》一版头条发表了我的一篇文章,题为《权力不能进入市场》,我在这篇文章中写道:
    搞市场经济并不是什么都能进入市场的。权力就绝对不能进入交换领域。公共权力应当在更高的层次上体现大多数人的利益,它应当公正地对各种利益主体进行管理,监督,协调,不能参与到利益主体之中。权力一旦进入了市场,它就失去了公正,也就失去了管理能力,社会就会出现极大的混乱。.....权力进入市场以后,权钱交换,权权交换,权色交换,必定腐败丛生,民怨沸腾,这还能搞什么市场经济?
    不幸的是,我的忧虑变成了现实,1990年代中期以后,权力真正进入了市场。
    权力进入市场以后,由于它具有天然的垄断性,只此一家,别无分店,它成了最稀缺的商品,它的“价格”必然猛涨,权力的含金量越来越高。
    经济市场化了,权力结构和运作方式还基本保持计划经济时的状态。大量的经济活动需要官员们审批:审批土地,审批项目,审批贷款,审批进口商品,审批一切发财的机会。而对官员手中的权力又缺乏必要的制衡。
    据《中国信息报》2002年3月11日的一篇文章中介绍,据不完全统计,仅国务院70个有审批权限的部门就有审批项目2854项,省级政府行政审批项目多则2000多项,少则1000多项。在上述2854个审批事项中,只有11。8%是依据国家法律设定的,那些依据部门文件和部门内设司(局)文件设定的审批事项则占到了36。8%。
    在市场经济条件下,掌握审批权的官员是“糖衣炮弹”猛力“攻击”的对象,如果官员不严格要求自己,如果老婆孩子不爱护他,就很容易被“糖衣炮弹”打中而落马。官员是当今最危险的职业。有些贪官原不不是坏人,有的还有辉煌的过去。关键是制度,在好制度下,坏人难做坏事;在不好的制度下,好人也会变成坏人。
    根据法学教授陈忠林的研究,据1999-2003年最高检察院与最高法院报告等相关数据推算,中国普通民众犯罪率为1/400;国家机关人员犯罪率为1/200;司法机关人员犯罪率为1。5/100。换句话说,中国国家工作人员犯罪率比普通民众的犯罪率高1倍;司法人员的犯罪率则是普通民众的6倍。根据2005年3月“两会”上的“两高报告”,在2004年,普通民众犯罪率的增幅为9。5%,国家机关人员犯罪率增幅为17。8%。
    将第十一届人大一次会议《最高人民检察院工作报告》和第十届人大一次会议的《最高人民检察院工作报告》比较,检察机共立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案,后五年相当于前五年的6.35倍,省部级以上的干部犯罪人数大幅度增加。
    不仅职务犯罪案件数量一年又一年的增加,而且犯罪金额逐年大幅度提高。80年代贪污受贿10万元的一般判死刑。90年代初期贪污受贿30万元以上的可以留下性命。90年代中期贪污受贿100万元以上可以不死。到新世纪贪污受贿上亿的居然判无期徒刑或死缓。
    在市场经济条件下,凡是能商品化的资源必然进一步资本化。权力资本化不满足于一次性的交易,而是着眼于财富和权力的不断增值。当他用金钱买到权力以后,又疯狂地利用权力去收回成本,追求利润最大化。当权力换到金线以后,他又用金线换取更大的权力,力求在权力阶梯上无止境地攀登。
    过去有“窃国大盗”的说法,是指从整体上窃取公共权力。现在搞权力私有的人是窃取局部的权力,在本质上和窃国大盗没有什么不同。
    
    公权腐败涉及要害部门
    
    经济领导部门的审批权可以在市场上换取黄金白银,干部人事部门、司法部门不能守着大饼挨饿。干部任免权商品化在1990年代就出现了。进入新世纪,司法权力也开始商品化。
    长期以来,我们国家干部任免是委任制。在缺乏权力制衡的情况下,委任制常常是根据一把手的好恶来选拔干部。谁在第一把手心目中印象好,谁就可能被提拔。于是,有干部任免权的领导人就会被趋炎附势之徒包围。小人当道,贤者就会退避三舍,在干部队伍中也就出现了“劣币驱逐良币”的现象。所以,这样的选官制度实际是选劣制度。干部委任制和市场经济结合,卖官鬻爵就不是个别现象。有些地方对“官帽”名码标价,连人大代表、政协委员也可以高价出售。卖官鬻爵是这样出现的:先有权力缺乏制衡,才有权力私有化,有了权力私有化,才有卖官鬻爵。第一把手利用任命官员的机会谋私,第二、第三把手也这样做。他们之间心照不宣,互相保护。这次提拔了你的人,下次就重用我的人,权力分享,利益均沾。
    那种一手交钱,一手给官,是卖官鬻爵中最笨拙、最露骨的形式。还有其它多种变相的形式。这些形式虽然变化无穷,奥妙无比,但其实质是一样的:买官者通过各种手段给有任命权的人以好处,卖官者以种种正当的名义给买官者以“乌纱帽”。
    在通常情况下,卖官鬻爵不容易被揭露出来,只有当某个单位领导班子集体犯罪被处理以后,他们买官鬻爵的黑幕才会暴露于天下。
    党的纪律检查部门是党的免疫系统。近年来,这个免疫系统的检察权也出现了商品化。一些纪检高官频频落的案例使人胆颤心惊。司法是保证社会公正的最后屏障,近年来,这道屏障也百孔千疮。司法腐败的不仅有法官,也有检察官,有些反贪局的检察官也腐败。中华人民共和国最高法院的副院长黄松有也是一个大贪官。已经被揭露查处的广东高级人民法院原院长麦崇楷、辽宁高级人民法院原院长田凤歧、沈阳市原中级人民法院原院长贾永祥、副院长梁福全、焦玫瑰和沈阳市人民检察院原院长刘实等人的腐败大案,令人触目惊心。一位研究法律的专家写道:“可以毫不夸张地说,司法腐败几乎扩散到每一个司法机关,渗透到每一个司法环节,成为当今司法机关的恶性肿瘤。”
    
    权力场和权力网
    
    我曾在一篇文章中提出过“权力场”的概念。像“电磁场”、“温度场”一样,“权力场”也是一个能量场。当然是指社会能量。权力这种社会能量的分布,最类似“场”:权力中心能量最强,从中心向外延伸,能量呈梯度递减。离权力核心越近,能量越强;离权力核心越远,能量越弱。权力场类似同心园,如果将平面图同心园画成三维图,就是一个权力金字塔。每一个社会成员都生活在“权力场”的某个能量梯级上。
    如果权力处于公正的情况,这样的权力同心园(或权力金字塔)不会有什么大问题。一旦权力进入了市场,参与市场交易,问题就来了:处在“权力场”高能位置的人与低能位置的人进行交易,必然是前者胜,后者败。这样,权力中心就可能像一个吸纳财富的黑洞,社会财富不断向权力高端集聚。由于离权力中心越近,对财富的吸收和越强,处于权力场较低层次的官员就不惜一切代价钻向权力场较高的层次。
    在当代中国,能把一件事情办成功,不在于你有多少才能,而在于你是否和掌权的关键人物有关系。同掌权的人关系是重要的社会资本。在卖官鬻爵的选官机制下,官员们在黑箱交易中建立起上下级关系,形成了人身依附,团团伙伙,就是一张黑网。权力进入市场以后,同级权力执掌者之间,上级和下级权力执掌者之间,互通有无、相互利用,久而久之,就联结成了一个利益关系网。无论是干部任命中形成的黑网还是市场交易中形成的利益网,都是偏离社会正义的。这样的“互联网”是产生腐败温床、保护腐败的同盟。上世纪末和新世纪初,不少省市都揭露出了省一级高层领导人为首的犯罪集团,显露出一张张黑网。2004年揭露的中共黑龙江省委案,省政协主席韩桂芝、省长田凤山以及五名副省级高官、十多名地级官员,构建了一个上下勾连、左右交织巨大的犯罪网络。权力网是一个三维结构的网,上下、左右都有利益相连。触犯任何一个结点,都会关系到其它结点的利益。这样,无权的百姓就被罩在这个大网之中。正义难以伸张,冤屈不能申诉。
    最近一位企业家向我诉苦:他老家的村党支部书记侵吞了农民的土地补偿费,还编造假项目骗取国家投资。农民索要土地补偿费,书记说:“你有本事上北京告我吧!”,农民上告了,上访者从北京被揪回整死。他家乡这个县几年整死上访农民五人,死者家属都被“摆平了”。这位企业家出于义愤,自愿代理乡亲讨公平,奔走于省、市、县、乡之间,经过两年努力,他灰心了。他对我说:“从市到县,到乡,到村,上下左右结成了利益联盟的黑网,个人力量是不能和这张黑网抗拒的!”
    
    权力世袭
    
    公权腐败另一个方面是权力世袭。我在最近出版的《中国当代社会阶层分析》(最新修订本)中分析了阶层固化现象。从社会学的角度来看,社会阶层固化就是社会地位世袭的另一种说法。社会阶层世袭那就不是个别人的世袭,而是集体的世袭。有人以为集体世袭是指高干子弟的,实际上是指一种宏观的社会现象,不是指高干子弟个人。高于子弟千差万别,其中不乏出类拔萃的优秀人才。高于子弟也是独立的公民,他也有自由选择职业的权利。问题的关键在于,他们当官、经商,是不是借助了父兄掌握的公共权力。令人忧虑的是,社会上还有一种利益机制,促使高干子弟利用父辈的公权。
    这种利益机制形成的制度条件是:行政权力参与市场,,政企不分,权力高度集中,大量的经济活动需要官员们审批。与高官有关系的人,是接近审批权的通道,他们就成了一种极为宝贵重要资源。有了他们的帮助,就有了贷款,就有了订单,就有了地皮。高于子弟最接近权力。高干子弟亲自出马经商,很快就成为亿万富翁。商人们有高干子弟参加他们的商业活动,也会日进斗金。高干子弟不需要花钱买官,人家会送给他官帽子。给高干子弟送官帽子是风险最小,收益最大的买卖。
    因此,只要权力参与市场交易,只要干部选拔缺乏民主制度,高干子弟即使老老实实地呆在家里,也会有人千方百计地找上门来。高干子弟依靠权力升官发财利益机制是这样运行的:公共权力参与市场交易→要升官发财必须亲近权力→拉拢高干子弟,让高干子弟升官发财→让高于子弟升官发财者,自己升更大的官发更大的财。20多年前,身居高位的一位老人曾经说过“让我们自己的子女接班,不会挖祖坟”,这句话对世袭当然会起作用。但是,如果仅有这句话,没有利益机制作为动力,世袭现象不会普遍、持久。
    我提出“集体世袭”时候还没有“官二代”的说法,其实,现在流行的“官二代”就是“集体世袭”的同义词。
    与“官二代”相对就的是“穷二代”。“穷二代”也是集体世袭,是被迫的集体世袭。中上层社会地位的职务被“官二代”世袭了,“知识改变命运”已经不灵了。工农子弟的大学毕业生能够找到一个低级职位,那就谢天谢地了。最近两年出现了“蚁族”一词。所谓“蚁族”,就是人指“大学毕业生低收入聚居群体”。好不容易考上大学的穷人孩子,上学的花费有的是靠向亲朋友好借债,大学毕业后他们的面临的紧迫的任务是拿工资还债。一旦找不到工作,他们的家庭就陷入了困境。中国的高等教育不仅不能成为“中产阶层的孵化器”,却成了使贫困者更加贫困的陷阱。所以,现在很多人弃考,不参加高考了。
    
    “车夫困境”
    
    政策不公正是最重要的不公正。政策不公是权力不公造成的。政策不公一方面是指“官员利益部门化,部门利益政策化”。这样,中央部门制定出来的政策不能代表多数人、特别是底层百姓的利益,只是为少部分人谋利创造条件。这方面的政策不公还比较容易监督和纠正。而不容易监督和纠正的是社会合力造成的政策不公正。
    制定改革方针和各项政策的人应当遵循社会公意。社会公意应当是各种社会力量的合力。恩格斯说过造成重大历史事件的合力是平行四边形的对角线。他说的是平面图形,社会合力实际是多棱园锥体的中轴线,好像一把半张的雨伞的柄。社会合力是各个社会群体的力量博弈的结果。由于改革中形成的强势群体的力量有着更大的权重,政策制定者可能成为强势群体的“车夫”。他们只能按照强势群体的意愿开车。然而,如果按强势群体左右的社会合力的方向走下去,中国社会就更加不公平。政策的制订者既不能违抗社会合力,又不能由强势群体左右中国的发展方向,这就“车夫困境”。
    出现“车夫困境”的主要原因是社会弱势群体的声音微弱,而强势群体借助手中的公权,利用他们在政府部门中的有利地位,在决策过程中占有更多的话语权。因此,改革方针和各项政策常常有利于强势群体不利于弱势群体。
    强势群体左右改革的政策和措施,使他们在改革中得到更多的利益。凡是有损他们的改革,出台都很困难,凡是有利他们改革,出台就相当快。官员财产公开、遗产税等虽然多年前就提出来了,但一直不能实行。其中最典型的是住房改革和公车改革。国发[1998]23号文件规定,1998年7月30日停止福利性分房,全面实行住宅商品化。在这个日子以后,老百姓需要高价买房,而官员呢?“计划经济的最后晚餐”永远吃不完!中共中央直属机关、国务院、中央部委盖了大量的豪宅,以“经济适用房”的价格卖给职工。上世纪90年代后期有一个统计数字:当时有350万辆公务用车,每年耗费3000亿人民币,这些公车消耗远远高于国家财政对国防、科研、农业、公共卫生、教育等方面的投入。但是,公车改革喊了十年,“试验”了近十年,没有丝毫进展。公车改不动是因为“公权”没有改革。
    
    制衡权力驾驭资本
    
    近几年来,出现了“仇官”“仇富”社会心理。我是不同意“仇官”“仇富”的。官员中有好官,富人中有靠自己的科技成果和苦心经营而致富的。但是,这两种社会心理是客观存在的。这两种社会心理产生的原因要从当前中国的政治、经济体制中寻找。
    当今,中国人不得不面对两个现实:权力没有被制衡的上层建筑;资本没有被驾驭的经济基础。权力的扩张和资本的贪婪恶性结合是当今中国一切罪恶的渊薮,也是一切社会矛盾的总根源。中国当前两大矛盾:官民矛盾和劳资矛盾。官民矛盾的主要方面是没有制衡的权力,从而出现“仇官”;劳资矛盾的主要方面是没有驾驭的资本,从而出现“仇富”。数量日益增多、规模日益扩大的群体事件,正是这两对矛盾不断激化的表现。
    社会和谐,最根本的就是阶层间的和谐,而阶层间和谐的关键是社会公正。社会公正是和谐的基础,一个不公正的社会是不可能和谐的。
    怎么才能公正?这需要一整套制度体系来保证的。这套制度体系的目标就是制衡权力、驾驭资本。
    权力和资本是两种社会能量,是社会不可缺少的两种能量。权力是有两面性的,一方面是管理社会、维护社会稳定的必需品,另外一方面权力对所有的社会力量来说是绝对强势,如果不受控制可能会成为肆虐的暴君。权力必须放在笼子里,放在宪法的笼子里,放在法律的笼子里,让权力在法律的范围里活动。
    资本也是一种社会能量,资本投向哪里,哪里就会改变面貌。但资本是贪婪的(经济学的语言是:追求利益最大化),没受驾驭的资本也可能成为统治世界的暴君。马克思要抛弃资本,资本是抛弃不了的;孙中山说节制资本,节制也可能过度。我提出驾驭资本。
    权力制衡必须有权力体系外部的力量。简单的力学常识告诉我们,内力不能改革物体的运动状态。正如自己不能抓住自己的头发把自己提起来一样。纪委和其它种种防止腐败的机构都是在党的一元化领导下,都是这个权力体系的内力,靠这些机构不可能从根本上制止权力腐败。不能独立审判的司法,不可能是公正的司法。如果媒体是权力的恭顺婢女,也不可能有真正的舆论监督。立法、司法、行政合为一体,就不可能有权力制衡。立法、司法、行政也要相对成为外力,才能够互相制衡。人类近两百年的经验是:制衡权力和驾驭资本的有效制度就是宪政民主制度。这个目标需要通过政治体制改革来实现。中共十七届五中全会提出的、也是胡锦涛总书记在建党90周年讲话中再次强调的“积极稳妥地推进政治体制改革”,这正是走出公权腐败危局的道路。
    
    来源: 《改革内参》2011年第29期

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