莫翔:论中国改革的几个重大问题


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改革   
莫翔  

    总体上,中国自下而上的变革的确获得了巨大成功,但政府主导下的改革仍旧举步维艰。中国近三十年来所取得的成就,大多是变革所带来的成就,而非仅仅是政府主导下的“改革”所带来的收益。
    
    中国三十余年的改革,取得了丰硕的成果,但也面临着巨大的困境与难题,分析中国改革成功的原因,并探讨中国进一步改革的方向和思路,对于中国顺利实现社会的现代化转型将具有启示作用。
    
    一、中国经济改革的制度边界——社会主义制度
    
    在坚持社会主义制度的前提下,在社会主义宪法制度的大框架内进行改良和创新,探索建设和发展有中国特色的社会主义市场经济,完善社会主义经济制度和体制,是中国政府对经济改革目标的定位[1]。这种定位决定了中国改革的政治方向,也框定了中国经济改革的物质前提。
    中国的社会主义制度,是中国人民付出巨大社会成本之后的制度选择,具有历史的必然性,在改革开放中,之所以坚持社会主义,主要在于社会主义制度中包含着改革可资利用的巨大历史、价值、组织和体制资源。
    一是通过革命获得的民族统一和独立的地位,这是中国走向现代化和保持社会稳定的最大物质保障,也是改革开放的前提条件。中华民族的统一与独立是中国人民经过百年奋斗并为之付出巨大成本而获得的,这个成果的获得固然属于全中国人民,但是却与中国共产党的领导与社会主义的革命路线密不可分。
    二是社会主义道路所具有的价值资源。在中国救亡图存的革命历史中,社会主义革命道路在中国内地赢得民众的支持,就在于中国人民对社会主义的潜在价值和发展有着巨大的预期和期盼。中国人民期盼社会主义能够使中国走向独立和富强。民族独立的期盼已经现实,至于第二个期盼——富强,中国人民还需作更大的努力。一部分人之所以对社会主义制度的信心发生了动摇,一个重要原因就在于计划经济没有满足人们对社会发展的期盼。尽管目前社会主义制度的发展仍旧存在着巨大挑战,但至少到目前为止中国经济发展是在社会主义制度框架内取得的,而且社会主义制度也初步实现了与市场经济的结合。
    三是中国政府所拥有的组织资源。首先,执政的中国共产党所建立的政府组织系统,具有管理经济与维护民族统一、保障社会秩序的双重经济政治功能。把中国与同时期其他发展中国家比较,中国有一个很强大的国家结构,可以作出非常“强硬的决定”,可以在没有很多人对这些决定制造政治诉求的情况下,作出强硬的决定。当然,这种能力和资源有可能会被滥用,正因为如此,党的正确领导是相当关键的[2]。强的政府管理体制,对于市场经济制度的建立具有两面性:一方面,权力集中的强政府,是制约市场经济发育的障碍;另一方面,权力集中的强政府,它所拥有的强大社会组织和动员功能,又是中国在建立市场经济过程中,在保证社会秩序的前提下,有计划、有步骤地学习市场经济、导入市场经济、启动和推进市场经济改革所需要的。从此种意义讲,计划经济时代遗留下的政府,既是中国改革对象,又是中国改革的资本。
    其次,中国改革前的社会主义建设为改革开放奠定的某些物质经济基础是有目共睹的。在计划经济时期所建立的国民经济体系,与计划经济遗留下的政府一样,同样具有双重功能。相对于市场经济而言,在计划体制下运行的国民经济体系,是改革的对象,然而,在市场经济没有完全建立之前,这个计划经济体制不仅是原国民财富的保存体系,也是维持原经济存量的财富增长体系。而且,在改革前的社会主义建设时期,中国政府为人民的健康、教育(包括技术教育)、生活水平等所订下的指标,是第三世界国家很少能够企及的。这段时期也为日后的改革开放培育了训练精良、条件不俗的劳动力。总之,改革前的许多成就,对中国的改革功不可没[2] (P131)。
    
    二、中国改革保持社会稳定的安全防线——农村承包责任制改革
    
    农村和农民问题是中国改革启动中遇到的最大难题。刘易斯认为,现代化过程是一个工业化的发展和解构传统农业同时推进的进程。与工业化进程相伴而生的是农业部门的劳动力向工业部门的转移、农村的城镇化、农业产业化的过程。农村与城市、农业与工业两元并存的结构将是长期的,在二元结构中,农业被解构中,工业被建构中。世界工业化发展进程通常遇到的困境是,由于农村、农业的解构速度往往快于城市建构的进程,以至会引发出大量社会问题。对于拥有8亿农业人口的中国而言,现代化带来的解构农业的过程更是充满着巨大风险。如何将农业解构过程中的风险降到最低,这是中国现代化和改革过程中遇到的最大难题。对于这个难题,中国政府是通过在农村推行联产承包责任制解决的。中国农村实行的联产承包责任制的改革所产生的效应和意义是深远的,其意义远远超出了这项改革本身。
    首先,农村承包责任制改革,在基层为中国的改革建立了一道坚固的政治和经济安全防线。通过农村承包责任制改革,按人口数量均衡分配承包的土地为占中国人口总数80%的农民提供了一个起码满足生存需要的物质保障。从历史的经验看,大量失去作为生存依靠的土地的流民往往是社会危机与动荡的重要根源。在中国改革中,由于有一块能够给农民提供基本生存条件的土地,农民就不会因为在城市找不到工作而成为流民。土地承包制不仅为中国农民提供了最起码的生存需要和福利保障,而且也是一种保障中国社会稳定的安全制度。
    其次,从市场经济的发展来看,80年代农村改革的成功推动了中国市场经济的前期发育。中国农村土地承包制改革其实是一种关于土地产权制度和土地要素准市场化的改革,它是交换农业和乡镇企业发展的基础和前提。通过农村土地承包制改革,农民的身份从公社社员转换为自由农民,成为了中国市场经济能够利用的最早的市场化的劳动力。土地要素的准市场化和农民自由身份的获得,为乡镇企业发展提供了条件。随着乡镇企业的崛起,中国内地最早真正依靠市场而形成的资本和参与市场竞争的主体,得以在计划体制之外形成。
    再次,综观中国改革开放以来的三十余年,由于相比较于人民公社的生产队体制,家庭联产承包责任制提供了一种与生产过程特性相匹配的监督制度,监管成本大大降低,效率大大提高,因而成为了农民收入增加和逐步消除中国农村贫困的关键性制度因素[3]。农村承包制改革带来农业生产率的提高和1980年代初期乡镇企业的发展,并且是在国家没有资金和物质投入的前提下,仅通过制度安排创新而取得的巨大成果,其意义不限于农村,它使中国整个工业化的道路发生了历史性的转折。农村改革显示出的制度创新效应,极大地激励与推动了中国市场取向的改革。
    
    三、中国改革的实质——经济的自由扩展
    
    国家作为一种制度,最重要的莫过于为所有的公民创造一种自由发展的空间,创造一种相互信任的预期,规定一种人们行为的规范。从这种意义上说,国家制度不过是为了满足人自由发展的需要,也就是马克思所说的为了实现自由人的联合[4]。
    对于中国的改革而言,无论是“包产到户”、“放权让利”、“承包租赁”、“股份化改制”还是“大力发展民营经济”,都是在一定程度上放松国家权力对微观经济主体和微观经济活动的控制,亦即使从地方政府、企业主体最终到每个人的经济自由权利得到不同程度的扩展。中国经济转轨的市场化改革,核心不是中央政府向地方政府和国有企业分权,而在于放松或者取消政府对私人经济的管制,促进非国有经济的生长和发展[5]。中国经济体制改革的实质意义就在于使被计划经济“禁锢”的“权利”得到了部分的释放。
    政治上高度中央集权与经济上高度国家垄断是中国在改革开放之前的经济、政治与社会体制特点。国家以全民或集体的名义实际控制了全部的经济资源和经济组织,国家占有所有人的全部社会劳动,按政治分类和阶级身份来分配全部劳动成果;任何个人、任何组织除了依附于国家权力以外就无法生存。
    作为自发改革行为的“家庭联产承包责任制”,经过推广,演变成为一种高度成功的农村改革,它使家庭取代生产队成为农业的基本作业单位,农业产出大幅提高,农民温饱问题基本得以解决。农村改革的重要意义不仅在于农民与土地之间权属关系以及农民对其劳动成果的收益分配权的变化,而且主要在于国家权力和集体对农民的束缚大大减少,家庭成为基本上自治的生产、生活单位,国家对农民的生产活动和私人领域的生活不再发生强制效力,农民享有了户口管制下的小圈子里面的人身自由,对于自己的人身和劳动具有了使用权、收益权和处分权。在农村,正是自由带来了活力。此外,与“家庭联产承包责任制”相伴而生的乡镇企业发展是在市场意识比较强烈和国家经济统制比较薄弱的地带自然、自发地兴起的,并没有国家政策的导向作用。
    尽管中国的经济改革一定程度释放了农民被束缚的部分权利,但农村改革给予农民的自由是非常基本而有限的,仅是自然人的人身自由而已,农民仍然不能平等享受一个国家公民理所当然应该享受的平等权利,户籍制度和由国家主导的歧视政策给他们的自由设立了一道身份障碍。
    在支配城乡关系格局的整个政策取向尚未发生根本改变的条件下,农民收入并不能完全通过增加农业生产而获得继续提高。随着农业多种经营和乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳能力减弱,以及改革推动的国民经济高速增长,农民选择了“用脚投票”的方式通过跨地区流动寻找非农产业就业机会,形成了人类和平时期最大规模的劳动力流动。中国农民的这种选择,对改革开放时期令世人瞩目的高速经济增长做出了巨大的贡献,也为自己赢得了越来越有利的政策谈判地位[6]。废除城乡分离割裂的二元户籍制度,赋予农民明晰规范和完整真实的房地产权,让中国农民拥有自由、地产和房产,不仅可以使农民获得现有的财富存量,更可以使农民获得未来的财富增量[7]。
    与农村的情况相类似,改革以前城市居民长期以来一直被禁锢在“单位”中,“单位”是基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织,是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式,承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能[8]。城市居民工作、生存与生活必须依赖单位,单位渗透进城市居民几乎全部的公共和私人生活领域。城市居民能够从单位获得一定程度的生活保障,保障的标准不是基于单位的效益,而是决定于单位的行政级别,根据单位行政级别的高低,其成员被提供不同等级、不同范围的福利保障。城市的改革表现为私有经济依两个路径的发展和国有企业改革,私有经济的发展表现为:一方面呈现为私有经济的从无到有、从小到大,另一方面是通过对国有企业的“改制”和“股份制改造”,静悄悄地完成了部分公有经济的私有化。二者都表现为是从国家经济权力的包围中向外突围,哪个地方的包围较为松懈,哪个地方的城市经济改革就比较到位。新中国成立后,在国民经济和社会生活中,国有经济占有主体功能和主导地位。而国有经济的微观基础正是国有企业。国有企业改革必然要成为经济体制改革的最为重要的内容和中心环节 [9]。国有企业改革实践大体上经历了三个发展阶段:扩大企业自主权,在一定程度上实现所有权和经营权的“两权”分离,以及建立现代企业制度[10]。一直以来,国家在市场和行业的准入、税赋标准、政府补贴等方面为不同投资主体的企业设定了不平等的权利义务,众多的市场领域仍然不允许私人资本和外国资本进入,国有企业在上述方面明显占有先天优势,然而却绩不如人。与国企多年的经营窘境相对照,非国有企业的发展十分迅猛。究其根由在于国企不像私企那样拥有较为自由的自主经营权,其仍笼罩于强大的国家权力之下,国家对国企利益的保护难能抵消对其创造力的束缚。
    让农民和市民摆脱对公社和单位的人身依附,让企业摆脱政府的束缚,这正是经济改革的实质涵义。绝对国家权力的松动使农户和民企有了生存空间,这是国家对改革最大、最实质的贡献。
    中国的改革如果说取得了成就,其实质在于作为个人、家庭和企业的“经济人”有了最基本的经济自由。让更多的人、更多的企业拥有平等的自由,保障所有人都有同等的自由选择机会,仍然是中国经济改革进一步深化的必由之路。
    自由竞争是市场经济的本质所在,也是它得以不断创新、不断发展的活力的源泉。因为有竞争,所以企业经营者必须不断改革经营方式,革新生产工具,改善技术条件,降低生产成本,提高劳动效率,以求在同行业中出奇制胜,从而获取更多的利润,并推动社会生产力的发展。而没有自由竞争的市场经济,受到非经济力量干预、控制的市场经济,则会制造竞争者之间的不平等,违反优胜劣汰的市场规律,使市场经济处于一种病态的无序状态,甚至出现劣胜优汰的现象,阻碍生产力的正常发展[1]。
    
    四、中国改革的拓展——
    
    经济增长需要制度前提,制度的改进则会推动经济的增长。中国过去三十年持续的经济增长就是政治与经济制度变革的产物。中国的经济体制改革涉及的是与经济活动相关的制度的变革,而这些制度必然包含政治性制度的内容,中国经济在过去几十年之所以出现快速增长,主要是因为在过去若干年中,政治制度发生了一些有利于经济增长的变化。经济领域改革的起点是生产资料公有制与集中计划制度。任何关于产权制度的变革,都必然涉及宪法性变革和最高层次的政治改革。过去三十年间,中国经济增长与宪法性制度的持续变革是同步进行的。中国经济上每一次改变都是通过相应的政治过程进行的。
    三十年来,中国政治体制改革已经取得了相当大的进展,但改革进程艰难曲折,改革任务依然远未完成。当前,中国社会与经济中面临的重大矛盾和突出问题,归根结底,或多或少都与政治改革不到位有直接和间接的关联。一方面,传统指令性体制下的固有顽疾还远末根绝;另一方面,我们离成熟的、法治的市场体制还相距甚远,但权钱勾结的“坏的市场经济”因素却为祸日深。目前,一些对中国造成最多困扰的老、大、难问题,其严重程度与解决的难度,与民主化不足,法治不健全,以至不能提供公平、平等的制度环境有着莫大的关联。近年来,经济体制改革虽不断有技术性进展,然而,在财税、要素价格改革等政府曾做出庄严承诺的领域,迄今为止尚无重大突破。其主要障碍便是政治体制改革缓慢。由于政改滞缓,文化、社会体制改革亦难有大突破。深化改革障碍重重,令公众对改革本身的评价和预期产生分歧,改革“边际效益”已呈现下降的趋势。
    中国前三十年的改革主要集中于经济领域,对于非经济领域中的政府体制改革和社会法治建设则涉及不多。这种情况在相当程度上限制了市场经济中的优胜劣汰机制的作用,妨碍着资源的优化配置和经济增长方式的转换,也威胁着社会稳定和社会和谐。可以说,我国非经济领域中制度创新的滞后已成为当前中国改革面临的一大瓶颈,如不能及时化解,将严重扭曲我国经济领域中的市场化改革,并可能导致“坏”市场经济在中国的形成和固化。在今后的一个时期内,能否加快政府体制转型,确立法治约束下的公共服务型政府,已成为决定我国能否确立“好”市场经济体系的关键[7](P115)。
    中国的改革事业已经走到了这样一个地步,即政治改革已经成了中国改革无可回避的课题,若再不真心实意地解决政治制度的根本缺陷,市场“开放”规模仍可扩大,而实质性的“改革”就确实难以为继了。
    过去三十年中,中国存在两个平行的制度变迁趋势:一方面,民众自由、权利有所扩展,从而释放出创造性,而实现了经济增长、社会文化发育和政治的部分民主化、法治化。另一方面,深层次的政经框架并没有发生根本变化,因而,权力没有受到有效约束,权力和资本相互交叉持股,逐渐形成了制度化的官商合谋分利体制。在过去的三十年中,在中国经历了相当高速的经济增长的同时,政府依然控制着最重要的资源,并主要由垄断性国有企业经营。各级政府依然深度卷入经济过程中,对经济活动进行直接干预、控制。
    作为中国渐进式改革“放权让利”的结果,原来集中控制的权力结构放松了控制的力度和范围,长期被抑制的各种要素获得了一定的发育空间。这种放松带来增长与社会活力。但是,这些被释放出来的要素受到原有制度框架的限制,没有有效地组织起来,社会的碎片化仍旧很明显,非政府组织的发展明显滞后。因为没有组织起来,所以也就没有被容纳到正式制度中,成为制度的支撑。由此也就形成一种新旧失衡局面:旧有制度大面积软化、崩塌,新制度却没有及时成型、替代,出现了严重的制度真空。
    经济体制改革的实质是,宪法、法律施加给普通民众的限制被削弱,普通民众可以相对自由地参与各种经济活动,如可以进入某些行业,自由安排自己的职业等。由此,国民成为经济过程中分立而合作的经济决策主体,他们在相当程度上可以支配自己的经济活动。也就是说,在经济领域中,人民主权原则得到了部分确立。当然,只是部分地确立,民众还有相当一部分权利仍然受到限制,甚至被剥夺。而这些权利之恢复、行使,则需要更深层次的体制突破。
    其实,所谓的政治体制改革的本质与经济体制改革是相同的,那就是让那些已经享有部分自由和权利的民众更为充分地参与公共事务治理,这包括参与立法过程,参与行政、司法等决策过程,让他们成为各种类型的公共决策过程的决策主体,也就是说,在政治领域中,真正地确立人民主权原则。政治体制改革的关键是:每个民众均可更为自由、便利地参与各个方面、层级的自治;各个层级的政治性代表日益真实地代表民众参与公共事务决策,从而让民众意见支配立法与决策过程。
    经济改革取得初步成果的根本原因在于,作为个人、家庭和企业的“经济人”有了最基本的经济自由。经济改革如此,政治改革亦如此,政治改革的主要手段和实质后果,同样也应该是让作为公民(和公民团体)的“政治人”获得充分的公民权利和政治参与的实质自由。
    
    五、中国改革的选择——改革与变革
    
    经过三十年对“改革”现象的体验,使人感觉到,似乎改革只是一种政府“领导(主导)”下的通过政府的设计而施行的自上而下的改革,缺乏来自社会公众的变革要求,在很多时候只是脱离公众的单方面的政府行为。事实上并非如此,在中国的经济改革进程中,最成功的制度变革——“家庭联产承包责任制”,这种以农民生产经营及剩余获得自主权为核心的农村制度形式,就改革的动力而论,其实是一次在社会公众的要求下自下而上的成功变革的典范。农村改革起步之后,中国社会变革的另一个成功之处就是民营经济的自发兴起,这也是一个典型的由社会公众的变革要求而自下而上的成功变革的范例。
    上述提到的两个社会改革,总体上取得了巨大的成功,它不仅为当今中国改革开放政策的制定奠定了合理性的基石,也是中国经济得以增长发展的制度源泉。但是在此以后,与上述社会变革形成鲜明对照的是,政府“领导(主导)”下的一些改革却进展缓慢。
    应该说,从推动改革的动力上看,改革应该分为自下而上与自上而下两种,前者一般自发兴起于社会,它有可能要通过政府的支持才能成功,也有可能不需要政府的支持而获得成功,中国农村的“家庭联产承包责任制”就是此种类型的改革,此类改革往往会导致社会变革与革新,推动社会进步;而后一种自上而下的改革,往往以政府为主导而发起,不过此种改革成功的关键在于他是否与社会公众的利益诉求一致,很难想象一种与社会公众利益相抵触的改革会获得成效。政府主导类型的改革的方向往往界定在以不损害并维护政府既得利益阶层的利益的范围内展开,甚至有可能成为既得利益阶层扩大自身权力与收益的工具。换句话说,如果一种改革的方向与大众利益不相符合,是不可能导致社会革新的,目前中国需要的改革是那种能够得到大多数民众拥护支持并能够引起社会革新的改革,而不是那种被既得利益群体利用来维护自身利益的改革。
    另外一个更应该深思的问题是:如果中国的改革长期在政府的“主导”下,中国社会基本上丧失了自我发展、自我完善的机制与积极主动性,一切都要等待政府的安排。这种“消极社会”的形态,如何能够自主创新与世界竞争?因此,今天的中国仍然没有走出计划经济的巨大阴影,仍然需要等待着政府对社会事务的安排。当今中国改革实际上是以计划经济的形式与手段谋求市场经济体制的建立,而这本身就是一种悖论。
    总体上,中国自下而上的变革的确获得了巨大成功,但政府主导下的改革仍旧举步维艰。中国近三十年来所取得的成就,大多是变革所带来的成就,而非仅仅是政府主导下的“改革”所带来的收益。
    在此,我们应该区分三个重要的概念,即“改革”、“变革”与“革命”。它们是社会发展的三个不同范畴,是与社会矛盾性质具有必然对应性的三种社会发展形式。改革是一种惯常的社会发展形式。社会的发展就是在改革中进行的。改革中,社会的上层建筑和经济基础,生产力和生产关系之间没有激烈矛盾冲突,只需协调和完善。改革可以在社会的各个领域单独进行。变革却是社会的转型,这时社会的上层建筑和经济基础,生产力和生产关系的矛盾已有激化的趋势,通过改革不能改变这种激化的状态。变革需要社会各个领域大跨度改革同步进行,但社会的基本形态和性质不需要改变。革命是社会的重建,是社会的上层建筑和经济基础、生产力和生产关系之间的矛盾不可调和的产物。
    就过程而言,改革一般是政府主导下通过政府的设计而施行的自上而下的革新行为,在一些时候,它很可能是脱离公众利益诉求的单方面的政府行为。变革一般却是社会自发兴起的社会革新,它有可能要通过政府的支持才能成功,也有可能不需要政府的支持而获得成功;另一方面,政府也有可能不得不支持社会公众的这种革新社会和制度的要求,但政府也往往是社会变革的保守势力;变革的关键之处是社会公众的革新要求,需要有一种自下而上的社会革新诉求。而革命是摧毁旧的社会基础,建设一个全新的社会。
    当前的中国正处于社会转型过程中,中国社会转型主要有以下四种主要趋势:一是从计划社会向市场社会转变。在计划经济体制下形成的各种社会体制已经发生了重大变化,并且正在继续发生变化。人们的思想观念、社会政策走向、社会规范与制度都以市场化为轴心转变。市场社会的特征日益显着,主要表现为社会竞争机制逐步替代少数人决定机制、审批型政府逐步转变为服务型政府。二是从农村社会向城市社会转变。也就是从农民社会转向市民社会。人口的城市化率不断提高,是这一趋势的主要潮流。三是从工业社会向信息社会转变。四是从贫困社会向富裕社会转变。其中,第一种趋势是社会体制转型的主要向度,第二种趋势是社会结构转型的主要向度,第三、四种趋势是社会发展转型的主要向度。这四大趋势不仅是中国社会转型的向度,也是中国社会转型的效果。因此,中国社会转型的度量在某种意义上讲也是社会转型效果的评价。社会转型的向度与效果能否统一,最终还要取决于中国社会改革的走向与效果。
    一个基本的事实是,中国的社会,是需要全面转型的社会,需要变革的社会,通过改革不但不能消除原有的矛盾,还会因为社会各领域的相对平衡因改革遭到破坏,造成社会革命的因素。需要革命的社会,用变革的方式也解决不了根本的矛盾,还会激化矛盾,必然走向社会革命。因为,当中国社会的各个领域需要大跨度的同步改革的时候,只注重某一领域的改革,必然加剧社会各领域的不平衡,激化矛盾,导致革命。社会的发展显现为“木桶效应”,只拔高几块桶板只起短暂的缓和作用,加多的水还要从最低的那块短板上流走。就如中国的改革,纯粹的增量改革是抵消不掉存量中所存在的矛盾的。
    鉴于中国目前社会转型的趋势以及中国政府主导下的改革所面临的困境与难题,为了进一步推动中国改革向好的方向发展,中国需要的不是那种单纯的政府主导下的以维护和扩大既得利益群体利益的“改革”,而是符合中国社会转型趋势并满足民众变革诉求和利益要求的自下而上的社会“变革”。因此,中国在促进社会发展的时候,必须认清社会的现状,实事求是,一切从实际出发,才能制定出改造社会的正确蓝图。
    

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