万延海 | 爱知行2008年底对《国家人权行动计划》的建议

对《国家人权行动计划》的建议

——来自公民社会的呼声

   

背景:2008114新华社报道,中国政府正在着手制定《国家人权行动计划》。报道指出,该《国家人权行动计划》将通过全面系统地制定、落实促进和保障人权的工作目标及措施,进一步改善我国人权状况,全面推进我国人权事业发展,促进社会和谐。《国家人权行动计划》内容将涉及完善政府职能,扩大民主,加强法治,改善民生,保护妇女、儿童、少数民族的特殊权利,提高全社会的人权意识等与人权相关的各个方面。《国家人权行动计划》由国务院新闻办公室和外交部共同牵头组织制定。为制定该《计划》,建立了由国务院新闻办公室和外交部牵头的联席会议机制,邀请全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和国家发改委等国务院有关部门以及相关群众团体、非政府组织共50多个单位共同参与。同时,还成立了由全国重点高校和研究单位十多位人权专家组成的专家组。
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“国家人权行动计划”是1993年世界人权会议上通过的《维也纳宣言和行动纲领》中所提出的一项要求。该报告第二部分第七十一条指出:“世界人权会议建议每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划,认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤。”分析各国人权行动计划后可看出着重于三点方向:(1)检视当前人权状况;(2)发现尚待改进之处;(3)决心改善既有之缺失。一般而言,人权行动计划会从几个面向着手,在国内方面为检讨现行法律谋求改进,改善人权机制并与民间团体合作,以及检讨人权教育施行之情形。在国际面向则是说明未来所欲加入之国际人权条约,如何加强与区域及国际人权组织合作,及加强援外及人权保障之促进。
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媒体报道和相关讨论:有媒体报道对中国政府此举表示了极大的赞许:中国人权研究会副会长兼秘书长董云虎说:“改革开放30年来,中国人权事业无论在理论和实践上都取得了重大进展,但是,之前国家还没有一个专门的人权行动计划。”他说,《行动计划》的制定是中国人权发展的阶段性标志,是中国改革开放和人权发展的“逻辑结果”。
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纽约国际关系委员会委员杰罗姆·科亨指出:“如果中国政府能够开宗明义的探讨这些具体的问题,这将是一个极好的事情。”同时,有学者指出:“政府此举反映了在态度上的变化,显示了国家对‘’这一概念的接纳。”普通民众则表示:“此举对民众将会是有好处的。”
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但是,仍然有许多质疑的声音出现:有学者指出,“此消息的内容因为缺乏具体的细节,同时是与过去一贯的承诺口吻是一致的,因此,其受到了许多人权组织的质疑”。
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更有学者指出:“虽然官员指出此计划将会推进民主和加强法治,但是只有文字和计划是不够的。虽然中国宪法中包含了很多具体的对公民权利进行保护的条款,比如言论自由、宗教信仰自由等,但是这些权利经常在实际生活中被忽略。”
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综上,中国政府制定《国家人权行动计划》的消息引起了国内外媒体的广泛关注。不管是赞许的声音还是质疑的声音,其出发点都是希望看到一个真正务实的、切实可行的行动计划。而我们在分析相关争论以后也认为:中国政府此消息的发布是一个良好的起点,但是,在很多方面我们依然是模糊的。诚然,一个“国家行动计划”发布是需要全社会共同参与的,因此,我们特制作次“建议”,力图使权力机关和政府机关能够更为透明、务实和民主的推进此项工作的进程!

一、广大民众需要知晓什么是“人权”

“人权”在新中国属一个至外舶来的词语。不管是1991年中国政府从政治上确立“人权”的概念,还是2004年“人权”入宪,还是2007年“人权”概念被写入党章。给人的感觉都是一场虚无的政治举动,没有多少实际效果,也没有给广大民众带来根本性的实惠。17年过去了,虽然“人权”从政治的角度得到了较大的发展。但是,人们依然不清楚到底什么是人权,人权的作用是什么?究其原因,关键在于中国缺乏一种基本的人权教育机制。人权教育的根本作用在于赋予个人力量,使每个人能够维护自身的权利和他人的权利。赋予力量是对未来的重要投资,其目的是实现所有人的全部人权都受到重视和尊重的公正社会。
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此次《国家人权行动计划》(以下简称《计划》)的制定被国人寄予了很大的希望,民众都希望能够通过次计划的制定来推进人权保护的发展。因此,首先有必要在《计划》颁布之前和颁布的过程中加强对人权知识的普及,开展人权教育和人权知识宣传,使广大民众知晓什么是人权,怎样保护自己的权利,以使《计划》制定出来以后能够为广大民众所用,同时使民众能够在《计划》的框架内得到应有的保护。否则,一项万众瞩目的“计划”又会沦为纸上的东西。浪费人力、物力、财力不说,势必使更多的民众丧失追求正义和公正的信心。

二、《计划》的制定需要广大民众特别是NGO的参与

根据报道,我们知道,为制定该《计划》,建立了由国务院新闻办公室和外交部牵头的由50多个单位组成的联席会议机制。但是,以下问题我们是不清楚的:首先,这50多个单位的具体名单以及他们各自代表的领域?其次,这些单位的选择和组成是否经过了民主选举或其他形式的民主程序?再次,联席会议的运作机制以及各单位在其中所发挥的作用?再其次,非政府组织代表是否是在中国所有非政府组织中产生出来的,他们代表的是谁的利益?最后,是否需要公众的参与以及公众如何参与到这样一个计划的制定当中?

基于以上问题,我们同时回顾了联合国的相关指引文件:联合国制定的《国家人权行动计划手册》
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指出:

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在准备和起草阶段,除了政府、议会和相关职能部门参与外,还需要(1)关注人权事务的NGO组织参与,包括那些专门性的NGO组织,比如专注于妇女和儿童权利的组织。(2)弱势群体的代表。(3)社区组织(那些并非经常性专注于人权的NGO组织),因为他们处理诸如健康、住房、教育、社区发展、少数族裔、宗教等实务。同时还应该包括(4)媒体、(5)私人基金会等。

n  
在谘商会议或联席会议中应该有一定数量的NGO组织席位、一定数量的社区组织席位、一定数量的弱势群体席位等。

n  
对于关注人权的NGO来说,政府与其合作可以找到更加有效的解决问题的方法。

n  
同时需要广大民众的广泛参与。在形式上应该设立可以互动的网站、公众参与的会议、个人递交意见的途径,同时还可以利用媒体的作用。

   
结合我们国家的具体情况,我们认为,在整个国家日益向民主化方向发展的今天,社会多元一体的格局正在形成。在这样的情况下,制定一个关涉到每一个人切身利益的计划的时候,我们希望看到的是这个计划应当首先要使其程序真正的实现民主。至少在现有资讯条件下,在仅有的公开信息中,我们尚未得到肯定的答案。因此,我们希望有关部门能够吸纳更多的意见到这个计划之中,使其能够真正的代表绝大多数人的呼声,同时能够重视少数人的意见,并使这些意见能够得到妥当的处理。

三、《计划》需要有实施和监督的主体

我们意识到,制定这样一个影响深远的计划是需要付出很大的努力的。然而,广大民众最为担心的可能还是这个计划会不会又将成为一个“政绩工程”或者“政治宣言书”。从本质上来讲,“计划”应该是详细和周到的,甚至其可实施性要超过一般的法律规定。而就中国目前的情况来说,我们更希望它能够填补立法的不足,并能够真正的发挥应有的作用。因此,必然需要一个专门的机构负责这个事情。

《巴黎原则》指出:重申按照国家立法发展促进和保护人权的有效国家机构,并确保其成员的多元化和独立性的重要性;鼓励会员国设立促进和保护人权的国家机构,或加强已有的这类机构,并将这些事务纳入国家发展计划内;鼓励会员国设立的促进和保护人权的国家机构防止和制止如《维也纳宣言和行动纲领》以及有关的国际文书中所列举的所有侵犯人权的行为。
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这里所指的“国家机构”实质上既是要求各国建立一个专门负责人权事物的人权委员会(NHRIs)。《人权行动计划手册》也指出:凡是制定了人权行动计划的国家,都应该有相应的人权委员会。那么人权委员会的特征、职责和作用分别是什么呢?根据《巴黎原则》:

n  
人权委员会特征

此人权委员会必须由宪法或法律赋予其独立性;其必须有不受政府干涉之自主性;其成员必须多元化;应当拥有适当之调查权;应当拥有足够之资源。

n  
人权委员会的职责

提供政府部门咨询意见,以协助立法、修改及行政措施之改善,促使人权保护之增进;促进及确保人权保护符合国际人权标准;激励国内批准或加入国际人权条约;提供独立意见,做为国家人权报告之参考;与联合国、区域及各国内人权机构合作;推广人权教育;推广人权知识以排除各种可能违反人权之因素。

  再者,为了有效实行上述职权,《巴黎原则》亦认为国家人权委员会应可:拥有独立之调查权及调阅资料之权利;可独立且直接地对外表示意见;可定期集会讨论其职权范围内之事项;自由地与非政府组织合作;可接受个人之申诉。
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从这里来看,国家人权委员会的产生和存在目的就在于保障《人权行动计划》的实施,同时使人权能够得到充分的保障。如果一个国家行动计划没有实施的机制,那么,其只能流于形式,永远也没有生命力。

 

我们希望《国家人权人权行动计划》能够真正的做到对人权的保障。诚然,以上所提的三个问题或许只是其中很小的三个问题,但是我们希望其能够在一定程度上引起大家的关注和讨论。以使这个计划的制定和形成能够更加的民主、科学,更能够做到实事求是。

 



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新华网:《我国将制定首份<国家人权行动计划>》,
http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-11/04/content


_10303745_1.htm

(2008-11-04)


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廖福特:《国家人权行动计划应速拟定》,http://www.tahr.org.tw/index.php/article/2000/12/08/148/


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新华网:《专家认为,<国家人权行动计划>将对中国人权发展产生重要影响》,http://news.xinhuanet.
com/

newscenter/2008-11/04/content_10305036_1.htm (2008-11-04)


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John M. Glionna. China’s ‘action plan’ on human rights meets
with skepticism.
http://www.latimes.com/news/

nation
world/world/la-fg-rights7-2008nov07,0,2674520.story (2008-11-7)


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Geoff Dyer. Beijing to draw blueprint for human rights
reforms

http://www.ftchinese.com/story.php?lang=en&

storyid=001022909(2008-11-05)


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China flags human rights action plan
.http://www.abc.net.au/news/stories/2008/11/05/2410343.htm
(2008-11-5)


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联合国:《人权教学入门》(2004),HR/PUB/2004/2


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UNITED NATIONS, Handbook on National Human Rights Plans of
Action
,  New York and Geneva
29  August 2002, HR/P/PT/10.


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《巴黎原则》A/RES/48/134,于1991年制定,并得到了1993年联合国人权大会的确认。


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廖福特:《为国家人权委员会催生》,http://www.tahr.org.tw/site/committee/index3-2-5.htm

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2011年10月14日, 9:30 下午
分类: 公民博客