国亟需进行有效的政治体制改革,业已成为一个基本的共识,但是,就政治体制改革应该往何处去,如何改革等细节问题,还存在着较大分歧。当前关于改革路线的讨论,主要围绕两条道路的选择:一条路是“经济替代论”,这种观点强调继续以经济发展的方式,来解决中国发展中的问题,并且认为,经济体制改革具有替代政治体制改革的效用。第二条道路是“民主快进论”。这种观点认为,当前中国政治问题的症结在于民主的缺失,迫切地要求政治体制进行根本性的变革。

  第一种观点实际上避开政治体制改革的敏感话题,希望能通过经济发展,渐进地解决政治体制改革的问题,力求以不变应万变。但是,这种观点忽视政治体制改革的诉求,并且将当前的许多政治问题,笼统地归纳为经济问题,这显然是不正确的。

  第二条道路实质上是“民主优势论”在中国的折射,认为民主体制优于其他政治体制,并且是解决目前中国问题的根本,应该作为政治体制改革方向。总体上说,这种观点过于简化,仅仅是从西方政治社会发展的逻辑,来推论中国政治改革的方向,不论逻辑多严密,都带有一定的先验性。对于民主体制如何建立,体制变革的成本如何协调,乃至民主体制是否真的有效等关键问题,也都缺乏明确的论证。

  在中国当前的改革实践中,明显的问题是,许多人在思考政治体制改革问题时,会陷入“停滞—突进”的二元悖论中。那么,探索中国政治体制改革的第三条道路,则显得尤为重要。在中国,在经济替代与民主快进之间的第三条道路,是通过机制调整带动体制变革。

突进改革存在风险

  首先,机制调整是一种“渐进改革”观,这符合转型社会的大局利益。有效的政治变革必须以政府能力为前提。但是,当前中国正处在社会转型的关键时期,社会结构与利益格局正面临大规模的调整,政治整合也面临挑战。在这样的社会发展背景下,政治体制的急剧变革,容易造成制度失范,引起政府能力的衰落,从而无力应对转型时期激裂的社会结构重组与利益格局调整,进而造成社会结构裂化与政治共识碎化的结果,这将最终不利于有效推进中国的政治体制改革。

  从苏联与东欧各国政治转型的历史经验来看,激进的政治改革就造成了政府无力应对突发式社会问题的尴尬境况。相较而言,机制调整强调在当前体制范畴内,对政府运行机制进行相应调整,通过这种渐进的调整,使政府体制逐渐形成一种改革的助推力,避免激烈的政治变革带来的政治社会问题。

  其次,机制调整是对政治体制改革诉求的一种现实回应。通过社会主义市场经济改革,经济发展长期成为各级政府指挥棒。30年来,中国的经济发展取得巨大成就。但是,许多社会问题,诸如贫富分化、公共服务滞后、社会保障不足等一系列的问题日益突显。这些问题从本质上说并非经济问题,而是经济发展中的政治问题。解决政治问题必须基于政治的视角,如果不能从政治角度对这些问题进行重新审视,不仅难以支撑后续的经济发展,而且经济发展可能会成为问题的导火索。

  “经济替代论”虽然也主张“渐进改革”,但是,其实质上是对当前诸多政治问题的一种回避,这种回避不利于这些政治问题的有效解决。相对于“经济替代论”,机制调整正是从现实角度直面当前的社会政治问题,如通过税收改革、服务型政府建设、“大部制”改革等机制调整的方式,来应对具体的社会政治问题。在解决社会政治问题的具体实践中,从政府过程的角度,不断创造体制改革的有效空间。

第三,机制调整可以避免民主快进中的改革代价。民主体制改革往往带来政治权力结构内部的剧烈变动,但是,在转型期,政治权力结构的剧烈变动,容易打破相对平衡的政治生态,削弱政府推进改革的能力。因此,简单的鼓吹中国的民主化进程,漠视改革成本,不仅无法有效解决中国目前的社会政治问题,还可能给政治体制改革带来新的负担。
  通过机制调整,加强政府向社会民众供给公共服务的能力,是避免民主改革成本的有效途径。在这一过程中,政府可以调整政府决策机制,通过加大民众参与政策决策与政府绩效评估的力度,使民众参与政府决策过程的实践中逐渐树立公民意识,从而营造有利于政治体制改革的共识氛围,进而使政治体制能够在一个更为圆融的空间进行变革。

  在现实政治实践中,机制调整的工作已经逐渐在各级政府中开展起来,如杭州市政府的“以民生促民主”的战略,广州市政府的“行政三分”等等。只是这些尝试尚未模式化。因此,有必要对这些有意义的尝试进行深入分析,以探索一条跳出“停滞—突进”两难困境的“第三条道路”。

(作者张翔,南开大学周恩来政府管理学院博士)

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