莫于川:中国行政规制改革的若干地方经验及其背景分析


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行政规制改革   
莫于川  

    【摘要】改革开放30多年来中国大陆的行政法制建设取得显著成绩,对经济、政治、文化、社会的协调和可持续发展起着特殊的推动和保障作用,诸多地方行政规制改革创新经验值得关注和研究。在行政改革深化和行政法制转型的进程中,要积极创造条件充分发挥出地方政府机关推动行政规制改革创新的主动性、积极性以及创造性,行政审批(许可)制度改革的地方经验就是一个缩影。必须正确认识我国行政规制改革创新的社会背景、基本趋势和法治化路向,在行政民主观和现代依法行政理念的指引下,由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政,逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政,稳健推进行政法制建设,才能最终实现建立法治政府和服务型政府的远大目标。首届中国法治政府奖获奖项目为此提供了有益的启示。
    【关键词】行政法制;规制改革;地方经验;民主行政;法治行政
    
    一、建设法治政府的时代任务呼唤行政规制改革与创新
    
    20世纪80年代以来,在应对双重失灵危机(市场失灵与政府失灵)的过程中,在新公共管理、新行政法等理论思潮和制度探索的推动下,出现了重新审视政府角色及其职能、行为和法律关系的改革运动,其核心内容就是如何依法更积极、更民主地提供优质高效的行政管理和公共服务,实现政民互动、参与行政、合作行政。尤其是在全球面临严重的经济与社会问题乃至危机频仍的今天,各国政府都积极采取各种措施,各方联手、积极出手拯救企业、介入市场、干预社会生活,为市场主体和社会主体提供多方面的帮助,如经济扶持计划、社会福利改革计划、经济危机应对举措等等,这些都是政府服务职能的体现。换言之,无论是在常态还是在非常态下,政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政方式服务于公民、企业和社会的责任,这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。
    当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政到积极行政,从威权管理到良善治理,从管理行政到服务行政,从集权行政到民主行政,从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主,人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。当代行政管理方式可分为两大基本类型:一类是传统的刚性管理方式,可谓之“存量的行政方式”,如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等,此类刚性管理方式好似重拳出击,可以立马见效、立显权威,但也易于激化矛盾、小事变大(而这原本都是人民内部矛盾),强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突,恶化政民关系、损害政府形象、影响社会和谐,因而此类刚性管理方式亟需且正在进行适应当今行政民主化潮流的调整转变,也即进行民主化改造;另一类是当代的柔性管理方式,可谓之“增量的行政方式”,如行政指导、行政合同、行政规划(非羁束性的规划、计划)、行政服务、行政给付、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等,具有民主品格的此类柔性管理方式作为创新成果,与刚性管理方式相对应、相配合,体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求,在行政实务中被自觉或不自觉地广泛运用,发挥出特殊的行政管理功效。
    中国大陆实行改革开放30多年来,随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的推进,行政法制建设取得显着进步:各级政府机关注重加强行政立法和制度建设,规范行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平逐渐提高,对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用,走过了一条艰难前行、成果丰硕的行政法制建设道路。
    与改革开放前相比,经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的中国大陆的行政法制,逐渐发生了如下8个方面的重要变化[1]:第一,法治观念逐步强化。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上,中国大陆的行政法制建设逐步确立起依法行政观念,进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略并上升为宪法原则。第二,行政法制的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布,使权力结构的重心开始发生移转,《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》的出台促进了这一转变,初步形成了权力和权利走向良性互动的局面。第三,政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化,政府开始转变职能,将部分职能归还社会,发生了公共事务民营化的转变,同时也增加了一些新的职能,例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四,行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。第五,行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六,在程序与实体的关系上,从重实体、轻程序,重结果、轻过程,发展到实体和程序并重,结果和过程并重。第七,在对行政的监督上,从单纯的权力监督、内部监督,发展到权利救济和权力监督并重、注重完善外部监督机制。第八,行政法制模式从单纯依靠政策行政到依法行政,再到建设法治政府、服务型政府。这些变化是广泛和深刻的,对于行政法制建设具有革命性的影响。
    但是,与完善现代市场经济体制、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比,中国大陆的行政法制还存在不少缺陷和差距,面临很多矛盾和问题,亟需认真研究和妥善解决。30多年的改革实践证明,行政法制建设不能简单地把别人的东西照搬进来,必须注重与本土资源的结合改造。事实上,以往不少地方行政改革创新的本土经验,不仅有效地推动了地方经济与社会发展,而且对中央层面的立法建制和整个行政法制建设,都发挥了积极的示范和推动作用,促使行政管理和行政法制模式,在科学发展观和依法治国方略、依法行政理念的指引下,由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管制行政,逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政,正稳健地走向法治政府和服务型政府,其中的经验值得认真总结研究。行政法学界总结中国大陆改革开放30多年来行政法制的理论发展、观念演进和方法论改进,发现有5个突出特点,第一个就是从简单拿来主义,到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。[2]
    例如,行政指导是行政机关在职责范围内实施的提醒、劝告、建议、指导等柔性管理方式,具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点,近年来在中国大陆的行政实务中运用得越来越多、越来越广,它与行政契约、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制手段一道,构成“增量的”柔性管理方式体系,它们与“存量的”刚性管理方式体系相对应、相配合,在转变经济发展方式过程中,特别是在经济与社会管理领域,发挥着特殊的积极行政、柔性管理的引导和推动作用。泉州、吉林、北京、沈阳、苏州、台州、永川、眉山等等地工商行政机关,近年来尝试运用行政指导,建设非强制行政管理机制,促成了行政机关与行政相对人的协调关系,取得了提高监管功效、构建和谐工商和服务型工商的积极效果。泉州工商局还于2008年度被评为全国十大法治人物并被国家人事部授予人民满意的公务员集体称号,于2011年1月15日获得首届“中国法治政府奖”,其经验已被国家工商总局转发全国工商机关推行。其他许多行政管理领域,如公安、城管、质监、税务、卫生、环保、旅游、教育等领域,近年来也广泛运用行政指导,取得了提高行政管理和行政服务水平的积极效果。
    再如,中国大陆改革开放以来在克服法律虚无主义之后,重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来,行政程序违法现象突出、影响恶劣、教训深刻。客观上就要求加强行政程序法制建设,要求行政机关及其工作人员增强程序法治意识,在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限。但由于种种原因,曾列入立法规划的《行政程序法》的制定工作近年来一致搁置起来。在此背景下,2008年湖南省在全国率先颁布施行了共10章178条的《湖南省行政程序规定》,犹如一石激起千层涟漪受到各方关注,投射出多方面的行政法制创新示范意义,体现了行政法制发展的新方向。[3] 现在,山东、重庆等一些地方也在积极推动当地的行政程序立法建制工作。
    此外,近年来引起全社会广泛关注的地方行政法制改革与创新举措,还有上海、沈阳、西安、北京、重庆等地的人本城管举措;广州、北京等地的公众参与举措等等。[4]限于篇幅,此不赘述。
    上述地方行政法制改革与创新的做法,完全符合宪法原则和时代精神,有利于充分发挥出地方国家机关推动改革创新的主动性、积极性以及创造性。《中华人民共和国宪法》第3条第4款明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,要遵循在中央统一领导下、充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是转型发展新时期行政管理和行政法制改革创新应予特别关注、着力解决、充分利用的制度潜力要素。30多年的改革开放实践证明,行政法制改革与创新的政治智慧和资源,主要是在地方、在基层、在民众之中。由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行,也即“地方包围中央”的立法模式,乃是行政法律制度创新的理性路径选择。
    然而,过去在行政管理和行政法制改革实践中,实际上对地方的积极性关注得很不够,特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。笔者认为,在各类社会矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期,更应遵循宪法原则,给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间,地方政府应当据此积极行使职权、履行职责,主动推进改革创新,发挥出地方的主动性、积极性以及创造性;人们要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措。要言之,关于对待地方行政法制改革创新的态度和方法,笔者认为要特别注意两点:一是善待改革者,要用发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待行政法制革新,正确对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措;二是善用立法权,改革主事者应更严谨、更审慎地对待改革创新工作,更充分、更细致地准备改革创新的总体方案和操作方案,力争做到动机与效果的统一。这种态度具有重大的改革方法论意义。在效率性、透明性、便民性、简便性、可行性、规范性、精巧性、创新性等方面富有特点的地方行政管理和行政法制改革创新举措,有助于建设高效政府、阳光政府、法治政府和服务型政府,其经验值得其他地方和部门学习借鉴。
    
    二、观察样本:若干地方政府的行政审批制度改革经验
    
    前已述及,我国改革开放30多年来,随着经济改革不断深入和政治改革稳步推进,行政管理体制改革逐步提上日程乃至优先推进,行政管理方式和行政法律制度开始了走向民主化、科学化、法治化的革新进程,政府角色由管制者、司令员、传统家长正逐渐转变为指导者、服务员、合作伙伴,政府职能正逐渐由简单片面(或全能无限)转变为适度有限,政府规模正逐渐由庞大(或极小)转变为适中,政企关系正逐渐由对立、疏远或者胶着转变为指导、服务与合作,行政方式正逐渐由单一、单向、强制转变为多样、互动、柔性,行政法制正逐渐由管制型、秩序型、命令型、一味赋权型或一味控权型,转变为服务型、给付型、指导型、权力与权利平衡兼顾型,行政法学也逐渐由机械行政法学、静态行政法学、单纯工具行政法学,转向能动行政法学、动态行政法学、综合功能行政法学。由于对政府角色调整、政府职能转变、政府管理方式创新,人们逐渐有了新的认识和日益迫切的革新愿望,许多地方、许多行政管理领域的同志结合实际大胆探索,取得积极成效和创新经验。
    过去很长时期里,中国大陆的行政规制领域存在着高权性、单方性、简单化、低效率、不透明、不规范、不便民等许多问题,诸多弊端一直为人诟病,上述问题在行政审批(许可)制度运行过程中表现得尤为突出,在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。[5]这里谨以行政审批改革为例,来观察分析一些地方如何通过行政规制改革创新举措,富有成效地解决此难题。
    2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》专门就创新管理方式,方便人民群众,推进行政许可、政务公开方面的改革创新提出了具体要求(例如《实施纲要》第3条、第9条都作出了明确规定),将其作为建设法治政府的关键举措。[6]鉴于行政审批领域存在的审批流程复杂、审批手续繁琐、审批时限冗长、重审批轻服务等疑难问题,如何通过行政审批制度改革创新,进一步增加透明度、增强规范性、提高效率性、强化服务性,进一步完善投资软环境,就成为深化行政改革、转变政府职能的新课题,成为在妥善解决行政管理体制问题(例如大部门制改革)的同时还必须认真解决的行政管理机制和方式问题。
    在行政管理实践呼唤改革创新的大背景下,自2004年以来在中央一级取消和调整行政审批项目共4批、约2000项,大致砍掉原有审批项目的一半,这是切实贯彻《行政许可法》、依法继续推进行政审批(许可)制度改革的举措。同时,地方政府和行政机关也因地制宜积极推进行政审批(许可)制度改革和政务公开制度建设,采取相对集中行使行政许可权,加大政务公开的力度,建立电子网络服务平台,建设行政服务中心(或称为行政许可大厅、政府办事大厅、政务超市)等改革创新举措,取得了显着成效。到2010年,省级政府取消和调整行政审批项目22000多件,地方各级政府共建立综合性行政服务中心2000多个。许多地方在行政审批(许可)制度改革中,顺应潮流、切合实际、大胆创新,形成了一窗式、一站制、一门式、一表制、告知承诺制、联合会审制、全程代办制等模式,体现了行政审批(许可)制度改革的方向和水平。
    例如,天津市自2004年起逐步建立起市和区县两级行政审批管理办公室和行政许可服务中心,构建了行政审批、要素配置、社会服务和交通监察4个平台,形成了“四位一体”的行政审批管理服务模式和运行机制。他们坚持现代行政服务理念,“宁可自己麻烦百次,不让群众麻烦一次”,不断清理行政审批事项,简化办事程序,减少审批环节,规范审批行为。2007年6月,天津市行政许可服务中心对进入中心的许多审批事项实施再提速,在审批效率已经提高40%的基础上,平均压缩时间4.5天,最长的由过去的20天压缩到5天,平均办结时间由进入中心前的23.9天减少到10.8天。为方便群众和投资者,他们专门建立了“8890”(谐音“拨拨就灵”)服务电话和网络服务平台。为加强对行政审批的监督,市监察局在服务中心设立了监察室,对进驻部门及工作人员的行政效能进行综合考评,并由申请人对受理部门及其工作人员进行“一事一评议”。提速3年多,天津市行政许可服务中心累计办理审批和服务事项49万件,按承诺时限提前和按时办结率达99.15%,办事企业和公民的满意率保持在99.9%。笔者于2008年专程去天津进行此项专题调研时就深感,他们推出的“四位一体”行政审批管理服务模式和运行机制,体现了行政管理创新与社会管理创新协调推进的双重要求,大大方便了人民群众,有力地约束了行政机关,收到了良好的社会效果,对于推动管理型政府向服务型政府转变具有示范意义。
    再如,四川省成都市在深入推进行政审批(许可)制度改革,加大政务公开力度,加快规范化、服务型政府建设进程中走出了新路子,提供了新经验。该市在对国内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上,自2007年7月开始尝试推行并联为主的“一窗式”行政审批模式。他们确定了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的28字审批改革思路,以娱乐企业的市场准入审批作为改革突破口,以“有无法定因果关系”为标准来确定并联或者串联审批关系,利用高科技支撑的审批网络系统平台并通过坚强有力的行政协调,将过去需要向各审批部门重复提交的申请材料改为只需提交一次,由行政服务中心统一接受、核实、保管、扫描、传送有关许可事项申请材料原件及其电子版本,妥善解决了有关审批部门均须审核申请材料原件的长期疑难问题,收到了事半功倍的极大成效,成为近年来地方行政改革创新的一大亮点。据对20个审批项目的统计,实施并联为主的“一窗式”审批后的审批事项承诺办理时间比法定办理时间平均缩短了92个工作日,缩减率94%;比“一站式”审批的承诺办理时间平均缩短了20个工作日,缩减率77%。以相对简单一点的无前置审批企业市场准入为例:法定办理时限58个工作日(合464小时),“一站式”审批方式承诺办理时限9个工作日(合72小时),实施并联为主的“一窗式”审批的承诺办理时限2个工作日(合16小时),2007年7月1日开始试运行三个月期间实际平均办理时间3小时22分钟,最短办理时间1小时8分钟。可以说,此项行政审批效率已达到世界领先水平。同时,审批效率提高也使行政审批的社会成本大大降低。仍以无前置审批的企业市场准入为例:实施“一窗式”审批后,每个新办企业的办事成本可降低75%(约1300元),按2006年成都市新办企业数计算,实施“一窗式”审批全市减少企业办事成本约2300万元。可见这项改革的最大受益者是企业、民众,有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的功能和任务。因此,该市此项改革举措于2009年获得了中国地方政府创新奖。
    地方尝试推行的这些规制改革举措,顺应时代潮流,学习他人长处,结合本地实际,探索创新特色,实际效果显着,值得充分肯定、高度重视:一是简化了申请手续,方便了群众办事。体现了以人为本、行政为民的理念,强化了服务意识,方便了群众办事。二是增加了行政透明度,规范了行政服务工作。通过实施许可预告、限时办结等措施,行政审批的各项要素均向社会公示,审批进程可随时、多路径查询,大大增加了行政审批的透明度,各部门有关的审批工作能够及时受到上级监督和社会监督;而且一般情况下审批部门不再与申请人见面接触,实现了规范、阳光操作,能够有效地防范和减少寻租腐败现象发生。三是体现了服务精神,符合建设服务型政府的改革方向。中国共产党第十七次代表大会政治报告提出要求:要加快行政管理体制改革,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务,减少和规范行政审批;[7]还要推行电子政务,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力,让权力在阳光下运行,建立起完善的制约和监督机制。可见,旨在建设透明、规范、高效、廉洁的阳光政府、高效政府和服务型政府的地方规制改革创新经验,将在逐步深入展开的行政管理体制改革实践中发挥出宝贵的示范启迪作用,对于存在类似问题的其他国家也具有示范参考意义。
    
    三、中国行政规制改革与创新的社会背景与法治化路向
    
    (一)规制改革与创新的社会背景
    中国大陆的一些地方近年来推出了许多引发争论的行政规制改革举措,它们的出现具有特殊的社会背景。当下的行政规制改革是一个宏大的系统工程,在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化,这些变化的社会背景是什么?笔者把它概括为三条:改革深化,科技革命,观念更新。
    1.经政改革的深化。众所周知,中国大陆经过30多年的经济体制改革取得了巨大成就,可谓有目共睹、不能否认、需要深化、仍有缺陷,对此没有太多争议。同时,经济体制改革的深化已越来越难,须要有相配套的政治体制改革的深化,才能够相互促进、有效推进、继续深化,否则经济体制改革难以深入推进,难有较大发展。问题在于,现在我们提出政府改革居于当前改革的首位,那是否意味着现在就能够把政治体制改革全面推进呢?恐怕还不行,因为政治改革的某些部分比较敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么强,可以更多地选择时机陆续推出,那就是我们的行政管理(以及社会管理)的体制、机制、方法的改革创新,因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分,这是宏观的社会背景。可以说,这是近几年来中国大陆的社会生活中,与行政规制改革有关的革新举措较多地推出,因此较常发生争议并引起社会关注的一个原因。
    2.科技革命的影响。高新技术日益广泛运用,对社会生活带来巨大影响,还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如,几年前河南省把地级市的经济管理权限赋予给35个县(含县级市),也就是由省直接管县。[8]河南为什么能够进行这一改革呢?因为有一种思路是,行政管理体制上可以进行扁平化管理的改革探索。传统管理理论认为,一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度,超过之后就会降低管理效率,不但管理者顾不过来,连纸质的各类统计报表都不便使用;但现在推行办公方式电子化、网络化,管理效率已前所未有地提高,有效的行政管理幅度可大大扩展,已有条件实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是在网络化、电子化时代背景下借助了推行电子政务的成果。
    3.观念更新的推力。公务人员队伍是行政法制的重要主体,公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力,面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力,对于行政法制规范化运行起着重要作用。过去由于行政法文化长期滞后,一些行政公务人员的法治观念不强、法律素质不高,这是长期制约行政法制建设的重要因素。观念更新是制度创新、制度运行的向导和保障,没有适应于社会变化的法治理念,法律规则就不能很好地运行,这是因为:其一,没法制定出相应的法律规范;其二,制定出来也不能很好地实施。因此中国大陆改革开放30多年来,各级各类行政机关积极推动行政法文化革新,采取了许多教育培训措施,促使各类行政公务人员更新观念,逐步树立现代行政法治观念,包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念,学会以新的眼光来观察社会和依法行政。特别是对于行政机关工作的领导同志来说,要求其适应新形势树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观,这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、建设法治政府的要义。
    (二)规制改革与创新的基本趋势
    当今世界,各国的经济、政治、社会和思想文化都在发生变革和调整,这是长期延续的发展变化进程,对行政法制建设也带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看,已经出现并继续演进且将长期发生影响如下一系列发展变化,对行政法制建设的影响极为广泛和深刻,人们应当高度关注这种革命性的影响。
    现代政府不再是一个“守夜人”的简单、消极角色,它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能,还要担负起给付行政、指导行政等多方面的积极职能。在规制行政领域,要求政府的公共行为应当消极地不侵害相对人的合法权益;而在给付行政领域,则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。特别是在需要通过政府的积极推动来促成经济、政治、文化和社会发展的当今中国,更加有赖于政府一系列指引、促进、规范行为的合法有效性。
    经过经济、政治、文化和社会的不断变迁,特别是市场经济体制和人权保障机制得到确立,中国大陆出现了利益多元化、主体多样化、表达多样化的趋势,不同的利益主体通过各种方式来主张利益,国家机关则通过制定规范、履行职能、承担职责来回应多元利益要求,这也是对服务型政府的角色要求。行政机关的服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。
    在过去30多年里,中国大陆的行政法制经过艰难发展,行政法律规范体系逐步建立,各级政府的依法行政能力逐步提高。[9]随着经济、政治、文化、社会的深入改革和发展变迁,行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展,构成了行政法制进一步发展的现实条件和更高要求,应当结合这样的条件和要求来确立未来行政法制建设的方向和路径。简言之,中国大陆行政法制建设30多年,取得诸多方面的发展,带来许多经验和启示,从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式,转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式,这是改革开放30多年来行政法制建设的基本经验和总体趋势。
    从当今一些重要法治国家的情况看,21世纪行政法制建设的总趋势是:因行政机关承担更多的职能,故依法赋予其更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能;因世界性民主潮流的深刻持续影响,而赋予行政相对人更多的自主参与行政过程的选择机会;同时采取科学合理的方法,包括多渠道监督和程序约束、公开透明的方法,增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责任效果,以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果,从而逐步建立起民主法治政府,即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统。从而形成民主、高效和规范的行政法制,实现广义的行政法文化革新,这是建设法治国家、法治政府的基础条件。
    对于中国大陆的行政法制来说,行政法文化革新的基本追求就是上述民主精神、科学精神和法治精神的实现。这三种精神追求的具体表现,也就是行政法制改革创新的如下三个相互联系、相互影响的发展趋势:
    一是行政法制的民主化发展趋势。例如,行政主体的多元化、社会化发展,行政相对人得以主动地参与行政过程,在行政相对人的财产权利和人身权利受到制度保障的前提下,其政治权利和社会权利逐渐受到关注,依法保障公民参与、行政公开、采用非强制性的行政方式等各项行政民主制度逐步发展。
    二是行政法制的科学化发展趋势。例如,在行政法制实践中注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新,特别是推行电子政务、采用电子手段、建设电子政府、接受网络监督,注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡,行政法制运行模式符合本国实际和世界潮流。
    三是行政法制的法治化发展趋势。例如,在“人权入宪”的背景下,行政机关的管理行为走向规范化、制度化、可预期,具有“双刃剑”特性的行政权力被纳入行政法治的原则和规则约束下运作,行政责任追究机制逐步建立,人权保障开始受到关注和依法推进,对行政相对人权利的救济机制逐渐完善。
    (三)规制改革与创新的法治化路向
    在前述社会背景因素作用下,行政规制改革与创新的大方向如何?笔者认为:在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下,在以人为本的价值目标引导下,中国大陆的行政法制实践正走向柔性管理和高效管理,着力于管理机制和方式方法创新,这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易成共识的一种选择[10],其稳健取得成功的革新经验正逐渐显现出行政规制改革创新的示范参考意义。那么,其具体的发展方向和路径是什么?笔者认为需要把握如下三个要点:
    1.柔性管理。这是“以人为本、行政民主”的内在要求。首先,要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式,如果那样做,易于造成行政机关与行政相对人之间的冲突对立,不利于建设和谐社会。其次,要注重行政谦抑。传统的行政管理是强权行政、高权行政,行政机关高高在上,现在则要自我约束。再次,要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来,开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四,要追求政民互动、和谐。这是一个趋势,现在很多行政改革创新都在体现这样的要求——构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。现在不少学者开始注重研究体现人性化、柔性化的行政方式,也即“增量的柔性行政管理方式”,如行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助、指导性的行政计划和规划等。这些情况给予人们一个重要启示,就是现在行政管理和行政法制正发生很大变化,人们的思想观念必须跟上这一变化过程。
    从世界政治与法律制度史的角度看,民主的发展脉络是从直接民主到间接民主,再到直接民主与间接民主的结合形态也即综合民主。对于行政管理、行政法制实践来说,作为行政机关正当性基础的代议制民主是间接民主,行政相对人主体性地直接参加到行政活动中来是直接民主,当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分,二者不可偏废,相互密切联系、相互发生作用,出现新的民主形态——综合民主,它促使当代行政管理和行政法制的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生了很大变化。[11]这就是注重人本身、强调新民主,对我们整个的行政管理或行政法制发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说,真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来,这是特别应予关注的行政规制改革创新路向,也是新行政法形成的重要过程。
    2.高效管理。这是采用高新科技带来巨大冲击和深刻影响。高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响,常常让人们大跌眼镜,人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事,往往因为高新科技的积极采用而变得可以做到了。例如,“电子眼”、行政相对人信用档案库、对于行政行为的定量评估、电算化的裁量基准、电子政务信息平台等等,这样一些高新科技的采用及其形成的人机系统,能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多便利,也提出了更高要求。不仅在行政法制领域,在立法、检察、审判等法制领域,采用高新科技也都带来很大冲击和影响。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。对于高新科技,既不要刻意躲避它,也不要过分苛求它,需要充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序,这些都是需要深刻反思、重新考量的。
    3.方法创新。这是行政规制改革创新的突破口和稳健路径。地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新,它们有这样的法定职权。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。相对而言,其中的方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点,应当作为当下行政规制改革创新的突破口。当然,体制、机制、立法等比较宏观的改革创新也很重要,但难度更大,更需要稳健推进。基于这样的认识,笔者一直关注那些新型的行政方式方法的采用,深感行政管理方式方法的创新可以在行政机关的权限范围内积极尝试、广泛推行。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》有这样一层意思:能够推进的,稳健一点的,难度小一点的,要更加积极地推进。其中第九条规定:推进依法行政过程中“要改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。在此基础上,2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》第14条提出,要“推进政府职能转变和管理方式创新”;第15条提出,要“改进和创新执法方式”。这些关于改革、创新的诸多规定,为行政管理创新提供了更明确的依据,有助于实现推进依法行政、建设法治政府的目标。所以笔者认为,积极采用行政规划(计划)、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制性的新型行政方式,也应当作为行政规制改革创新的重点或突破口。
    (四)规制改革与创新的基本界限
    行政机关推进规制改革创新的时候,应否有一个界限?如何确定其界限?有没有一些原则予以约束?答案是肯定的,那就是行政机关在推进规制改革创新的时候,应当划出一定的界限,应当有一些原则来约束其行为。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度,必然涉及一些规则或者界限问题,总体上可概括为四句话:(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的规范出台和制度建设可以宽松一点;(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范出台和制度建设应非常谨慎和严格对待之;(3)改革创新举措的出发点、目的性必须正当,必须坚持以人为本,有助于私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡;(4)改革创新举措不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自以为是、自我表现、自我欣赏,其社会效果要有助于贴近其出发点和归宿点。按照这几条原则,行政规制改革创新举措与之符合者就应容许试验、坚持实行、比较观察,予以认同、容忍和支持,不符合者就应改正或摒弃。否则,就会像当下一些典型案例所显示那样,改革创新变了味,偏离了正确方向,民众反映强烈,政府形象受损。简言之,必须坚持以人为本,坚持行政民主观和现代行政法治主义精神,积极采用高新科技,注重探索方法创新,做到柔性管理、民主管理,并且做到科学管理、高效管理,这是行政规制改革创新的基本方向。凡是不符合这个方向的改革举措,严重影响到民众利益和政府形象,最终会被实践否定;如果某些新举措符合这个方向,尽管也可能存在不足和争论,仍然可以努力推行并不断加以完善。
    
    四、首届中国法治政府奖获奖项目带给人们的重要启示
    
    于2011年1月15日最终评选公布的首届“中国法治政府奖”,是中国大陆由学术组织(由中国政法大学法治政府研究院牵头)发起设立,专家团队和社会公众依据科学的评审程序和评价标准,对政府机关依法行政、建设法治政府的制度和措施进行评选的奖励项目。这个由民间评价政府的重要奖项,旨在总结各级政府及其职能部门推进依法行政、建设法治政府的有益经验,客观公正地评价、推广在建设法治政府方面取得的重要成果。在全国范围公开申报的基础上,经过初步评选、网上公示、实地核查,最后经由权威专家学者构成的全国评选委员会评议打分,从中评选出8个“中国法治政府奖”和 7个“中国法治政府奖提名奖”(有关的3个名单附于文末供参阅)。[12]
    在15个获奖项目中,大多数项目都直接或间接地涉及规制改革,有些项目就是规制改革与创新的最新成果,例如证券期货市场“查审分离”执法体制、福建泉州工商行政指导实践经验、沈阳市城市行政管理执法勤务区工作模式、招投标法律制度建设、城市管理标准化执法、创立行政罚款自由裁量阶次制度等等。其中有一些项目,笔者直接或间接地参与其间提供了指导帮助,对其获奖深感欣慰。从这些获奖将目可以看出近年来中国大陆的行政改革创新的大致走向和重点领域,也不难看出既往行政规制改革的缺陷和不足。
    行政法制建设是宏大的社会系统工程,万众瞩目、任重道远、千头万绪,笔者认为,对于正在深入转型发展、转变经济发展方式的当下中国大陆来说,缓和行政规制、改进规制方式、加强某些特殊领域(如资源环境保护、知识产权保护、食品安全保障、交通安全保障)的行政规制,仍然是新形势下中国大陆行政法制建设特别是规制改革的重要任务,期待各级政府机关和各类社会主体去积极探索。
    从上述获奖项目提供的观察窗口可以看到,中国行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题,从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向,适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求,体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势,也提出了中国行政法制获得更稳健发展的新任务。可以说,这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系,全面实施依法治国方略,促进宪政和行政法治目标的实现,从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展,使中国行政法制能以良好的形象和基础,在21世纪第二个十年获得更快更健康的发展,具有重大的理论和实践意义。
    中国的改革开放是一场根本性的社会变革,学习他国经验,前提性的首要改革是经济体制改革,这是釜底抽薪举措。但是,中国的改革开放不仅是要改变落后的、不能促进生产力发展的经济体制、政治体制、科技体制、教育体制、管理体制等制度架构,也必然要求整个社会在价值观念、社会认知等文化心理层面的一系列回应、调整、变革。在中国,法律价值观的基本变化轨迹可以概括为:封建主义传统下的法律价值观念是君权至上、家族本位、家长主义、等级主义;计划经济体制下的法律价值观念是平均主义、集体主义、秩序为本、政治优先;市场经济体制下的法律价值观念是鼓励竞争、尊重个性、尊重人权、注重效率。[13]应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观,并从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考,作出正确选择。
    回应上述法律价值观变化的中国行政法制革新已有很多、很大的发展,例如:回应法律价值观变化的行政法主体制度发展,表现为被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体要素增多;回应法律价值观变化的行政法行为制度发展,表现为行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理方式更多、更广泛的运用;回应法律价值观变化的行政法程序制度发展,表现为告知、听证、证据、信息公开、公众参与等程序制度发展;回应法律价值观变化的行政法监督救济制度发展,表现为代表评议、行政调解、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿、行政道歉等监督责任救济制度发展。
    回应上述法律价值观变化,树立与法律价值观相适应的现代法治观念,在当下中国特别具有重大的现实意义。人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法制观念,对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中,应当根据变化了的法律价值观,树立与之相适应的下述现代法治观念,否则会在行动上发生重大偏差,这是摆在行政公务人员和社会组织工作人员面前的一个重大课题。
    (1)要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念
    无论在何地,也无论人们如何争论,“人权”都无疑具有一定程度的自然性权利的内涵,如果在宪法和法律中加以确立,都具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程,2004年3月中国宪法第4次修改,将“国家尊重和保障人权”载入宪法,突出地强调了保障公民权利、规范国家权力(重点是规范行政权力)这一现代宪法的核心价值理念,突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念,慎用手中权力,在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利,主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。此前曾在安徽芜湖、湖南嘉禾、陕西延安等地曾出现的行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型案件,特别是发生在广东的孙志刚被收容后遭殴打致死案,发生在广西的谢洪武被莫须有地在看守所单独关押28年的超长期羁押案,都是严重侵犯人权的典型案件,其深刻教训值得人们深刻反思。
    (2)要树立宪法、法律至上,政府权力有限的观念
    宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中,宪法居于最高地位,下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触,抵触则无效。公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力,具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识,依法行使行政职权,注意上下左右不越界。
    (3)要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念
    社会管理也是一项调整改善的政府职能,履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由,呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动,要求为行政相对人参与行政管理、更多自主管理提供更多选择机会。在中国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范,例如行政立法过程中的座谈会、论证会,行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由,行政相对人评议行政机关与行政首长,采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导、行政资助等柔软灵活的方式实施行政管理,越来越多的社区自治管理和服务等等。人们对此应当认识了解,并积极和正确推行。对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义,现在还没有被普遍、深刻地认识到,因此出现过许多教训。既然出现了公众参与、共同治理的民主管理做法,那就需要相应地树立多元化、多样化、多依据治理的观念。这些社会管理行为的规范,主要体现为一般法规范和软法规范。[14]
    (4)要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念
    由管制型、秩序型、管理型政府转向服务型政府是一场静悄悄的深刻变革。在传统计划经济时代,政府俨然是企业、市场、社会的主宰者,行政机关与行政相对人之间是不平等关系,全然以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序,成为行政管理的基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入,转变政府职能、建设服务型政府、推进社会自治,就成为完善行政管理、健全行政法制、创新社会管理、健全治理规范的重大课题。公务人员应当树立服务意识、改进管理方式,顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、给付行政、指导行政的时代潮流,由单一的行政管理转向社会治理,积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。这也同国家、政府全心全意为人民服务的性质是一致的。在此背景下,2004年提出了建设服务型政府的理念和方针。服务型政府体现了中国人民主权国家的国家性质,彰显了政府“以人为本”的施政理念,体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观,有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”(温家宝语)。
    (5)要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念
    政府不是社会上的无赖,而应是最讲诚实信用的正式组织机构,政府机关的行为应有连续性和可预期性,不能朝秦暮楚、随意改变;即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为,例如收回政府机关颁发的许可证照,也应按照信赖利益保护原则,对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿(公平补偿是一种运用或贴近市场机制的、得到公正评价的补偿原则)。因为行政相对人出于对政府机关的信任,按照政府机关的意愿去行动,难免付出一定代价,而且会形成一种信赖利益,这应当受到政府机关的尊重和保护,一旦受损,应予补救,此谓诚信。
    (6)要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念
    有效监督是防止权力腐败的关键;责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向,必须加以有效监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督,以及上级监督、监察监督、审计监督等内部监督,通过监督来判明责任,包括法律责任、政治责任和道义责任。不言而喻,行政机关和行政公务人员还必须认真履行市场监管职责,依法纠正市场主体的违法行为,努力创造良好的市场环境。有损害必有救济,这是现代法治的基本精神。行政管理工作难免对行政相对人造成损害,行政相对人的合法权利受到损害后的现行法律救济渠道,包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿,但其运行状况尚不尽如人意。因而拓展和完善救济渠道,树立权利救济和善待行政原告的观念,具有重要的现实意义。典型案例一再发生,表明中国的权利救济机制仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题。
    中国行政法制建设已经并正在经历民主化、科学化、法治化的艰难行程,这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程,其与经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪政、刑事法治等其他公法领域有着强烈深刻持久的交互影响。不断增强行政管理和行政法制的民主性、科学性和规范性,特别是行政法制的民主化趋势及其制度创新,逐步构建民主行政法,这是一个基本的发展脉络。我们应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观,以宪政发展的眼光,根据行政法治发展的要求,从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考,把握发展趋势,作出正确选择,通过深化改革积极推进观念更新和制度创新,全面推进依法行政,加快建设法治政府,努力推动中国行政法制和行政法学在新时期获得更大的发展,促进宪政和行政法治目标的完整实现,促进中国经济与社会的快速、健康、和谐发展。
    
    莫于川,法学博士,中国人民大学法学院教授。
    
    【注释】
    [1] 关于改革开放30多年来中国大陆行政法制发展的阶段性特点,学界将其划分为如下三个时期来加以认知:(1)行政法制建设起步发展时期,时间跨度大致是从1978年到1988年。也就是从1978年底召开的中共中央工作会议和中国共产党十一届三中全会正式确立改革开放方针,到《行政诉讼法》颁布之前的1988年。在这个十年,从过去行政法律规范被单纯视为政府管治公民、管治社会的手段,行政法治观念比较淡薄,到开始注重运用法律手段,公民可以针对违法的行政行为提起诉讼,行政法制建设开始起步。(2)行政法制建设规范发展时期,时间跨度大致是从1989年到1998年。中国大陆于1989年4月4日通过并于次年10月1日起施行了具有行政法制发展里程碑意义的《行政诉讼法》,1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》,1993年国务院发布了《国家公务员暂行条例》,1994年通过并于1995年施行了《国家赔偿法》,1996年通过并施行了《行政处罚法》,1997年通过并施行了《行政监察法》,行政主体和行政行为受到更多规范,行政程序法治观念得到提升,行政审判逐步受到重视,行政法制建设日益规范发展。(3)行政法制建设全面发展时期,时间跨度大致是从1999年至今。其主要标志是1999年修宪将“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国基本方略载入宪法,同年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》,最高人民法院颁布了新的执行《行政诉讼法》若干问题的司法解释,2000年通过《立法法》,然后是2003年通过《行政许可法》,2004年修改宪法将“国家尊重和保障人权”写入宪法,同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,确定了建设法治政府的远景目标,分步骤、有重点、由点到面、以人为本地推进行政法制建设,2008年又发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。参见莫于川主编:《案例行政法教程》,北京:中国人民大学出版社2009年出版,第439页。
    [2] 这5个突出特点是:(1)从简单拿来主义,到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合;(2)从法律虚无主义到行政法治主义,从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义;(3)从只注重实体法,再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法(立法目的、法律原则)的作用;(4)从传统型的高度集权的行政法制理论,走向民主化、科学化、法治化的行政法制理论;(5)从不讲法理、不重诚信、不计成本、不讲效率,到注重正当基础、政府形象、科学评价、成本效益。参见莫于川主编:《案例行政法教程》,北京:中国人民大学出版社2009年出版,第439-440页。对此,笔者曾在2010年11月6日于中国政法大学举行的王名扬先生学术思想研讨会暨王名扬书库揭牌仪式上发言时提出:改革开放初期,我国行政法制和行政法学的起步阶段,我们面临的时代任务是“认识他人”,也即学习了解和选择借鉴其他国家的行政法学理论和行政法制经验;经过三十多年的思想革新和制度变迁,转型发展、中西混用、新旧混杂,已有一个外观宏大的行政法体系,但人们对于这个体系的建构科学性、运行有效性还认识不够清楚,、说不清楚,因此进入21世纪的第二个十年之后,现在最需要的可能是“认识自己”,也即经过系统深入扎实的调查研究,全面认知我国行政法制的现状特点、利弊得失和发展趋势。
    [3] 例如,它强调了一系列新理念,以推动人们的观念更新,包括参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则;它还确立了一系列新机制,以促进行政法制创新,包括重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度,以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。因此,具体组织推动此项地方立法的湖南省人民政府法制办公室于2011年1月15日获得了首届“中国法治政府奖”。
    [4] 广州市2006年在全国最先出台了一项专门地方行政立法《规章制定公众参与办法》;北京市在2007年12月5日(国际志愿者日)起施行的《志愿服务促进条例》将一个社会组织(北京市志愿者协会)确定为志愿服务工作协调指导机构。由上述地方人大立法和行政立法确立的社会公众参与公共管理的力度非同一般,这从立法的角度积极回应了参与行政、合作行政的行政模式转型和行政法制演进的历史潮流。
    [5] 在中国大陆,行政审批是一个非常宽泛的概念,涵括了行政许可的基本内容,还包括很多虽非行政许可、但具有政府机关规制经济活动和社会生活的行政管理行为。由于在传统计划经济时代,存在行政审批项目太多、太滥、太随意的现象(据不完全统计,各类行政审批项目,全国共有4000多个,像北京、上海、江苏这样的省市都达到2000多个),大大压抑了市场主体的活力,增大了企业运行成本,降低了经济活动效率,因此市场导向改革的目标之一就是减少不符合市场经济规律的行政审批项目。这项重要的规制改革举措被称为行政审批改革,其在多年推行过程中取得一些突破和成效,也遇到很大的阻力和反复。为巩固改革成果,引导改革深入,全国人大常委会于2004年专门通过了《行政许可法》来规范行政许可和相关行为。
    [6] 在《全面推进依法行政实施纲要》提出推进依法行政、建设法治政府的一系列要求的基础上,2010年11月国务院颁布的《加强法治政府建设的意见》第五部分(严格规范公正文明执法)对此跟进作出规定:第十四条明确提出要“推进政府职能转变和管理方式创新”;第十五条明确提出要“改进和创新执法方式,坚持管理与服务并重、处置与疏导结合,实现法律效果与社会效果的统一。”
    [7] 关于加强和改善社会管理和公共服务,2011年2月19日胡锦涛总书记在中央党校举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式的重要讲话中提出:要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,加强社会管理法律、体制、能力建设,维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定;社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面;为此要着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措。参见:2011年2月20日《光明日报》第一版消息《扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系》(记者:徐京跃等)。
    [8] 这很像经济体制改革之初设立计划单列市,中央赋予其副省级的经济管理权限,重庆、大连、青岛都属于这种情况。比如说,当时中央直接给重庆市下达经济指标,虽然也要通过四川省转发,但指标已经是确定给重庆的,到四川省后不会再划分给别的地市,只能给重庆市,这称为“单列经济计划管理体制”。
    [9] 仅从法律的层次来看,到2011年2月吴邦国委员长宣布我国已形成社会主义法律体系之际,现行法律238部,其中关于行政管理的法律70多部,在各个法律部门中的数量最多,由此可见一斑。
    [10] 同时,行政法学的学科体系也发生着前所未有的重要变化:人们对于行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识,都或多或少、或深或浅地发生了变化,并深刻地影响着行政法制实践。
    [11] 莫于川:《宪政视野下我国行政法的民主化发展趋势分析——民主行政法论纲》,载北京大学法学院编《润物无声——中国宪政之路》,北京:法律出版社,2004年出版,第224~235页。
    [12] 在最终获得“中国法治政府奖”的8个项目中,泉州工商行政指导实践经验、《湖南省行政程序规定》、沈阳市城市行政管理执法勤务区工作模式、北京市人民政府行政复议委员会工作等多个项目,在推进过程中都曾得到笔者的长期关心和各种帮助。特别是泉州市工商局自2005年开始推进行政指导实践以来,笔者先后10多次前往福建省泉州市进行调查研究和讲课辅导,一直给予具体的指导帮助,促使其经验不断完善并推向全国,已产生巨大的社会效益和社会影响。
    [13] 市场经济体制下的法律价值观念还可以概括为如下两组:(1)以人为本、安定有序、公平正义、环境友好;(2)约束公权、保护私权、政民和谐、透明服务。它们也从不同的角度反映了市场经济发展过程中建构新型法律价值观体系的普遍社会追求。
    [14] 所谓“软法”,相对于“硬法”而言,这是一个新概念,目前主要是北京大学的罗豪才教授等一批学者在研究和推动,其定义包括:“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为准则”;软法是“指由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的一般性行为规范”;软法是“指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”;软法是“由共同体成员协商一致同意制定的,由成员的自我约束来保证实施的行为规范”。这四种表述分别出自:罗豪才:《公域之治中的软法》,载《中国检察官》2006年第2期;罗豪才、胡旭晟:《对我国多党合作与人民政协的法学考察——以“软法”为主要分析工具》,载《湖南省社会主义学院学报》2008年12月刊;罗豪才、宋功德:《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》,载《中国法学》2006年第2期;程迈:《软法概念的构造与功能》,载《金陵法律评论》2009年春季卷。软法的理论尚不成熟,在学界和实务界尚未形成必要的共识,但其重要的启发作用和实用价值值得重视。

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文章来源:本文转自《人大法律评论》2011年卷第1辑,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
 

 

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