万延海 | 爱知行2008年底对《国家人权行动计划》的建议

对《国家人权行动计划》的建议

——来自公民社会的呼声

背景：据2008年11月4日新华社报道，中国政府正在着手制定《国家人权行动计划》。报道指出，该《国家人权行动计划》将通过全面系统地制定、落实促进和保障人权的工作目标及措施，进一步改善我国人权状况，全面推进我国人权事业发展，促进社会和谐。《国家人权行动计划》内容将涉及完善政府职能，扩大民主，加强法治，改善民生，保护妇女、儿童、少数民族的特殊权利，提高全社会的人权意识等与人权相关的各个方面。《国家人权行动计划》由国务院新闻办公室和外交部共同牵头组织制定。为制定该《计划》，建立了由国务院新闻办公室和外交部牵头的联席会议机制，邀请全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和国家发改委等国务院有关部门以及相关群众团体、非政府组织共５０多个单位共同参与。同时，还成立了由全国重点高校和研究单位十多位人权专家组成的专家组。
[①]

“国家人权行动计划”是1993年世界人权会议上通过的《维也纳宣言和行动纲领》中所提出的一项要求。该报告第二部分第七十一条指出：“世界人权会议建议每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤。”分析各国人权行动计划后可看出着重于三点方向：（1）检视当前人权状况；（2）发现尚待改进之处；（3）决心改善既有之缺失。一般而言，人权行动计划会从几个面向着手，在国内方面为检讨现行法律谋求改进，改善人权机制并与民间团体合作，以及检讨人权教育施行之情形。在国际面向则是说明未来所欲加入之国际人权条约，如何加强与区域及国际人权组织合作，及加强援外及人权保障之促进。
[②]

媒体报道和相关讨论：有媒体报道对中国政府此举表示了极大的赞许：中国人权研究会副会长兼秘书长董云虎说：“改革开放３０年来，中国人权事业无论在理论和实践上都取得了重大进展，但是，之前国家还没有一个专门的人权行动计划。”他说，《行动计划》的制定是中国人权发展的阶段性标志，是中国改革开放和人权发展的“逻辑结果”。
[③]纽约国际关系委员会委员杰罗姆·科亨指出：“如果中国政府能够开宗明义的探讨这些具体的问题，这将是一个极好的事情。”同时，有学者指出：“政府此举反映了在态度上的变化，显示了国家对‘人权’这一概念的接纳。”普通民众则表示：“此举对民众将会是有好处的。”
[④]

但是，仍然有许多质疑的声音出现：有学者指出，“此消息的内容因为缺乏具体的细节，同时是与过去一贯的承诺口吻是一致的，因此，其受到了许多人权组织的质疑”。
[⑤]更有学者指出：“虽然官员指出此计划将会推进民主和加强法治，但是只有文字和计划是不够的。虽然中国宪法中包含了很多具体的对公民权利进行保护的条款，比如言论自由、宗教信仰自由等，但是这些权利经常在实际生活中被忽略。”
[⑥]

综上，中国政府制定《国家人权行动计划》的消息引起了国内外媒体的广泛关注。不管是赞许的声音还是质疑的声音，其出发点都是希望看到一个真正务实的、切实可行的行动计划。而我们在分析相关争论以后也认为：中国政府此消息的发布是一个良好的起点，但是，在很多方面我们依然是模糊的。诚然，一个“国家行动计划”发布是需要全社会共同参与的，因此，我们特制作次“建议”，力图使权力机关和政府机关能够更为透明、务实和民主的推进此项工作的进程！

一、广大民众需要知晓什么是“人权”

“人权”在新中国属一个至外舶来的词语。不管是1991年中国政府从政治上确立“人权”的概念，还是2004年“人权”入宪，还是2007年“人权”概念被写入党章。给人的感觉都是一场虚无的政治举动，没有多少实际效果，也没有给广大民众带来根本性的实惠。17年过去了，虽然“人权”从政治的角度得到了较大的发展。但是，人们依然不清楚到底什么是人权，人权的作用是什么？究其原因，关键在于中国缺乏一种基本的人权教育机制。人权教育的根本作用在于赋予个人力量，使每个人能够维护自身的权利和他人的权利。赋予力量是对未来的重要投资，其目的是实现所有人的全部人权都受到重视和尊重的公正社会。
[⑦]

此次《国家人权行动计划》（以下简称《计划》）的制定被国人寄予了很大的希望，民众都希望能够通过次计划的制定来推进人权保护的发展。因此，首先有必要在《计划》颁布之前和颁布的过程中加强对人权知识的普及，开展人权教育和人权知识宣传，使广大民众知晓什么是人权，怎样保护自己的权利，以使《计划》制定出来以后能够为广大民众所用，同时使民众能够在《计划》的框架内得到应有的保护。否则，一项万众瞩目的“计划”又会沦为纸上的东西。浪费人力、物力、财力不说，势必使更多的民众丧失追求正义和公正的信心。

二、《计划》的制定需要广大民众特别是NGO的参与

根据报道，我们知道，为制定该《计划》，建立了由国务院新闻办公室和外交部牵头的由50多个单位组成的联席会议机制。但是，以下问题我们是不清楚的：首先，这50多个单位的具体名单以及他们各自代表的领域？其次，这些单位的选择和组成是否经过了民主选举或其他形式的民主程序？再次，联席会议的运作机制以及各单位在其中所发挥的作用？再其次，非政府组织代表是否是在中国所有非政府组织中产生出来的，他们代表的是谁的利益？最后，是否需要公众的参与以及公众如何参与到这样一个计划的制定当中？

基于以上问题，我们同时回顾了联合国的相关指引文件：联合国制定的《国家人权行动计划手册》
[⑧]指出：

n  
在准备和起草阶段，除了政府、议会和相关职能部门参与外，还需要（1）关注人权事务的NGO组织参与，包括那些专门性的NGO组织，比如专注于妇女和儿童权利的组织。（2）弱势群体的代表。（3）社区组织（那些并非经常性专注于人权的NGO组织），因为他们处理诸如健康、住房、教育、社区发展、少数族裔、宗教等实务。同时还应该包括（4）媒体、（5）私人基金会等。

n  
在谘商会议或联席会议中应该有一定数量的NGO组织席位、一定数量的社区组织席位、一定数量的弱势群体席位等。

n  
对于关注人权的NGO来说，政府与其合作可以找到更加有效的解决问题的方法。

n  
同时需要广大民众的广泛参与。在形式上应该设立可以互动的网站、公众参与的会议、个人递交意见的途径，同时还可以利用媒体的作用。

   
结合我们国家的具体情况，我们认为，在整个国家日益向民主化方向发展的今天，社会多元一体的格局正在形成。在这样的情况下，制定一个关涉到每一个人切身利益的计划的时候，我们希望看到的是这个计划应当首先要使其程序真正的实现民主。至少在现有资讯条件下，在仅有的公开信息中，我们尚未得到肯定的答案。因此，我们希望有关部门能够吸纳更多的意见到这个计划之中，使其能够真正的代表绝大多数人的呼声，同时能够重视少数人的意见，并使这些意见能够得到妥当的处理。

三、《计划》需要有实施和监督的主体

我们意识到，制定这样一个影响深远的计划是需要付出很大的努力的。然而，广大民众最为担心的可能还是这个计划会不会又将成为一个“政绩工程”或者“政治宣言书”。从本质上来讲，“计划”应该是详细和周到的，甚至其可实施性要超过一般的法律规定。而就中国目前的情况来说，我们更希望它能够填补立法的不足，并能够真正的发挥应有的作用。因此，必然需要一个专门的机构负责这个事情。

《巴黎原则》指出：重申按照国家立法发展促进和保护人权的有效国家机构，并确保其成员的多元化和独立性的重要性；鼓励会员国设立促进和保护人权的国家机构，或加强已有的这类机构，并将这些事务纳入国家发展计划内；鼓励会员国设立的促进和保护人权的国家机构防止和制止如《维也纳宣言和行动纲领》以及有关的国际文书中所列举的所有侵犯人权的行为。
[⑨]这里所指的“国家机构”实质上既是要求各国建立一个专门负责人权事物的人权委员会(NHRIs)。《人权行动计划手册》也指出：凡是制定了人权行动计划的国家，都应该有相应的人权委员会。那么人权委员会的特征、职责和作用分别是什么呢？根据《巴黎原则》：

n  
人权委员会特征

此人权委员会必须由宪法或法律赋予其独立性；其必须有不受政府干涉之自主性；其成员必须多元化；应当拥有适当之调查权；应当拥有足够之资源。

n  
人权委员会的职责

提供政府部门咨询意见，以协助立法、修改及行政措施之改善，促使人权保护之增进；促进及确保人权保护符合国际人权标准；激励国内批准或加入国际人权条约；提供独立意见，做为国家人权报告之参考；与联合国、区域及各国内人权机构合作；推广人权教育；推广人权知识以排除各种可能违反人权之因素。

　　再者，为了有效实行上述职权，《巴黎原则》亦认为国家人权委员会应可：拥有独立之调查权及调阅资料之权利；可独立且直接地对外表示意见；可定期集会讨论其职权范围内之事项；自由地与非政府组织合作；可接受个人之申诉。
[⑩]

从这里来看，国家人权委员会的产生和存在目的就在于保障《人权行动计划》的实施，同时使人权能够得到充分的保障。如果一个国家行动计划没有实施的机制，那么，其只能流于形式，永远也没有生命力。

结 语

我们希望《国家人权人权行动计划》能够真正的做到对人权的保障。诚然，以上所提的三个问题或许只是其中很小的三个问题，但是我们希望其能够在一定程度上引起大家的关注和讨论。以使这个计划的制定和形成能够更加的民主、科学，更能够做到实事求是。

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