编者按:2011年11月22日,蔡定剑教授逝世一周年。此前两天,中国政法大学宪政研究所和北京大学法学院人大与议会研究中心主办了一场纪念研讨会,讨论蔡教授生前关注的几个问题:公共财政改革、民主与舆论监督、拆迁与公民财产权等。南方周末选发研讨会上公共财政改革专题的发言,作为对蔡定剑教授的纪念。摘要未经发言者修订,标题为编者所拟。

主权在民落实到财政就是财权在民。

把财政决定权和财政监督、审议等权力尽可能放在人大,财政权力要有制衡。

闵行试验:限制权力的核心是控制财政

(天津财经大学财政学科首席教授):控制政府必须控制它的财政、它伸向资源的手。有改革理念,但没有控制政府对资源的权力,一切都实现不了。

定剑曾给我的书写过序言:作为宪政学者,一直想好好研究财政的界限。美国的独立战争、法国大革命、英国温和革命都和财政预算有很大关系。他把财政预算、财政立宪看作非常重要的问题。

刘小楠(中国政法大学宪政研究所负责人):这几年跟随蔡老师做公共预算改革的项目和项目管理,对闵行公共预算的改革思路很清楚。蔡老师觉得监督公共财政是公民基本权利,也是人大代表的职责。只有享有这些权利,才能控制国家权力,防止腐败发生。所以,蔡老师与财政部财科所专家联系,在闵行区试点推动改革。他要推动一个全方位的改革。主要有三方面:

第一,闵行区2008年开始推行以结果为导向的预算编制方法。先选择了五大直接关系民生的部门试点,几年下来形成了预算编制框架。在此基础上,蔡老师关注编制的科学、细化。他认为,公开不等于透明,让人看不懂就不是透明,而且要有反馈和交流机制。

蔡老师重病中往返上海与北京无数次。项目编制的预算报表过程,就是法学专家和财政专家吵架的过程。与财科所专家讨论时,我很佩服蔡老师质疑权威的精神。财科所专家认为已是财政系统都明白的、科学的预算报表,但蔡老师认为这些预算报表的很多受众是没有财政专业知识的人大代表和老百姓,于是他就推动建立科学易懂、详略得当的报表。

第二,建立人大批准审查为基础、公众参与的民主审查预算制度;完善常委初审、预算听证等制度。闵行区改变了以往常委会形式化的初审,人大主持预算听证以前很少,开始推行时,自由报名参加听证的人很少;但现在效果已经很好,提出的问题也触及实质。

人大代表一般都讨论政府工作报告,讨论预算报告的很少。我们每年开展人大代表的培训,做了一段时间。到2011年,经过培训的代表提出了预算改革的预案,反映了观念改变。此外,还恢复了财政局长在人大会上报告的做法;又全程派人参与人大讨论,回答问题;专门设时段让人大代表询问质询;预算修订也不断制度化,比如形成预算常委会审查监督办法。

第三,建立预算评价体系,进行绩效评估。这是以结果为导向的全过程预算评估体系。蔡老师也希望推广,我们也与温岭等地联系在做。

(中国政法大学副教授):财政问题根本上是对政府征税权的限制问题。美国首席大法官马歇尔说:征税权有毁灭的力量。如果财产被政府征收完了,我们就和奴隶没有区别。征税和征收土地没区别,只是人们感受不明显,关注的只是起征点等。

纳税当换取等价公共服务

李炜光:预算、财政权力如果控制不住,有几个结果:一是财政投入低效,浪费严重;二是错配资源,该用的没用,比如9人的校车放入64位孩子。不少国家校车是国家投资,非常坚固。

任晓兰(天津财经大学法学院副教授):甘肃校车事故,网上有两种解决的意见:一是加大财政投入;二是民间自发组织。

加大财政投入很有道理,“三公”等行政开销太大。这次给了几个县级官员撤职处分,其实地方财政也非常困难。有次调研,我们问为什么治安差?因为穷,派出所连买手铐的钱都没有。财政来源90%靠卖地,强拆随之而来。

较高的公共供给水平来自较大的地方财政自主权,但落实地方财政自主权后,怎样保障纳税人能交换到等价服务?靠公共预算。

公众自助有助于培育公民社会。不能用“所有”的观念来看国家,否则很难把公共理念渗透到财政领域。

最近国务院提出了预算法修正草案,提出五点意见,要求推进财政管理的统一完整和公开透明,推进预算公开,增强预算的约束力和严肃性等。但现实还存在不少缺陷,如人大代表履职能力不足、财政年度的起止时间等等。

确立财权在民

王建勋:合法征税要做到几个方面:一是人大代表须真正选举产生;二是税收和财政的法律要由人代会制定,而非政府规定;三是政府越小越好,如果希望改善福利,政府就会越来越大。这就涉及三个原则:同意、必须、平等。即纳税人同意;只提供必须的公共服务,据此判断收税额;平等就是要公平,要单一制,累进制不公正。

(上海经济与法律研究所主任):关于税种与税率的确立,现在除了个人所得税等三部法律,其他都是人大授权国务院制定的。

王晨光(清华大学法学院教授):财政制度改革一是要公开透明,财政预决算透明度还不够。一些大项目比如西气东输、南水北调的公开透明的讨论不够;

二要确立财权在民。主权在民落实到财政就是财权在民,要建立完善的审核批准制度。闵行区的做法现实可行;

三要建立内控和反贪机制;

四要建立权责对应的制度,比如投资失误要向百姓负责,不仅几个官员引咎辞职,政府也应承担更多责任。

五是要注意出现权贵资本主义,预防权钱勾结的风险。

王占阳(中央社会主义学院政治学教研室主任):社会主义主要体现在公共财政上。

公开是前提,极关键;其次舆论要能自由监督;三是把财政决定权和财政监督、审议等权力尽可能放在人大,财政权力要有制衡。

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