综治维稳工作的另类视角

——对地方主脑的相关解读

作者:杨靖

来源:作者赐稿

来源日期:2011-11-22

本站发布时间:2011-11-22 21:56:15

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  上世纪80年代中期至今,综治维稳工作日渐受到中央的重视,相关研究工作也层出不穷,但此类研究往往将焦点置于底层公众及一线公务人员。笔者自2005年起开始关注综治维稳,并自2007年起连续5年自费展开相关实证研究工作,通过运用资料分析、实地调研、访谈等研究方法,发现基层社会治理机构的负责人特别是县(区)级党委政府的主要负责人对综治维稳问题的影响远非人们常规理解,其决策行为既可能有利于化解辖区社会矛盾,做好综治维稳工作,亦能恶化干群关系、滋生民怨,甚至引发社会动荡。所以,对之进行专门性解读就凸显必要了。

  在我国行政管理体制下,县(区)级别党委政府是拥有除军事、外交外几乎全部权力,能够全面掌控、调动辖区行政、司法力量,干预、影响各类监督的最低级别的地方治理机构。他们既受制于上级党委政府,又在其辖区内拥有近乎独立的管理权力,几近“一手遮天”。与之相对应的就是当前中国频发的群体性事件特别是诸如瓮安事件、新塘事件、织里事件等恶性事件往往都是孤立地发生在某县(区)的辖区内,极少出现“跨区联动”。而基于犯罪学理论,笔者研究发现:发生群体性事件特别是发生恶性事件的地区,该区域往往社会治安综合治理工作严重不足,治安秩序在较长的时间内较为混乱,犯罪率居高不下;治安综治措施到位的地区社会就稳定,反之则动荡。因此,地方稳则中国定,县区治则天下安。中央、省级党委政府的各项综治维稳政策能否真正落实到位,关键就在于县(区)级的地方治理机构。他们最了解辖区社会发展状况、民情民意,官民互动最为直接;他们的决策决定了上级的精神、意图能否被贯彻执行;他们的行为直接影响干群关系,社会安定。县(区)级地方治理机构权力运作的现状是权力普遍被高度集中行使,其具体行使者就是县(区)党委书记、县(区)长正职。这二者中常规而言,前者掌握的权力更大过后者,在个别地区甚至出现了“一言堂”。因此,笔者认为中国社会的安定关键在基层,综治维稳工作的关键在基层,更在于县(区)党委政府的主脑:书记、县(区)长。因此,在中央屡次喊出“稳定压倒一切”的今天,能否保持中国社会的长治久安,不发生大的动荡,对地方(处于表达简洁的需要,笔者在本文中将用“地方”代表县区)主脑进行分析,探求其关于综治维稳工作的真实心态,以便寻找相应对策,则应是相关研究的应有内容。

  一、过分侧重GDP考核指标是滋生民怨、增大基层综治维稳压力的重要根源。

  时至今日,除极少数试点地区外,大部分地区地方主脑的人事任免与职务晋升只取决于上级机关,其所管理的辖区公众对此没有任何直接影响。如此,地方主脑的权力观很难真正做到“权为民所用”,更多的是“只唯上”,甚至“只为己”,而不注重民众感受、评价。改革开放以来,为了改变我国经济发展落后的面貌,考核地方党政主脑政绩的主要依据就是GDP指标,GDP增幅的高低在多数情况下直接决定地方主脑职位的稳定与升迁。因此,多年来历任的地方主脑只能主动或者被动的适应这种考评体系,不惜一切代价、调动一切资源促进地方GDP的增长,在地方经济不断增长的同时,带来了诸如环保、劳资、拆迁等各种社会矛盾的普遍性发生。

  而地方主脑的实际工作状态和工作方式进一步恶化了这一问题。中国社科院政治学研究所于2010年组成课题组展开了一项《县处级领导干部日常工作生活观察》的研究,认为:党政“一把手”除了工作时间比一般领导干部更长之外,其工作、生活呈“一少三多”特征:休闲少,会议多、出差多、陪同多。县处领导干部总体的工作方式,在一定程度上呈现出“三多三少”现象:室内时间多,室外时间少;与文件打交道多,调查研究少;和上级、同级打交道多,与下级和群众打交道少。职位越高的干部,与群众打交道的时间似乎越短。这种状况使得地方主脑在掌握辖区社会实情,把握民意方面容易出现偏差,甚至是作出误判。对某些经济决策可能造成的民怨有所忽视,对经济发展过程中的历史遗留问题不甚了解,招致当前社会上和人民群众中一定程度存在的与党和政府的距离感、与党政领导干部的疏离。而这种距离感、疏离感与民生、民怨、民权问题交织在一起,就成为基层社会稳定弱化的根源之一。

  马克思主义认为:经济基础决定上层建筑。在经济基础发生重大变化后,社会管理工作必须也必须相应地作出重大调整,否则二者必定存在不适。经过30多年的改革开放,中国公众特别是中青年的权利意识普遍得到提高,民主意识觉醒,公众不再安于仅仅作为被管理者的角色存在;随着社会阶层的分化,各阶层都开始尝试发出自己的声音,并期冀得到管理者的回应,他们正在呼唤基层民主。因此,2007年中国共产党的十七大报告中明确指出:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”然而,现实中部分地方主脑由于思维僵化等原因(从心理学角度看,思维模式的转换普遍需要较长的过程),在工作中,特别是工作方式方法上仍旧迷恋旧式的威权主义,罔顾社会发展情势的变化,以公权强力保障经济发展效率,导致了辖区社会管理工作与公众诉求间的矛盾不断加深。加之近年来部分地区官场生态的不断恶化,副手与下属不敢或不愿发出“忤逆”的声音,客观上助涨了这种错误观念,地方主脑工作的主观色彩不断强化,更加难以保证所作经济决策的主客观相统一。这已成为地方官方行为时常难以得到辖区公众认可,甚至是招致强力反对的重要原因,大连、厦门等地因为PX项目引发的群体性事件即为明证。

  综上,地方主脑往往处于以GDP指标为中心的政绩焦虑中,力图实现具有强烈个人色彩的区域“跨越式发展”,以谋求仕途的快速升迁。而地方主脑权力的高度集中,又使得集体决策、科学论证等“规定动作”流于形式。因此,在多数地方主脑看来,个人升迁≈任内政绩≈任内辖区GDP增幅,运用可以利用的一切资源促进GDP的加速增长就成为其工作的基本思路并形成相关制度以行政权为主、司法权为辅全力开展政绩型工作(如袒护污染企业的生产经营、以换取其对地方GDP增长做出贡献、大规模进行征地拆迁以强化土地财政等),而GDP之外的问题则是以规定时间的规定动作进行形式化、程序性处理(如年节等时间探望困难群众)。如此,地方主脑基于对上述理念的“正当性”认识,往往会对“妨害”其工作、降低其工作“效率与效益”者做出否定性评价。对体制内的同僚轻则予以漠视,重则予以政治打击;对体制外的一般公众则习惯性漠视其诉求,甚至动用行政、司法力量予以强行压制其表达权、监督权(如跨省追捕事件)。所以,笔者认为存在缺陷的评价考核机制导致了地方主脑心态容易失衡、决策容易失误,而之后的官方行为则往往会侵害公众的合法权益,引发不满,进而形成、增大综治维稳的压力。

  二、官员的任期是导致综治维稳工作治标不治本的重要“罪魁”。

  众所周知,我国当下综治维稳压力巨大是社会发展过程中各种消极因素长期共同作用的结果。冰冻三尺非一日之寒,要想从根本上缓解这种压力需要的是长期系统工程。而地方主脑在个人努力与组织培养的共同作用下,极少能在某地以主政者的身份连续多年工作,以现湖北省神农架林区区长周森锋为例:周于2009年6月至2011年5月任湖北宜城市政府市长;2011年7月至今任神农架林区政府区长。在如此短暂的任职时间内,笔者无法想象周能如何坚持系统的领导当地综治维稳工作。

  当下中国社会存在的主要问题之一就是贫富差距过大,民生问题迟迟不能得到有效的解决。这已成为影响社会稳定,导致犯罪率居高不下、群体性事件频发的重要因素。犯罪学有个基尼系数规律。一般认为该系数大于0.4就表明国民财富已高度集中于少数群体,与此伴随的就是社会不安定。中国基尼系数从改革开放之初的0.28已上升到2009年的0.47,目前仍在继续上升,这是社会利益共享机制发生严重断裂的显著信号。根据世界银行的最新报告,中国1%的家庭掌握了全国41.4%的财富,财富集中度远远超过了美国,成为全球两极分化最严重的国家之一。市场经济的理论奠基人亚当•斯密在《道德情操论》(此书与其另一本著作《国富论》共同被认为是西方建立市场经济的理论基石)中指出:“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中,那么它在道义上将是不得人心的,而且是有风险的,因为它注定要威胁社会稳定。” 因此,减轻综治维稳压力的治本之策之一就是要缩小贫富差距、改善民生。

  然而知易行难,抛开现有的考核机制不算,地方主脑即便想改善辖区的贫富差距、解决民生问题又岂是朝夕之功?此项工作劳心劳力、费时费财,许多措施的制定实施更是远超地方主脑的权力边界,且会招致既得利益者的不满;况且此项工作的成果不如GDP增长那么直观,即便取得成效也难以引起上级机关的足够重视。因此,从功利主义角度出发,两利相权取其重,地方主脑显然不会主动在有限的任期内对此进行根治,他们更会选择集中精力、能量开展最有利于自己的工作,即前述的GDP政绩工程,以“拖”字应对贫富分化问题、民生问题。如此,综治维稳工作在事实上就成为了“说起来重要,做起来次要,忙起来丢掉”的业务,地方主脑更希望将此问题的真正解决留给接任者。如此心态,决定了地方对于综治维稳往往只愿采取诸如对困难群众发放临时性物价补助、不时开展运动式“专项整治”等治标之策、进行零敲碎补式的事后处理如对激发群体性事件的一线公务人员给予开除公职等顶格处理,而极少进行真正的事前处置。

  笔者曾赴受到广东省委领导高度好评的佛山市某综治信访维稳中心进行过实地调研,发现此类机构的设置确实在一定程度上有利于辖区的稳定,但由于机构人员、权力配置等方面的限制,该中心只能对受理的案件进行跟踪追办,若当事人对该中心的问题处理不满则只能诉至法院。但众所周知,时下法律的权威性并未得到广泛性认可,司法机关时常受到外力掣肘,难以保持独立公正,因此法院判决本身往往并不能令当事人信服,在某些情形下成为爆发恶性案件(如5.26临川爆炸案)或群体性事件的诱因。所以,该中心的工作思路是存在瑕疵的,在笔者调研期间,该区法院就受到了辖区某企业员工的群体冲击。综上,综治维稳是一项耗时耗力的系统性工程,不会因某个机构的设置,某些安抚性手段就能毕其功于一役。地方主脑因考核机制、任期制等客观因素的影响,不愿持续深入系统地开展综治维稳工作,导致该项工作往往只能流于形式。

  三、上级机关的“一票否决制”是综治维稳工作的双刃剑。

  任何事物都具有两面性。综治维稳“一票否决制”出台的本意是驱使地方主脑高度重视此项工作,但在现实中却收到了正反两方面的效果。好的效果是,地方主脑对综治维稳业务重视程度明显提高,工作动力相应增强。基层政府在管理方式上有了不小的进步和提升,如提倡文明执法、建立投诉举报制度等等;部分地区主脑也在机构职能设置上进行了创新,如前文提及的佛山市率先进行改革成立了街道(镇)一级的综治信访维稳中心,收到了一定的效果。坏的结果是:“一票否决制”刚性有余、柔性不足,因此上级机关实施起来往往顾忌其“杀伤力”,形成了“鞭子高高举起,轻轻落下”的局面。绝大多数情况下只对因工作失职、决策失误、处置失当等原因造成矛盾激化、影响恶劣的,实行“一票否决”。这显然留给了地方主脑在相当的减压空间:任内不出大事即可!助涨了其侥幸心理。地方主脑可能会加大治标工作,适度增强治本力度,以凸显其对相关工作的重视;但由于前文所分析的两大原因未能改变,他们仍难以真心进行持续深入的相关工作。

  “一票否决制”带来的更恶劣的副作用是:对于地方主脑来说,其通过多年的奋斗与竞争才拥有现今的成就,职务的升迁是其近乎全部的人生理想。如此严厉的考核制度无疑容易招致其进一步晋升的黑天鹅事件。一旦被否决,轻则仕途遇阻,重则政治生命终结,其本人乃至家族利益都将严重受损,半生乃至毕生心血都付之东流。因此,地方主脑对于所谓的“刁民、麻烦制造者”普遍具有一种发自心底的排斥心理,并且在实际工作中将此心理不断强化。在这样的心态之下,高层施加的维稳压力就容易造成地方主脑的反应过度。

  当前,在“一票否决制”的高压下,许多地方主脑不得不采取某些特殊手段处理一些棘手问题。这些手段笔者将之归结为:戴帽子、开口子。“戴帽子”,指的是不能正确认识民众维权与官方维稳的关系,没有意识到民怨宜疏不宜堵。对以上访人员为代表的维权群体进行错误定性,简单地将其视为不稳定因素,对其进行强制打压,力图将问题留待接任者解决。对于某些为底层群体发声的人、特别是与官方发出不同声音的人“枪打出头鸟”,予以不适当乃至违法处置。近年来,为了“”许多地方都采取“严防死守”的策略,并耗费大量人力财力物力进行截访、办“学习班”;类似的举措,不仅无助于问题的解决,反而为社会的长治久安埋下真正的隐患。越是打压,就越激化矛盾,恶性循环,以致最终形成任何人和机制都无法解开的死结,最终引发出一个个恶性事件。最近一段时间,《人民日报》连续发表了四篇评论:《“心态培育”,执政者的一道考题》、《以包容心对待社会中“异质思维”》、《用公平正义消解“弱势心态”》、《追求理性从哪里起步》,都为当前的官民关系、群体性事件等指出了病根,且开出了药方。这就是中央对“戴帽子”做出的否定评价。“开口子”指的是给予所谓不安定分子特殊的政策优惠、经济补偿,满足其不合理诉求,达到息事宁人的目的。“戴帽子”封堵了公众表达合理诉求的空间,进一步强化了民怨;“开口子”则让上访参与者乃至旁观者因而产生“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”的机会主义心理。二者激发出两个相反的政府形象的同时,又从不同的方向恶化了问题本身。也就是说,现在一些地方政府所用的这两种工作方法使其陷入一个尴尬的境地:如果不下决心去解决上访者提出的实际问题,会激化矛盾;如果下决心解决这些问题,又会牵连出更多的矛盾。无论是“戴帽子”,还是“开口子”,都增加了维稳的成本,但这不能从根本上化解矛盾,反而恶化了形势,结果不得不继续加大投入,由此造成恶性循环,形成所谓“天价维稳”。

  综上,笔者认为:“一票否决制”虽有其存在的合理性,但因为制度的先天不足导致实施后的效果远不理想,需要制定出台更加科学完善的考核体系驱动地方主脑真正下决心从根源上化解社会矛盾,完善基层综治维稳工作。

  四、结语

  在社会转型、矛盾凸显、改革进入深水区的关键阶段,如何促进经济社会的协调发展,保证国家的长治久安已成为各级党委政府需要应对的工作难点。诚如笔者前文所述,中国的稳定在基层,问题处理的关键在地方主脑。当下,仍有众多地方主脑依旧迷恋威权,跳不出旧有的政绩观,对综治维稳工作持有严重的应付心理、侥幸心理,“击鼓传炸弹”;但某些具有清醒意识的主政者已经具有强烈的危机意识,对稳定的焦灼日渐升温,开始转变观念,进行社会管理创新,试图以系统工程化解社会矛盾,进行标本兼治的综合治理,如习近平同志的“功成不必在我任期”、汪洋同志的“幸福广东”理念等等正在起着潜移默化的示范作用。法国社会学家塔尔德的模仿理论告诉我们:未来不必悲观,上行下效的效果也许会出乎想象。

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