长城

中国具有大国的特殊性

国家权力结构,有横、纵之分,“横”指权力的水平分布,比如立法、司法、行政三权分立;“纵”指权力的纵向分布,比如中央政府和地方政府的权力划分。

大国治理之所以难,其中之一,即难在如何找到合理的纵向权力结构形式,使它既能满足落实公民权利的现代民主要求,又能满足一个大国治理的现实需要。笔者曾经提出过“双轨共和制”设想,目的也在化解这个难题。

超越单一制联邦制

经典意义上的单一制指中央政府掌控行政、人事、财政大权,地方政府仅仅是中央政府的延伸,没有或很少自主权。

经典意义上的联邦制则正好相反,联邦体系由那些自身具有独立政治生命的单位所组成,在法律上,这些单位(不管它们被称作“州”、“邦”或别的什么)不能被中央政权消除或轻易改变。

如果我们用“集权”“分权”这样的字眼,那么最初的“单一制”几乎都和“集权”相关,而“联邦制”几乎都体现着法律“分权”的现实。

各国采行“单一制”或“联邦制”,各有其不同的历史生成语境,这里不必细论。

有意思的是,进入20世纪下半叶以来,单一制和联邦制之间的分野似乎越来越淡化、越来越模糊化,单一制国家通过地方分权或自治有了较多的“联邦”色彩(如英国、法国和西班牙),而联邦制国家通过加大中央政府的权威,又似乎具有了某些“集权”特征(如罗斯福新政后的美国)。

今天,在很多场合,人们已经不大说得清楚联邦体制下的“自治”和单一制下的高度“分权”究竟有多少区别。

这个趋势表明,治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合,已经成为一些大国改善国家治理结构的主动选择。

那么中国呢?我们这个民族历史上奉行单一的中央集权传统,前现代的皇权时代如是,今天的“共和国”(实为党国)依然如是。

在这个背景下,一些学者提出“联邦中国”的设想,是完全可以理解的。

但我以为,除非在未来的演变中由于当政者冥顽愚蠢、社会矛盾激化而发生内乱,导致内战甚至国家分裂、族群分裂,国家面临重新整合的要求,且要求整合的各方力量实力大体接近,只有在那时,联邦制才可能真的作为现实的、甚至唯一理想的制度选择提到转型中国面前,除此之外,我们并无采行联邦制的自然理由。

中国作为大国所具有的特殊性

更重要的是,中国作为大国所具有的特殊性:我们这个国家巨大的地区差异、发展差异是任何考虑未来中国政治建构的学者和政治家绝不可忽视的一个基本现实。

中国的东部、中部和西部至今仍然横亘着经济、社会发展水平方面的巨大鸿沟;中国的人口和资源分布极不均衡;中国的环境极其脆弱,环保压力巨大;中国面临着大量跨地区、跨地域的治理难题。

所有这些决定了经典联邦制之“二元主权”、“刚性分权”等制度安排在未来中国的不相宜性。可以说,中国的现实决定了在发展民权、落实地方自治的同时,必须同时强调中央政府对跨地区公共事务实施统一治理的宪法权威和必要手段,而经典联邦制显然无法满足后一点。

最后,关于台湾问题和西藏、新疆等民族问题,这的确是考虑未来国家统一和合理安排纵向宪政结构的重点和难点。很多朋友建议采行联邦制,也正是基于此。但我以为,这些问题可以在更适宜的制度框架内加以解决,比如台湾和大陆的统一可以借助某种特殊的“邦联”形式先建立对等关系,再以特别行政区的形式并入中国大陆;西藏、新疆等民族地区主要是落实真正的民族区域自治或多元文化、多民族共存共治,在双轨共和制框架内,享受比纯汉族地区更多的自治权力。

双轨共和制的基本含义

可以用12个字概括“双轨共和制”的基本含义,那就是分级自治、多种形态、适度集中

分级自治:自治是公民权利的直接体现。笔者把自治定义为一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置,包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。

“分级”意味着自治的多层次性。鉴于中国人口众多,同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵,也兼顾近年来经济发展带来的区域经济整合关系的变化,我主张把自治分为3级,即省(自治区、直辖市、特别行政区)自治、县(市)自治和乡(镇)自治。

多种形态:基于中国多民族共存、多种政治实体共存的现实,自治的形态也应该是多元的。比如,西藏、新疆等民族地区的区域自治势必在某些方面不同于汉族地区的地方自治,、澳门和统一后的台湾在自治方面也会有不同于大陆其它省区的特点。

严格地说,自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果:既然自治体现着自治共同体范围内公民的集体权利,他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式,只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。

适度集中:即便是在联邦制下,军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。我所谓的“适度集中”乃在于强调这样一层意思:中国作为一个整体,要成功面对全国性公共问题的挑战,化解地区间发展差异太大造成的种种难题,就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。

中央政府与地方政府(这里指省级政府)的关系,既是合作关系(在自治范围内,中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉),又是领导-被领导关系(在超出地区范围的全国性公共事务领域,地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥;他可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项,同时又必须接受中央政府的监督)。

这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

在以上描述中,显然,“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点;“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素,特别是集权元素。

但这里的“集权”将是“适度的”,它是在新的制度框架内的“集权”,受到法律的明确限定,不会再重蹈传统中央集权制的复辙。

在宪法政治意义上,无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现,只不过范围不同:“自治”体现的是区域性民权,“集中”体现的是全体国民的民权(最高行政权的行使得到了全体国民的委托)。

而在政府建构意义上,“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。

这样,这个共和政体既是“双轨”的,又是在新的制度框架内融为一体的,所以称之为“分级自治、多种形态、适度集中的双轨共和制国家结构形式”。

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