方可成 | 省直管县:“腿”动了六年多,“脑袋”还没跟上

“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,被认为涉及国家的长治久安。2012年,“省直管县”财政改革大限已近,但进展并不乐观。

像昆山这种经济发达的县级市,还归苏州管,从长远来讲,其实没必要。像义乌这么大,也不一定老让金华管。

中央迟迟没有配套措施出台,导致地方产生了观望情绪,大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险,谁愿意担这个风险?所以大家就都明哲保身,搞发展去了。

最近,国务院办公厅下发文件,将质监、工商部门划归地方管理,这两个部门的干部还有点小怨言,因为待遇降低了很多,过去在县里相当于副处级单位,现在变成科级了。

省直管县:“腿”动了六年多 “脑袋”还没跟上
——访国家行政学院经济学部主任张占斌
(刊发时题为:省直管县改革出现“疲劳症”)

□《南方周末》2012年2月2日
记者 方可成 实习生 王磬 发自北京

 

随着2012年的到来,“省直管县”财政改革大限已近。

按照财政部的计划,作为“省管县”改革的关键一步,这一改革要于2012年底前,在全国推开(民族自治区除外)。省级财政将在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。然而,目前各地改革进度各异,面临众多问题。要想将县区政府从市级财政中全面剥离,殊为不易。

省直管县“是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,被认为关系到国家的长治久安。但改革至今,“从下往上改革的领域越来越少,需要从上往下改革的领域越来越多。”国家行政学院经济学部主任张占斌说。

张占斌从2005年就开始研究省直管县改革。近日,他主编的《中国省直管县改革研究》出版。围绕省直管县改革中面临的困境和下一步的走向等问题,南方周末记者对张占斌进行了专访。

“地级市很尴尬”

宪法中并没有地级市的概念。

南方周末:中央开启省直管县改革的主要动力是什么?

张占斌:目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出:具备条件的地方,可以推进省直管县的改革试点。

从国家发展进程来看,“县”这一级做得好,国家就乱不了。“县”连着三农,可以解决很多问题。过去讲“县太爷”很重要,就是这个意思——他对农民非常熟悉,有利于及时做出政策调整,让农民跟着政府走。

这些年来,县域经济占国家经济总量的一半左右,而县域人口则超过全国总人口的70%,土地占总面积的约90%。实际上,县域经济在扩大内需等很多方面,还有巨大的潜力没有发挥。县里的权力经常不完整,处理问题时经常互相推脱。倘若县里权力更加完整,发展起来会更有积极性。将权力进行下放,促成扩权强县,有助于城镇发展,将一些强县、大县发展起来,逐渐变成城市进行管理。

这样有一大好处是,农民工在就业时,可以做到离土不离乡,至少不离县,这样回旋余地就很大,可以降低社会风险。现在有这么多农民进城,光靠现有城市不能解决问题,一些县发展起来之后,老百姓会觉得:我也不一定要迁到上海、迁到重庆,在本地的县、市里干活也挺好。

南方周末:省直管县的改革除财政体制改革外,还包括哪些方面?

张占斌:第一步是财政体制的省直管,让人们先有一段心理适应期,我认为下一步就应该是行政体制的省直管。先放权,然后进行财政改革,最后才开始行政管县。

从总体上说,减少行政层级是一个大方向,可以逐渐地推进。中国的行政层级有五级:中央——省(自治区、直辖市)——地级市——县(县级市)——乡、镇(自治乡),为世界少有,西方国家的层级也没有我们这么多。可以把一些大的、经济强的县,先过渡到县级市,再由省直管。像昆山这种经济发达的县级市,还归苏州管,从长远来讲,其实没必要。像义乌这么大,也不一定老让金华管。

南方周末:在五个行政层级中,“地级市”是否处于比较尴尬的地位?

张占斌:“地级市”的确很尴尬。首先它的法律地位就尴尬,因为宪法中并没有地级市的概念。

过去,地区是作为省的派出机构,派几十个人,盖个小楼,去指导县里工作。后来为加快城镇化,它就变成市了,开始管下边了。这让很多县有意见,因为它们要给市里“上贡”。

有些权力划分不是很科学。比如浙江过去驾驶执照年检,在县级市义乌就办不了,得到地级市金华办,光这一项每年就让社会多承受五百多万元成本。后来把这一条取消了,县里盖章就管用。过去,涉外婚姻也得到地级市办理。

以前从省到地级市再到县,是层层授权,但随着中国的发展和开放,现在县里官员水平也很高。应该给他们充分授权,同时加强监督。这就好像哥俩好,弟弟进步比较快,哥哥没什么进步,那弟弟就不愿意再让你管了。

南方周末:改革的目标是在全国范围内全面实行省直管县吗?

张占斌:也不一定。我认为大的方向是省直管县,但不一定所有地方实行。中国太大,这个问题在西部地区不是很迫切,但在东部很迫切。东部经济发展比较快,省域面积比较小,县的数目也不多,有更好的改革条件。

南方周末:改革过程中还有哪些问题需要特别留意?

张占斌:将来,区划调整可能也是一块重点,现在有一些地方在做区划调整,但是还没有完全展开。

另外也要考虑干部的出路问题。省直管县之后,县里的干部怎么晋升呢?中国为官员的晋升设了很多台阶,给人们一种心理暗示:县委书记当几年,调到市里,然后再向上。如果变成了县上面直接就是省,那干部怎么调整、配置,都要考虑。

但是,这些都是技术性问题,而省直管县则是战略问题,涉及国家的长治久安。

“不是权力大就一定腐败,权力小就不腐败”

权力要完整,敢使出这个权力,同时负得了这个责任。

南方周末:有人对“强县扩权”心存疑虑——给县委书记更大的权力,岂不是更容易导致腐败?县委书记更是“土皇帝”了?

张占斌:这是两回事,给他权力让他好好干的同时,要加强监督。不是权力大就一定腐败,权力小就不腐败。要把制度设计好,这很重要。得让他们对县域内的事情,自己可以做主。权力要完整,敢使出这个权力,同时负得了这个责任。

南方周末:学者于建嵘曾在文章中说,要超越省直管县,达到“县政自治”。

张占斌:从民国开始,县以下基本都靠群众自治,但是共产党执政以后,加强了乡镇治理。现在看来,这种方式也会带来问题。但是于建嵘的想法还是有点理想化,也许是将来的方向吧。

南方周末:从省直管县的改革类型来看,目前有哪几种具体的做法?

张占斌:目前有四种实现形式。

第一种是直接没有地级市这一中间环节,以北京、上海、天津、重庆等直辖市和海南省为代表。

第二种是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型。这些省份对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面,全部实行省对县直接管理。

第三种是对转移支付、专款分配,以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理,以山西、辽宁、河南等省为代表。

第四种是山东、广西实行的省市共管型,即省级财政在分配转移支付等补助资金时,直接核定到县,但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理。同时,省级财政加强对县级监管。

“改革需要协调,上下、左右联动”

县里干部在公开场合还不敢发牢骚,但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。

南方周末:在省直管县已有的地方探索中,您觉得哪个省份做得比较好?

张占斌:广东的行政改革做了很多好的探索。比如顺德,将工商局、质监局、安监局三家撤并,组建为“市场安全监督管理局”。但这种改革也面临着很多来自上面的阻力,甚至有这种情况:一个部门,上面对应16个部门,年终总结报告都得写16份。

所以,改革需要协调,上下、左右联动。光腿动了,脑袋没动,这肯定不行。

南方周末:中央提出省直管县改革已经六年多了,现在进度如何?

张占斌:是一直在进步,但是力度确实不够。省直管县改革到底怎么搞?从2005年到现在,地方一直在探索,而中央只是原则性地说说。五六年了,也没有一个全面的文件来指导,各个地方的探索经验也还没有变成中央的政策。

由于缺乏中央统筹,各省的做法很不一样,有的是让强县扩权,但也有的省却是把一些特别穷的县推成省直管县。还有,比如广州周边几个市,不愿意被省里管,因为广州财力强,它们希望被广州管。

中央迟迟没有配套措施出台,导致地方产生了观望情绪,大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险,谁愿意担这个风险?所以大家就都明哲保身,搞发展去了,喜欢修路,不图创新。所以现在有很多批评的声音,说官员不作为。

南方周末:“省直管县”改革涉及利益的重新调整和权力的重新分配,这是否给改革带来了困难?

张占斌:是的。出于对自身利益的考虑,省、市、县对改革的态度有明显差异,扩权和放权的落实到位情况不容乐观。

一般来说,省主要领导对省直管县改革比较支持,而省里的厅局则大多对向县里下放这么多权力表示担心,地级市普遍不愿意就此问题表态。

在县一级,经济发达的县最希望改革,这样他们可以获得很大的发展空间。经济比较落后的县也希望省直管,以直接获得省里较大的支持。经济发展水平中等的县比较复杂——如果它们所在的地级市实力还不如自己,就希望归省里直管;如果地级市实力较强而省里的实力较弱,就愿意留在市管县体制中。

出于利益考虑,大体上,给县里的扩权和放权有三分之一到位,三分之一不到位,三分之一蜻蜓点水。在省直管县的试点县,一部分官员说自己是“一喜一愣一惊”:看到文件一喜,到部门办事一愣,最终结果心里一惊。也有的地方,放权时有很多附加条件,下放的权力有名无实,甚至根本就不是权力,只是一些常规性的操作规范。

此外,许多县里官员认为,由于在行政上和地级市还有上下级关系,所以既要维护和使用对省一级部门的话语权,又要维护与市领导部门的关系,哪方面都不能疏忽大意。这就增加了县领导的协调工作量。县里干部在公开场合还不敢发牢骚,但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。

南方周末:在既得利益的阻力面前,省直管县改革如何才能深入?

张占斌:要加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前的表面问题是扩权县与省里、市里对接不好,沟通不好,对扩权政策掌握不够,用得不足、不活,实际上是缺乏顶层设计和规划,缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权,以及相关法律法规和政策实施细则。

随着省直管县改革的深入,地方能自己探索的领域已所剩不多,从下往上改革的领域越来越少,需要从上往下改革的领域越来越多,如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等,均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划,包括中央对这项改革的战略安排、系统设计、改革次序等。

南方周末:根据财政部的要求,省直管县财政改革将于2012年底前在我国除民族自治地区以外的地区全面推行。如今大限将近,近期中央是否将要有所动作?

张占斌:据我了解,包括发改委在内的有关部门也在研究这个问题。但这太复杂,再加上2012年面临换届,工作力度不是很大。能不能实现2012年底全面推行的目标,很难说。

“不能一有问题就垂直管理”

必要时,在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门,但是过了之后就要取消。

南方周末:省直管县改革中的一项重要内容,是对“垂直管理部门”的改革,大方向是不是要取消所有的垂直管理呢?

张占斌:垂直管理对于加强中央集权,加强中央对地方的控制是非常有效的,但它会有副作用,有的机构并不适合垂直管理,而现在却是一有问题就要垂直管理。

总的来说,要相信地方政府,把一定权力赋予它们。必要时,在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门,但是过了之后就要取消。为什么?扩权政策中,垂直管理部门的定位模糊,“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理,可以让地方政府无法牟取私利,对打破地方保护、建立统一市场起了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久而久之,“条块”矛盾也增多。

垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们既要服务块块,也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准,总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件,上级文件没来,他们会无所适从,既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”,也不愿意冒很大的政策风险,矛盾心态非常明显。

垂直管理部门与地方政府之间的关系,本质上是中央与地方之间权力划分问题。总的来看,应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能,一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务,也不是中央的专管事务,应属各级政府的共管事务,可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导,以提高各级政府的统筹协调能力。

南方周末:减少垂直管理,是否也会遇到一些反对的声音?

张占斌:相对而言,垂直管理部门的收益比地方管理的部门要好。一般来说,地方财政给不了那么多钱,比如它想给发改委加点工资,那不行啊,其他单位都会要求:你得给我加一样的工资。所以,有一部分的垂直管理部门待遇比较好。一个现象是,垂直管理的部门楼普遍盖得好。

最近,国务院办公厅下发文件,将质监、工商部门划归地方管理,这两个部门的干部还有点小怨言,因为待遇降低了很多,过去在县里相当于副处级单位,现在变成科级了。

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2012年2月4日, 1:58 下午
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