阿克曼:新分权理论与民主合法性


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新分权理论 民主合法性    ● 阿克曼  
    【摘要】阿克曼教授在考察了德国、意大利、、印度、加拿大、南非等许多国家的宪政实践之后,提出反对输出美国式的三权分立体制的观点,主张实行“有限议会制(constrained parliamentarianism)”模式。他认为,该模式能够更好地服务于现代分权的三大基本原则——、专业化、保护基本权利。上述观点反映在其著作《新分权》(NewSeparation of Powers)中。本刊摘发该文的部分内容,供学术研究之用。
    【关键词】新分权理论;民主
    
    本论述将分两个步骤,首先试图对总统制的很多弊端进行批评性的揭露。为方便起见,我将以总统制的典型对手——威斯敏斯特模式开始,继而在美国、法国的总统制和英国、德国的议会制之间进行比较。我希望这些论述能够充分暴露总统制的弊端,从而唤起人们寻找替代模式的持续动力。随后我推出一种具有新的分权结构的有限议会制体制,以实现多元民主的价值观。
    
    一、反对总统制
    
    为了突破围绕“民主”一词的哲学困扰,我建议问这样一个简单的问题:一股政治力量应进行多少次选举来获得多大的立法权力?
    经典英国体制下的威斯敏斯特民主政体对该问题的回答,是建立在完全不分权的原则之上的。在该体制下,一个政党仅需赢得一次选举就可获得绝对(plenary)权力。
    另外,在该选举中,每位选民只能投一票——也就是说,他不能既支持工党的议员又支持保守党的首相。选民惟一能保证自己支持的政党成员出任首相的方法,就是投票支持该政党成员当选议员。这就将每名议员的命运和其所属政党的领导地位联系了起来。如果政党不受民众欢迎,该党的个人议员也很难逃脱选举惩罚,因为选民惟一可以表达不满的方式就是投票反对当地的该政党议员。尽管在极端的情况下,广泛的不满也可能促使后座议员跳起来背叛本党领袖;但通常,个人的自我保护会导致大多数议员与党派领袖同甘共苦,荣辱与共,因此在最大程度上使得内阁有能力顺利贯彻实施其政策。威斯敏斯特模式极大地加强了议会和政府的一致性,这样不仅以宪法保障了严格法律意义上的最后一次多数民意统治,而且同时使这一宪法性约束日常化。
    另一个重要特点是首相有权决定下一次选举的时间(惟一的限制是任期最长不得超过5年)。这意味着,如果首相认为某些政策会在以后的政治支持上获得回报的话,那么即使这些政策暂时不受人欢迎,他也可以在执政初期执行,而不会在同时冒着受到选举惩罚的危险。
    (一)分权主义的回应
    ——尽管实际情况要复杂得多,但此处只提出一个简单的模式来表达由“三权分立”提出的基本议题。在涉及政治合法性原则时,三权分立主义者的立场一致,他们反对仅凭一次选举胜利就向获胜的政治力量授予无限的立法权。这一立场造就了三权分立最独特的特性之一:不同立法机关的任期经常是相互交错的。即使某个政党在一次选举中赢得大胜,但为获得无限立法权,它可能必须还要赢得另外若干次选举。
    在这个标准化的框架之中有很多不同情况,而现有的美国体制又非常特殊,且十分复杂,因此这里只假设一种更简明的制度:立法机关只有2个,即议会和总统,任期均为4年,每2年交替进行各自选举。甚至在这个简单化了的模式中,也会出现一些在非分权的体制中不会出现的现象。
    1.僵局(impasse)
    ——最明显的是僵局问题:议会和总统可能被不同党派(或同一党派的不同派别)控制。在这种情况下,在下一次选举之前如何进行统治呢?
    存在三种可能性。第一种是强调迁就。彼此对立的当政者将采取说服和协商的方式打交道——与胜者全赢(winner—take—all)的威斯敏斯特体制所能够达到的任何结果相比,这种体制对更多的公民有更大的吸引力。我将其称之为“麦迪逊希望”。
    第二种可能性是宪法崩溃。为搞垮对手,某一个权力分支发起了一场运动,瓦解了宪法制度,并使自己成为单一的立法者,或者进行一场支持性的公民投票(plebiscite)来装点门面。我将这一情景称之为“林茨噩梦”。胡安•;林茨(Juan Linz)是比较政体(comparative government)最著名的学者之一,他认为三权分立是美国最危险的出口品,而对拉丁美洲国家来说,尤其如此。这些国家一代又一代的自由主义者都以孟德斯鸠的理论和美国的实践作为立宪的指导,将立法权在分别选举的总统和议会之间进行分配。但这些宪政体制往往被不得志的总统们所摧毁,他们解散不妥协的议会,借助军队和非宪法性的全民总投票方式将自己任命为元首。从比较的观点来看,这些结果是令人震惊的。大约30个国家采纳了美国式的总统制,其中大多数在拉丁美洲,而所有的国家都无一例外地曾经并经常反复地陷入林茨噩梦之中。当然,尽管每一次危机的发生都有无数其他因素的作用,但正如Giovanni Sartori所说的那样,这一晦暗的纪录“促使我们想知道是否它们的政治问题在于总统制本身”。
    当然,除了麦迪逊希望和林茨噩梦之外,还有第三种可能。总统和国会之间可能不爆发全面战争,而只是进行无休止的相互诽谤、攻击、派系斗争。也许更糟糕的是,双方可能都利用宪法赋予它们的权力而互相掣肘,使对方的行动举步维艰:国会将给政府制造麻烦,而总统则将不放过任何机会采取单方行动。我将这种情况称为“统治力危机(crisis in governability)”。
    一旦危机爆发,就将导致恶性循环。为打破立法僵局,总统用单方行政命令来“解决”紧迫问题,而这些行政命令则经常超越正式的宪法职权;议员们并不抗议,反而庆幸他们得以逃避做出困难决定的政治责任;继任总统利用这些先例来进一步扩张自己发布行政命令的权力;这些实践中的做法甚至可能被后来的宪法修正案所正式合法化。逐渐地,国会蜕变成发表蛊惑人心的辩论的论坛,而总统则对国会各主要政党所代表的利益和意识形态置之不理,一味独断专行。这种恶性循环已在阿根廷和巴西等国出现了,而这些国家最近才从军事独裁的阴影中走出来。
    尽管这三种可能性随着时间和地点的不同而变化,但它们开始成为三权分立政府的特色。当然,威斯敏斯特体制并不能阻止独裁的出现,但通常在这种体制下,统治力危机要少得多。甚至在麦迪逊希望的期间,威斯敏斯特体制也有利于更和谐地制定政策——尽管它也可能导致政策变化得更加频繁,因为一次单一选举的胜利就可能招致法律现实的逆转。
    2.全权(Full Authority)
    ——如前所述,在僵局模式中,没有一个政党能够经常地胜利,以满足这项体制中掌握绝对立法权的要求。但也有明显的其他情况:同一政党连续在足够的选举中获胜,从而控制了全部的相关权力。我将其称之为全权。
    (1)赢得全权:法国和美国模式的比较。——对采用分权的宪政体制,可以按照其诉诸政治运动以寻求全权的难易程度分出等级。能够在较短时间内通过较少选举就掌握全权的体制,为弱体制;必须在相对较长时间内通过一系列选举方能掌握全权的体制,为强体制。下面将探讨在当代有关宪政设计的辩论中两种互相竞争的体制:法国模式和美国模式。
    在法国模式下,总统是直接选举产生的,任期固定为7年,但必须任命一位在国民议会得到多数支持的总理。因为议会任期不能超过5年,所以宪法所设计的选期是交替的——总统和总理的关系取决于最近国民议会选举的结果。当选民选出了一个支持总统的议会多数,那么总统就将(或多或少)获得全权,而总理只是总统的首要助手。但如果议会被总统的反对派控制,那么总统所面对的情况,大致相当于克林顿总统面对敌对的众议院议长金里奇(Newt Gingrich)或参议院多数党领袖洛特(Trent Lott)。到目前为止,法国已经以麦迪逊式荣耀度过了这些充满紧张的时期。尽管宪法文本并未详细规定“共治”权力之间的竞争与合作关系,但双方都在没有病态冲突的情况下进行了广泛合作。尽管如此,也仍存在着出现统治力危机的可能性。
    根据美国的标准来判断,法国式分权显得相对较弱。在政治方面,由于法国参议院权力较小,因此法国的总统主要担心的是来自国民议会的对抗。另外,总统能够在他亲自选定的时间里通过举行新的议会选举而努力重获全权。相比而言,在美国体制下,众议院、总统和参议院的任期固定,相互交错,分别为2年、4年、6年,这就苛刻多了,政治力量若想获得对立法权力稳固的控制,就必须赢得更多的选举。
    法国式的分权在司法权方面也相对较弱。尽管宪法委员会一直非常敢于否决握有政治全权的总统的提案,但由于其9名成员每3年就要被更换3名,因此和美国最高法院相比,宪法委员会更难抵抗正在崛起的政治力量。
    由此看来,美国体制有时要求政党在10年或更长的时间里一直赢得大选,才能最终获得对所有关键机构的完全控制;而在法国体制中没有这么难。
    (2)为什么在全权之下三权分立仍有意义。——处于全权状态下的分权政府,在行使权力方面,与威斯敏斯特体制下的政府是否不同呢?
    绝对是不同的。三权分立政府意识到其政策将在相当长的时间内受到法律框架的有效保护,而这是威斯敏斯特政府所难以企及的。不管威斯敏斯特政府在其5年任期内多么有力,它都同时知道自己引以为豪的政策可能在下一次选举,或者下下一次选举中被抛弃。结果,威斯敏斯特政府不得不关注中期效果的问题,它期望自己的政策很快推行并见效,以便在接下来的大选中打动实用主义的选民。
    拥有全权的分权政府的处境则有所不同。尽管它可能在下次选举中失去下院,但这并不意味着立即失去总统、上院或者法院。即使一次选举失利,其余机构仍可以继续捍卫在全权时期制定的那些法律。同样的事件,在威斯敏斯特体制下会导致政府退出舞台,但在美国体制下,前任政府政策的寿命却可以延续相当长的时间。
    这些基本点使得全权时期具有一些独特之处。首先,预期将出现和宪法时钟的赛跑。在很短的时间内——美国模式中仅仅为2年——政府就可能失去对某个关键立法权力机关的控制。挑战在于,如何最大限度地利用这个可能在一代人之内都不会重现的相对短暂的时期。先前曾经历过的僵局局面,将进一步促使执政者充分利用手中的全权。这是因为,在上次通常很长的僵局期中,现在执政的政治力量只控制了部分的权力分支,它眼睁睁地看着自己的提案不断被其他分支中的敌对力量所封杀,或被迫达成自己难以接受的妥协。在这段挫折时期,那些意识形态倾向严重的政客们不断抨击这些妥协,期待着有朝一日他们不再需要卑躬屈膝。
    然后,经常很突然的,一次单一选举打破了僵局,妥协不再需要了——至少在短期内如此。其结果将是立法爆炸,以表达长期被压制的观点和理念。但其方式却很独特。和威斯敏斯特政体的中期效果的特色相比,分权体制下的政策模式必须要考虑到即将可能出现的选举困境。的确,因为下一次选举可能在仅仅两年之后举行,政府会发现在下一轮选举之前很难产生任何实质性的结果。这将意味着,首先,政府将喜欢以象征性的声明来进行立法计划。因为选民在他们投票之前无法看到具体的结果,因此政府最好给他们一些可以立竿见影的东西:即夸大的象征性声明。
    第二,甚至当处于全权时,政府在设计政策过程中也考虑到了未来僵局的可能。政府将采取行动逐个加强其他分支的权力,以保护既定政策免受对手未来的轻易篡改。这种过于强调实际防护的做法可能在中期效果方面付出很大的代价。
    第三,当政府意识到无法平等地保持对各个分立权力的控制时,其结果将与威斯敏斯特体制不同。例如,也许根据选举规则,政府在维持对国会的控制方面具有比争取总统连任大得多的长期优势,这样的话,立法机关就有可能拒绝赋予总统计划执行的权力,而该权力有可能加强运作效率。
    我并非暗示中期效果在三权分立体制下将不再重要,而只是说它将不是最重要的。取而代之的,将是对法条主义(legalism)的偏重。无论对在全权时期发布的法律怎样评价,它们都是法律。并且在被废止之前,成文的法律都应被尊重、解释并执行——哪怕它们缺乏效率。也许在下一个僵局期间它们将不再被通过(enacted),但难道法治原则不要求继续执行(enforced)这些法律直到它们被废止为止吗?
    也许不是。将永远有政治化或“现实主义”法理学的支持者,他们将强调法院在紧随全权期之后的各僵局期间操纵法律的能力。但谁都希望法律站在自己一边,而全权政府将以两种不同的方法达到这一点。一方面,法规将充满抽象的法律原则,鼓励同一阵营的法院在甚至缺乏进一步立法机关支持的情况下继续发展创制活动。另一方面,法规将充满非常具体的规则,法院可以在甚至总统不愿积极执行旧计划时继续执行它。
    相比而言,威斯敏斯特式体制中的法规将由与现实相适应的中型概念构成:既比雄心壮志的原则更加具体,又比特定的规则更加抽象。它们的起草者们将承认原则和规则都不能推迟执政党在选举中失利的那一天的到来。在那个可怕的日子,新的多数派将轻而易举地废除或修改任何它不喜欢的法规。那么,更好的是来关注中期,而非徒劳地通过创造性的立法努力捆绑住下一个多数派的手脚。使重要政策得以长期延续的最佳方法,就是使该政策收到良好的中期效果,促使下一任政府保持该政策不变。
    (二)超越威斯敏斯特传统
    ——在一开始,我将为人熟知的威斯敏斯特体制进行了简化,并以此作为衬托,对分权进行了批判。但也许我一直都在使用一个错误的基准。毕竟,在很多议会制国家中,内阁并不具备英国式的稳定性。在1945到1996年间,意大利内阁的平均持续时间是1.28年,而在法兰西第四共和国的最后几年,内阁更迭的频率甚至更高。在意大利—法国模式突出的反衬之下,难道美国型的体制看起来不是更好一点吗?
    是的。但意大利—法国模式的缺陷并不在于权力没有分立,而是在于议会选举采用了比例选举制。某些形式的比例选举制易于导致议会小党派林立,而且由于各党派在究竟是选择合作还是选择对抗方面的利害权衡十分复杂微妙,因此党派多样性可能会给内阁带来无尽的变数。
    以下潜在机制有助于更好地审视意大利和法国内阁的短寿命:尽管历届内阁可以来去匆匆,但很多部长和政党却能在不同政府中服务很长时间,从而保证了政策上的长期延续性。这一点虽缓解了问题,但却未从根本上解决它。这种没完没了的游戏无情地干扰了部长们对政策的关注,使他们只关心如何追求下一个职位。
    但的确有一些办法。目前,各种必要的宪法手段已为人们所熟知。在比例选举制的框架里,一个明显的方法就是禁止过小的党派进入议会。很多比例选举制要求党派至少获得一定比例的选票,——例如4%或5%,——才能入主内阁或成为议会反对党。该制度减少了可能瓦解现任内阁的潜在对手的数量,从而降低了内阁的不稳定性。
    另一个稳定性措施是“建设性的不信任投票(constructive voteof no confidence)”。根据该制度,议会反对派不能仅仅因为不满内阁的政策就推翻它,相反,反对派必须首先确定新的政府,原有内阁方能解散。这一要求相当高,因为极左派和极右派联合起来反对中间派内阁比较容易,但对继任内阁达成共识则要困难得多。现在,这一技术也已被广泛采用。
    在控制持续的内阁混乱方面,同时采用这两项技术的宪法取得了很大的成功。现代德国宪法就结合了这两者,使得战后总理及其联合政府的平均寿命达到了3.6年。
    由此可以看出,即使实行比例选举制,议会制也可以通过采用更聪明的宪法手段,来确保内阁的稳定性,继续关注于中期效果问题。相比而言,三权分立的弊病则似乎无可救药了。只要议会和总统分别独立选举产生,就必将产生僵局期和全权期,并且各自有着相应的弊病。
    确实,当我们的目光超越威斯敏斯特模式时,美国模式的弊端将暴露得更加明显,而不是相反。英国的议会选举并没有实行比例选举制,议会是由那些在各单人选区中获胜的候选人组成的,这样,第三党就受到了严重压制,其政治影响力简直可以说无关紧要——甚至当英国的自由民主党在最近三次大选中赢得了高达22.6%,17.8%,16.7%的选票时,也是如此。而在所有实行比例选举制的标准大陆模式中,赢得这样多选票的政党将肯定成为一个主要政党。但本文目的并不在于探求议会制的最好形式,而是仅仅考察三权分立体制是否可能胜出。这意味着没有必要彻底讨论人所熟知的支持和反对比例选举制的观点。只有一点值得说明,而且该点是附条件的:如果你被比例选举制的较高民主合法性所吸引,那么你就会发现另一个原因来抵制在总统和国会之间进行分权的美国模式。
    为了论证这一点,让我们回到林茨噩梦,并考虑以下情况最可能发生的条件:总统声称他的当选意味着人民“授权”他进行整体变革,而争论不休的国会则抵制总统的各项政策但却不能提出自己的方案,为此,总统呼吁军队解散无所作为的议会,并开创一个新的和平、繁荣和国家团结的时代——并重点强调最后一点。
    当比例选举制导致国会中五六个政党并立时,以上情况就是最可能出现的。在美国模式下,国会中的各政党和议会制中的各政党不同,由于缺乏组建多数派的强烈激励,它们不会像后者那样力图组成多数党联盟,以便运用像建设性的不信任投票这样的技术,在较长的时间内维持统治,相反,国会完全不同的议程可能易于导致其否决总统的所有提案,而不提出任何表面一致的替代方案。
    比较而言,英语国家实行“多数选举制(first—past—the—post)”,这给三权分立带来了一个特别的好处:通过排斥第三党,国会在僵局时期与总统的对峙中更容易维持一定的政治一致性。立法机关的多数党成员在面临这一政治挑战时,极愿意要么同总统达成大妥协,要么为赢得下一次选举而提出一个受欢迎的对抗性方案。有了国会这样那样的建设性政策回应,总统动用军队进行干预的合法性就少得多了。无论如何,我感到了极大的刺痛,因为有数据表明,结合以下两种制度的分权模式是最有害的:(1)总统由普选产生;(2)国会选举采用比例选举制。
    但假若的确如此,我们已在上文提出了附条件的观点:如果比例选举制是值得采纳的,那么美国式的分权体制就不是——因为处于总统制下的比例选举制在政体稳定性上的代价要远远高于处于议会制下的比例选举制。
    (三)个人崇拜
    ——超能总统形象已深深成为林茨民主崩溃噩梦的一部分。但即使我们暂且把这种世界末日的景象抛在一边,而考察美国或法国模式下相当稳定的分权体制的运作,也会发现仍然存在很多弊病——至少对我来说如此。
    非常简单,总统由普选产生,使得该制度具有名人政治特别是个人名人政治的色彩。诚然,所有总统和总理都拥有广泛的权力,很自然地使公众对其所有的人格癖好都很感兴趣。但在制约这些个人倾向方面,议会制做得更好。
    在议会制中,政治领袖的人格弱点将导致迅速而无可挽回的政治惩罚。此处的关键,在于总理需要维持国会中的持续多数。尽管执政党的后座议员在支持本党领导方面通常具有强烈的个人利益,但是当民意测验显示其领导的人格已经变成永远的政治负担时,他们将毅然背叛。甚至像撒切尔夫人这样强有力的人物也发现,一旦民意调查显示铁娘子已成为未来成功的障碍时,英国后座议员是多么的无情。
    如果总理领导的是一个多党联合政府,那么不良人格的影响会更具毁灭性。同盟者们将会毫不犹豫地抛弃那些名誉扫地的总理。如果不费吹灰之力就可以找到一些根本缺点还没有被公众所知的新人,那他们的政党又有什么义务支持黯然失色的总理呢?
    相比而言,总统则是由全民选举产生的,任期固定,而分权制的宪法又正当地使得弹劾和罢免变得相当困难——如果我们不甚明了,看一看莱温斯基事件就清楚了。该事件最奇怪的特色之一就是那些所谓专家们做出的最后判决。Tribe教授在《纽约时报》上所作的评论可资借鉴:“不出人所料,弹劾今天以克林顿总统被宣判无罪告终,这一场戏剧的唯一主角就是宪法的制定者,——该事件将再一次证明了他们的智慧。”
    我同意Tribe教授的观点,在美国的三权分立体制下,克林顿的丑闻没有给国会提供一个足够的宪法性基础来推翻1996年的总统大选结果。但和议会制处理事务的方式相比,在处理小丑闻的问题上,权力分立体制运作得相当糟糕。在这整整一年的时间里,美国显然有比对某个人的性格弱点进行强迫辩论更要紧的事情要做。
    同时,仍存在个人崇拜问题——尽管它的表现形式更加微妙。这个问题的根源在于,总统有能力使自己凌驾于国会和普通政党的其他政治领袖之上。当代美国是一个极端的代表。有望成为总统的人创建自己的特别竞选组织,而且从党内初选中脱颖而出的民主党和共和党候选人,非常自由地详细阐述他们自己的立场,很乐于不去理会本党的正式纲领。那么不足为奇的是,在十一月选举的最终胜利者将倾向于以人格主义的角度理解他的当选:人民选择了他作为总统,而其政党只不过是自己个人人格和理想的一个工具。
    在总统与内阁和与立法计划的关系上,也能反映出总统授权的人格特色。内阁部长从来都不会认为自己与总统在合法性上可以平起平坐:毕竟,总统是人民选择的,而他不是。
    同样人格化的逻辑在立法机构一方也同样如此。总统和他的助手为使其提案在国会获得通过,只要需要,都十分乐于在起草时组织特别的跨党派合作。尽管这样的“成功”可能会惹恼本党的忠诚分子,但他们的持续支持并非总统继续执政的必要条件。的确,总统可以欣然相信,他的历史地位将由他在推动自己的政策成为法律方面的成功来衡量。
    总理的处境就不一样了。他最终要依靠其政党在议会中的支持,并且对他来说,不顾本党的强烈反对而通过一项法律简直无异于政治自杀。当他听见不满的窃窃私语(或大声叫嚷)时,就必须认真对待反对者——增选(co-opt),妥协或者镇压,但无论如何,都不能置之不理。
    但是,执政党后座议员将不会急于进行太公开的背叛,因为议会的混乱对公众选民来说并不是什么好事,总理也非常清楚,未来的危机将出现,这会考验其政党以及后座议员对他持续掌舵的忠诚度。因此他压倒一切的目的就是使其政党沿着他的指引前进:动员他在党代表大会中的力量来修改党的纲领,以支持他的原则,对每一位后座议员施压,以在重要的国会转折点上按党派划线投票。
    当然,这个行动全部都是自利的。尽管如此,它也有助于建构某些我称之为“原则的政党(party of principle)”的东西。总统总是倾向于将他的政党视为一个纯粹的工具,但总理则不然,他被迫把其政党当作一个致力于独特原则的政治活动家们的持续性组织。如果他不喜欢这些原则,他就必须努力说服党内积极分子们来修改这些原则,以推动实现他的政策。不管他成功与否,议会制都会有其独特的倾向,即突出各个政党的形象,以体现持久的政治方案。
    首相和他内阁的关系也是极其不同的。人民并没有向某个特定的个人授权,首相基本上和内阁会议中其他的政党领袖没什么区别。的确,他们其中的一些人可能在党内获得了和总理几乎相同的支持,另一些可能是执政联盟中其他党派的领袖,他们继续的支持对政府延续来说至关重要。因此,欧洲的总理们要远远比总统制下的同行更加重视内阁。尽管欧洲各国总理的相对权力并不相同,但没有一位总理自命拥有绝对的超凡地位,而这则被美国总统视为是理所当然的。
    议会制国家也曾出现过强势领导,撒切尔首相和科尔总理就是当代的例子。但对总统制来说,强势领导凌驾于普通政治纷扰之上却不是偶然的,相反,这是一个规律。总统制提供了一个平台,使得个人领袖总是能够在高于凡人的政治水平之上飞扬跋扈。这真的健康吗?有启迪作用的是,总统制宪政体制表达了对这一点的怀疑。在费尽心机创建了一个至高无上的领袖之后,宪法经常限制总统的任期不得超过一届或两届。道理很简单——权力的确导致腐败,特别是在这样一个高不可攀的职位上。
    但在议会制中盛行的相反制度却使我们质疑这一前提。议会制宪政从未觉得有必要限制总理的任期,象撒切尔首相和科尔总理的在位时间都远远超过了阿根廷、巴西、墨西哥或美国允许的总统任期。对于分权的天真支持者来说,这显得很不可思议。毕竟,如果集中的立法权力是如此危险,那么英国和德国才是最需要限制任期的国家。
    当考虑到政党对议会领导的限制是多么的强有力时,我们就会发现这一担心是多余的。总理权力尽管在表面上不受制约,但却受到来自本党后座议员和联合政府其他党派领袖的持续公民投票(plebiscite)的考验。不管科尔和撒切尔显得多么强有力,都绝不会逃过同僚们的裁决——当选民要求变革时,他们将毫不犹豫地削弱或推翻内阁首脑。
    总统制个人崇拜的结果势必将不利于对效率的追求。一方面,选民无法将已失去民心的总统赶下台;另一方面,他们又不能重新选举在10年乃至更长时间里保持持久声望的难得领袖。这实在是自寻烦恼的做法。
    但我自己更关注的是,人格化的总统职位是如何毁灭民主理想的基石的。不管是采取了对Warren Harding或克林顿小过失的窥知癖(obsessive fixation)的形式,还是采取了对富兰克林•;罗斯福或里根这样的英雄顶礼膜拜的形式,总之,这些对总统的个人崇拜都与共和自治的成果不相容。尤其令人尴尬的是,宪法竟然请求自由和平等的公民如此信任一个人的个人品格和理想。宪政更好的方式应该是鼓励公民从事原则政治(politics of principle):即争论在现有的政党之中,哪一个最好地表达了他们的集体理想,并努力完善这些理想以适应时代的变化,以及在没有单一政党获得多数支持时组建明智的联合政府。
    总统制个人崇拜将会使内阁政府退化为一个狭窄的党派圈子,仅仅对分配部长席位和服务于派系支持者感兴趣。对政党纲领无休止的争论可能只是为了掩盖对派系利益和个人好处的追逐。这个残酷的前景可能导致一些人把独立的总统看作是一个可接受的代价,以把精力和先见之明带到现代政治的铁笼之中。
    但对我来说,这个悲观的可能性发出了一个不同的信息。没有哪种形式的政府可以排除对公众热情的需要——这自然会有其缺点和优点。问题在于,在权力更迭时,大众应在多大程度上侧重于总统候选人的超凡魅力,又在多大程度上侧重于构建一个能够组成良好政府的原则政党。议会制政府的优点在于,它激励其领导人及其伙伴朝后一种方向推动。
    
    二、有限议会制
    
    温和地说,分权政府看起来并不很吸引人。不仅由于它被(不必要的)统治力危机所损害,而且即使在行使全权时期也充满了危险:象征优先于实质,长期法条主义(long—run legalism)优先于中期效果。更糟的是,虽然比例选举制更具民主合法性基础,但在三权分立体制中却不宜推行。取而代之的是,分权制使得公民把他们的热情投到了单一领导的人格方面,而非一个应当统治我们所有人的原则上。
    这一结论使我陷入了困境,因为基于大的政治理念,我并不赞成实行纯粹议会制。正如我在其他文章中所解释过的那样,威斯敏斯特模式乃是建立在对现代公民和其政府之间关系的错误理解之上的。不管雅典的真实情况如何,现代公民普遍有比在论坛上(哪怕该论坛是Internet)辩论公共事务更好的事来打发他们的时间。
    我并非支持对人类本性的经济学观点,该观点认为人只是追求狭隘的个人利益。的确,我们中所有的人仍有能力认真地追问:什么有利于我们的国家而不仅仅是我们自己,并且我们有时把大量的精力都投入到了我们所认同的公众事务上。但是,这仅仅是有时。更经常的,我们乐于和共和国保持更加疏远的关系,怀疑地看着那些以我们的名义急于要求执政的职业政客。那么,我们不应假定每一次选举都标志着人民对获胜的政党和政党联盟的主要政策进行了广泛和深远的授权。威斯敏斯特体制把这个错误巩固到了宪法中,通过授予胜利者以绝对的立法权力,而不管他们在选举所获多数的质量。
    为避免这一错误,现代宪法应当有一个二元结构,以在民主政体中区分两种不同的立法途径。对于那些重大问题,应采用更高的立法程序,只适用于一些偶然情况,要求某个政治运动动员了广大人民,并获得了决定性多数的支持。而对于日常问题,则采用普通立法程序,无需获得更为深刻的人民授权。
    然而,美国模式的分权是否在两个途径间进行了比较好的区分则很成问题。无可否认,该体制的确以粗糙和现成的方式区分了僵局时期和全权时期。但难道没有更好的方法,来确定何时多数民众已被动员起来,寻求认真地制定政治合法性的基本原则?
    让我们考察一下有限议会制模式是怎样一种替代选择。在该体制下,正常的立法权集中于威斯敏斯特式的议会,但该权力被实质性政治原则所限制,而这些政治原则的合法性基础是由不同宪法材料所构建的更高立法程序。
    (一)唤回人民
    ——这一模式至关重要的部件是公民复决(popular referendum)。但我希望适当改造这一制度,因为复决经常由于两种不同形式的滥用而蒙羞。一方面,蛊惑人心的政治家们利用公民总投票(plebiscite)来使他们的权威在危机期间合法化,只留给反对派以极短的时间,仓促应战,组织反对他们的“诉诸人民”。另一方面,该制度被过度使用和常规化所玷污。例如,在加利福尼亚,选民在每个选举日都被一大堆复杂的投票活动所压倒。由于公民几乎没有时间或精力来搞清楚公决各选项的复杂含义,因此公决结果经常被误导的广告战和特别利益集团所动员的一小撮真正信徒所操纵。
    但在这两个极端之间还有第三条道路。诉诸公民复决不应过于容易:也许宪法应当禁止国会在其任期内进行一次以上这样的活动,或者也许应当要求经过特别的绝大多数(supermajority)同意。同样重要的是,任何公民倡议(popular initiative)的命运应当由一系列被认真隔开的投票来决定。
    这种多次投票的要求是至关重要的。最明显的是,这将可能限制执政联盟为获短期收益而运用公民复决的诱惑力。一个能够利用反对派短期弱点的问题,在4—6年后重新诉诸表决时,就会被证明是场政治灾难。
    起草者们有可能利用大众的无知,把公决条款制定得十分复杂,以暗中保护特殊的利益,而多次公决的制度则将阻碍他们这样做。尽管在一次短暂的投票中人们可能并不会注意到漏洞的存在,但在一段较长的时间之后,反对者们将很可能发现它们并将其公之于众——从而导致最后否决创制活动,阻止某届议会将自己的印记载入国家发展的更高法律之中。简单地说,多次公决的要求对起草工作所产生的效果,可以和罗尔斯(John Rawls)在《正义论》(A Theory of Justice)中所归纳的著名的无知之幕(veil of ignorance)相比,它可以鼓励政治家们抛开短期自我利益,提出持久的政治原则,以获得人民真心的拥护。
    宪法应当采取积极行动,以便当重要问题诉诸选民时,使大众能够仔细思考。应当保证对双方都进行大量资助,以表达各自的立场,促成广泛讨论。如果一项建议能够保持持久,并一再地获得支持,那么它的通过将最好地证明并非政治策略的侥幸成功,而是已赢得了相当多数的广泛支持。
    但无论该制度设计得多么严密,怀疑者总是有可能指出其不完善之处:公众易受煽动性言论的蛊惑,而富人则躲在幕后进行狡猾的操纵。但我们是在与真实的世界打交道,而非开哲学讨论会。要求更高的立法进行过度理想化的对话将会严重挫败宪法的一项根本目标:即发现最好的实际方法,把少数基本原则从无数其他普通决定中区分开来,其中基本原则需要获得真正广泛的民众的积极支持,而普通决定则由现代立法者依照政府的普通程序做出。
    本文并不适合探讨有关建构可靠公决制度的的诸多细节问题,对目前而言,更重要的是展示大方向。我们不应当在众议院、参议院和总统之间寻求分割立法权力,而应当在议会和人民之间进行分割:前者管理日常政府决定,而后者则通过精心建构的连续公决(serial referenda)程序表达他们的意志。
    (二)作为制衡力量的法院
    ——在唤回人民之后,我们将要求宪法法院确保人民制定的原则在现实中得以运作。如果没有司法审查制度,一旦条件方便,议会的支配多数将有压倒性的动机拒绝承认人民主权(popular sovereignty)通过的优先法案。这对以下愿望将是一个嘲弄,即人民能罢免他们的政府代表,并希望这些代表服从他们。而为实现这一目的,单单一个强有力的宪法法院就足够了。
    设立这一法院是件棘手的事。问题的一部分是文化的:律师和法官会认真对待这个法律解释程序吗?他们是否会因为数十年屈从于秘密警察和独裁者的权威而完全丧失斗志?法治在整个文化中扮演什么样的角色呢?
    问题的另一部分是技术性的。和法院权力密切相关的因素包括法官任命及任期制度。在德国和日本之间的比较发人深思。德国基本法 要求所有的宪法法院大法官的提名都须获得立法机关2/3多数的支持,这使少数党拥有了重要的否决权。它意味着执政联盟无法使法院充斥会支持总理所有提议的党派亲信。由于少数党握有否决权,因此它们事实上有权任命相当数量的法官。德国的投票规则也影响了法官的特点。无论是少数党还是多数党提名一个臭名昭著的党棍,对方都预期会否决这项提名。该制度有利于侧重选择中立和相对超脱的法官。同时由于法官有着长达12年的固定任期,因此有利于巩固强有力的司法独立,不足为奇,在过去半个世纪里,宪法法院对德国民主的发展做出了巨大贡献。
    比较而言,日本并没有采用绝大多数(supermajority)规则,因此多数党有可能控制最高法院提名。另外,不管大法官是何时任命的,都必须在70岁时退休。这些规则加在一起,使得多数党自由民主党能够以一种简单的方法保证大法官不会兴风作浪:即只挑选行将退休的男女法官,大约都在60多岁。这使得该党可以十分准确地甄别潜在的麻烦制造者,并拒绝任命他们。一旦某个法官到了法院,强制退休年龄使得他在对新角色获得足够自信之前就要面临下台。考虑到这种任命和任期制度,日本最高法院相对消极就顺理成章了。
    这些重要事务值得引起重视的地方有很多,但就本文而言,更重要的是强调从这些制度中所体现出来的更大的分权图景。在有限议会制中,没有一个单一机构在立法权上被授予垄断地位。我的宪法范本并没有像威斯敏斯特模式那样集中权力,而是寻求建立一系列免受议会直接控制的权力分支。如果我们把其成员依据独特原则产生的机关界定为一支独立的权力,那么我们就已看到了一种新的三位一体模式:议会,人民,以及法院。
    (三)从理论到现实——该模式在当代实践中在多大程度上被采用?
    议会是宪政体制的首要机构,在影响最大的各种宪政模式之中,英国和德国的议会要比美国和法国的议会更加有力,但在有限议会制方面,德国走得更远。简而言之,现代德国模式将广泛的立法权力授予获得联邦议会多数支持的强势总理,但强大的宪法法院则限制了这一权力。
    从该体制中消失的设计成分是公民复决——自从纳粹覆灭以来,德国已避免了这一麻烦。但采取德国模式的其他国家并没有如此害怕人民,当代西班牙宪法的例子十分著名,它大体上依据德国模式建构,但增加了区别使用的公民复决制度。
    瑞士也有许多公民复决的经验。令人特别感兴趣是他们采取了连续公决(serial referenda)的原则。瑞士宪法规定,意义重大或争议强烈的问题,必须由人民在两次公开的投票中通过。瑞士是一个非常特别的地方,有着独特的民主文化和传统。正像本文反对匆忙推广美国模式一样,我主张在对待瑞士经验上也要慎重。尽管如此,瑞士对连续公决的采纳,使得这种制度值得予以更加广泛的关注。
    
    阿克曼(Bruce Ackerman),耶鲁大学法律和政治学资深教授。
    杜刚建(译) 彭亚楠(译)
    来源:《国家行政学院学报》2001年第1期,第84~90页
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