中华民国早期的政治转型:1912-1924(上)
    中华民国早期的政治转型:1912-1924(中)

  五、宪政主义的兴衰

  辛亥革命以后,主导民国初年政治秩序的意识形态当属自由主义。195自由主义是当时政治社会的思想与信仰系统,是民初政治转型的准则。196民初自由主义在政治层面的核心是宪政主义。人们关于政体、地方制度、政党制度、公民人权等宪政要旨的争论,197则是宪政主义内部的分野。

  关于政体制度的争议主要是民国应该实行美国式总统制还是法国式内阁制。最初的争论开始于南京临时政府成立前夕。当时同盟会内部存在总统制与内阁制的争议。孙中山主张总统制,认为:“内阁制乃平时不使元首当政治之冲,故以总理对国会负责,断非此非常时代所宜。”198而宋教仁主张内阁制度。在孙的坚持下,南京临时政府采用总统制度。南北统一前夕,当袁世凯继任临时大总统已成定局,同盟会内部意见又重新统一于内阁制的主张。国民党成立后,内阁制的看法一直没有再变化。从1913年初开始,国民党将内阁制内容归纳为“国家元首不负责任,而内阁完全负其责任是也。”199主要的理由是“采用内阁制有二长,第一在预防专制政体之复活,第二在使政治上富有弹性。”200内阁制的其他益处还有可以消灭党争于无形,清内患而御外侮等。201

  主张内阁制的还有康有为、梁启超等原立宪党人。康有为承认中国既已革命,英国宪法不复可用,因法国政制最接近虚君共和,所以在所拟的中华民国宪法草案中,以法国宪法为蓝本,主张内阁制度。202梁启超是内阁制度的坚定支持者。在拟定的宪法草案中,梁特列“国务员”一章,规定国务总理及各部总长均称国务员,国务员拥有对大总统发布文书的副署权。203张东荪则坚信“内阁为行政权之渊源”,“行政权由总统而转移至内阁,此吾人确信之主张也。”204当时持独立立场的章士钊也是倡导内阁制度。205

  袁世凯是倾心总统制的,尽管他并没有公开表达。但是他提出的关于总统职权的意见,认为总统应该拥有宣布法律、官员任命、外交、解散国会、否决等重要权力。206所有这些都是实权总统的权力设计。还有一部分学者也表达了对总统制的支持。在《独立周报》、《东方杂志》上有论者认为议会制度容易引发国会专制,“夫智者怀抱野心,愚者不谙国政,激烈者遇事争攘,平和者凡百退缩。”人们容易为感情所激动,“当国势未大定时,尤便于感情用事。法国革命时其明证也。吾常谓法国革命时有强有力之独立行政部,以箝制国会,则所谓黑暗恐怖时代当不至发生。”207“若用总统制,则行政之权为立法所箝制。立法之权亦为行政所箝制。”可以实现两权之间的相互制约。208 “吾国果用内阁制,则数年将日闻辞职解散不信任弹劾之声。而内阁制将为激励党争之具。”209

  以上分析表明,宪政主义已经为民初各党派各界人士普遍接受。就是袁世凯后来的君宪运动,至少在形式上宣称遵循立宪主义。210但是国人对宪政的了解是非常肤浅的。仅从知识水准来看,包括梁启超在内的知识精英,主要还是停留在学习西方宪政基本理论、法规的程度。对各国宪政历史经验或者了解不多,或者有所了解,但是重视程度不够。他们只看到民主政治光明的一面,而不了解民主政治在现实政治中黑暗的一面。贿选、腐败、交易、不公正等政治现象在民主社会中也是不同程度不同地存在的。现代政治研究表明:“在所有社会中,不论其政体如何,都可以找到腐败、低效率、不称职和少数特殊利益操纵的现象。”211

  袁世凯解散国会后,君主立宪政体思潮再次流行。杨度、古德诺等人鼓吹“共和决不能立宪,惟君主始能立宪,与其行共和而专制,不若立宪而君主”,只有恢复君主制度,才能实现立宪政治。袁死后,君主立宪思潮基本退出舆论舞台。与此同时,共和政体思想继续鼓吹。最具有影响力的政治思想杂志是《甲寅》,其中以章士钊著文最多。针对民初民主政治失败后,一些人鼓吹开明专制与复辟帝制,认为民主政治不适用于中国的言论,章反驳说共和政治相对于专制政治具有无可比拟的优越性,而且任何一种制度实行起来,都会有弊端,重要的是在实行中精心防止弊端的发生,并逐步积累经验,逐步完善制度。章对民初民主政治试验的评价相当中肯。对重新树立人们对于民主政治的信心,有着积极的作用。212

  由于袁世凯独裁期间曾采用总统集权制度,袁死后,在历次政体讨论中,“竟不敢再说美制,一说美制,便以为行政权不免过大。”213在1923年宪法完成之前,内阁制一直是各界人士的主流意见。1923年宪法虽然受到直系操纵,最后并没有采用总统制度,依旧延袭《天坛宪法草案》的内阁制。不过,值得注意的是在“联省自治”运动期间,张君劢在1922年国是会议宪法草案中设计出一种新的政体。与过去不同的是,总统不再由议会选举,而是采取人民间接选举的方法。首先由参议院依法选举6名总统候选人,再由各省省议会与法团组织选举会,以二轮多数投票法,在候选人中选出大总统。联省政府总统除拥有外交、任免、军事、赦免、紧急命令、解散、否决权外,又增加了戒严权、直接任命国务总理权。这种行政权力结构,有论者认为是总统制与内阁制之混淆。一方面总统自定政策,任命国务总理,不必经议会同意,所有国务员赞襄大总统,似乎是总统制;一方面又规定阁员由总理推荐,而不是由总统自己选择,并且内阁的进退全视国会能否信任,这又是内阁制的内容。214实际上这是一种类似于当代法国半总统制的行政体制。

  关于地方制度的争议主要是中央与地方的权力如何分配。一种看法是主张绝对中央集权,要求“全国统治于中央之下,庶能收指臂相使之效,而谋国运之发展” ,215不过这种意见是少数。即使是北洋派也不要求绝对中央集权。从1912年7月北京临时政府公布的省制草案说明书来看,其指导原则是外交、军事、司法权力专属中央,而内务、财政权力分属中央。216其中财政分税制度更是类似于联邦国家的做法。地方制度中焦点问题是省行政长官(总监)的产生问题。北京临时政府主张省总监由中央任命,依法律命令同时执行本省行政与中央行政事务。217

  国民党坚持美国式的联邦分权。宋教仁认为:“准中国情形立论,有若干权应属诸中央者,有若干权应归之地方者,如是故吾人主张高级地方自治团体,当畀以自治权力,使地方自治发达而为政治之中心。”218黄兴也认为应该效法美、法,在各省实行地方自治,“养成国民自治之能力,发挥共和活泼之精神。”219国民党籍宪法学者王宠惠在自己草拟的宪法草案中,极力主张对于各省权限,应取列举主义。军政、财政、外交、司法等权力归中央所有,而民政、产业、教育,则由中央委任地方行使。同时省为自治团体,省长由省议会选举,省内各官员也由省长任命。220胡汉民、李烈钧等国民党地方都督更是坚决反对中央集权,支持地方分权。

  进步党更多地主张中央集权与地方分权调和。如梁启超提出国权与民权调和、立法权与行政权调和、中央与地方权调和。他对进步党宪法草案第一条“中华民国永远定为统一共和国”的解释是“共和加上统一大业两字,示别于联邦制也。”221张东荪批评王宠惠的宪法草案,认为:“王氏注重地方分权,然其于省制谓宜采用加拿大之制。夫加拿大各省,其权重行政方面,而不在立法方面。”222

  一些民间学者则提出调和的看法。高劳认为:“以行省之大,事务之繁,中央政府,欲尽其监督之责,其势良难。惟区自治事务于官治之外。自治事务,听民选省长之执行,受民选议会之监督。”“盖集权云者,非收集地方之行政权于中央,使地方失其自治之能力。乃收集国家之行政权于中央。使国家得举其统治之实而已。”高主张效法普鲁士的地方制度,州长由州议会选举产生,经国王认可。223著名学者杜亚泉也持同样看法。224

  民初国会政治失败后,国民党人与一些学者开始倡导联邦制,曾经主张调和的原进步党人也提出联邦自治。1914年7月戴季陶在《民国杂志》上发表《中华民国与联邦组织》。章士钊、张东荪、李剑农等分别在《甲寅》、《改造》、《东方杂志》上参与鼓吹联邦制。对联邦制讨论的高潮是在1920年前后。蔡元培、熊希龄、胡适、王宠惠、徐谦、章太炎、孙几伊、王正廷、张继等各党派政学界名流都参与此一行列。225《太平洋》杂志第3卷刊出“联省自治专号”,《改造》第3卷“自治问题研究”与“联邦问题研究”两个专号。《东方杂志》第19卷的“宪法研究号”与《申报》、《民国日报》都刊登了大量的相关言论。人们围绕联邦制,广泛讨论自治问题、宪法问题、省区问题、地方制度与联省政府等问题。

  学界以章太炎、李剑农为标准的联邦主义者。章太炎提出自治实行步骤:以各省自治为第一步,联省自治为第二步,成立全国联省政府为第三步,自下而上逐步实行。而李剑农从1917年冬天开始,三次以“民国统一问题”为题,说明中国由一个单一国家,成为一个事实上绝不统一的“联邦”状态。李指出袁世凯死后的中国,地方势力,已非中央所能制,而此统一之被破坏,非由联邦分权之说,实由中央集权之误,所以中国要想统一,必须“以制定联邦宪法为起点,以废去督军为止境。”而且“欲废督必先裁兵,欲裁兵必先统一,欲统一必先确定联邦制。”226政界人士以陈炯明见解最为深刻,“国乱有年,非谋统一不可。但真正统一,须建筑于法治上,乃能永久运用,而不再分裂。民国纷乱,在于中央地方权限不分,军事民政各不归位,故民政应分权者,中央乃改而集权,军事应集权者,中央反令各省据为已有。今欲塞乱源,制治本,应从制宪着手,略取美宪法,定为联邦宪法。”227国民革命开始后,随着联省自治运动的失败,一度盛行的联邦思想很快就烟消云散了。

  政党政治也为时人所非常关注。228人们讨论的主题是政党的概念、功能、内部组织、组党方法与两党制度的优点等。一般认为政党的概念包括6个方面的含义:1、部分国民之任意的结合;2、具有永久结社之性质;3、抱始终一致的政见;4、运用光明之手段和投票之方法;5、为政治上之共同活动;6、求获优势于政界以行其政见。229对政党作用的称赞言论也不少,“立宪国中政治策之行也,不能不重舆论,而舆论之为物,广泛无定,未易推求,有政党以标示政纲,为全国人民商榷,则其赞成反对之数,视其对于国中党派之赞成或反对而知之,而舆论因而实现。”230

  学者张玉法认为当时一般政论关于政党组成问题约有三派意见,一为党魁派,一为党纲派,一为党纲党魁并重派。党魁派认为政党成立的最大关键在于有全党崇信之首领,能指挥号召,唤起一党的精神。党纲派强调政纲在政党政治中的作用性。“政党集合多数之分子,为党纲之行动机关,党纲表现政党之意思,为团体之共同目的。无正确之党纲,则其政党不能成立。”231《东方杂志》刊文呼吁以政见之争代替意气之争,指出:“党争固至有价值而非常宝贵者,其争也,为政见而争,为国计而争,为力图党纲之进行而争。”232《独立周报》也有文章认为凡一政党,必有鲜明确实之政条若干事,公布于国人。此政条第一必不与他党雷同,第二必党员共同遵守,第三必深契国民心理,第四必以利国福民为归宿。233并重派认为政党有三种,以相同政见聚集成政治团体的,称作政纲政党;信任领袖而组成政团的,称为领袖政党;最后是参杂这两种性质的政党。234

  两党政治思想兴起于晚清,在民初一度盛行。梁启超是两党制度的鼓吹者,认为“欲行完全政党政治,必以国中两大政党对峙为前提”。235在两党政治问题上,进步、国民两党罕见的一致。进步党认为“宪法政治之下,则必有扶植政府之政府党,于一方面则又必有反对政府之反对党。故一党在朝,以发展其政见,必有一党在野,批评其得失,研究其利害,监督之以使政府之不敢为恶。”236国民党在成立宣言中也同意“一国政党之兴,只宜二大对立,不宜小群分立。”237如何形成两党制,独立政论家章士钊的“毁党造党说”在社会上反响很大。238章的观点指出了将革命党改造成议会民主党的理想途径。

  20年代初,苏俄政党政治思想开始流行并运用于实践。国民党接受“以党治国”的思想,即由一党统治,一党独裁,政治取决于一党全体党员,以别于民主制度的政治取决于全体公民。党治时期由一党独占政权,不仅不许他党过问政治,而且不许他党合法存在。239在“党治”下,国民党对政府实行控制,直至县级都设立党部,县政府的施政纲领须送到国民党党部审核,不仅如此,国民党还将影响扩大到民众社会生活的各方面,在各类产业、社会、文化、教育机构中建立党组织。1923年孙中山就因为司法院长赵士北提出“司法无党”将其撤职。2401924年国民党改组后,孙中山指出国民党与过去不同,“此次新章所订之组织方法,其意义即在从下层构造而上,使一党之功用,自横面言,党员时时得有团结之机会,人人得以分担责任而奋斗;自纵面言,各级机关,完全建筑于全体党员之上,而不似往时之空洞无物,全体党员亦得依各级机关之指挥而集中势力,不似往时之一盘散沙。”241学界中也有人认为国民已经觉醒,称赞国共合作是国民运动发展的标志,呼吁建立健全强大的政党组织。健全的政党应该具备四个条件,一是鲜明一贯的政治纲领不至中变;二是党员须经严格选择;三是纪律严明与内部团结;四是绝对不和敌党妥协或调和。242议会政党思想逐渐在20年代中期沉寂下来。

  保障公民人权是宪政主义的核心内容。在政府与民间所拟的各种宪法草案中,公民权利一般都是放在首要位置。其中关于公民权利的强调,都是各党派、各界人士的共识。公民有人身、财产、言论、宗教、集会、选举、请愿各项自由权利。243章士钊推崇英国的自由人权,在一系列政论中就特别提到保护公民的思想言论自由、人身自由与司法平等。章曾批评临时约法中的人权条款只是虚文,认为宪法中关于人民自由权的规定应该有三个方面的内容,即划定自由范围;保证自由;遇紧急时限制自由。临时约法对保障自由之法却没有规定。因此这种公民自由只是“猫口之鼠之自由”。24420年代初各省省宪(省宪草案)都重视人权、民生、教育条款。湖南省宪草案制定者认识到《临时约法》的不足,反对对人权条款作限制性补充规定,认为这样做其实是为政府剥夺民权制造借口。自民国成立以来,已经有政府制定的限制言论自由的法律,“本草案对于人民各种权利之规定,力求其实际之明确,法文形式之参差在所不计。”245因此湖南省宪中人民人身自由权特别规定:“除现役军人外,凡人身自由被剥夺时,施行剥夺令之机关,至迟须于二十四小时以内,以剥夺之理由,通知本人,令其得有即时提出申辩之机会;被剥夺人,或他人,皆得向法庭请求出庭状,法庭不得拒绝之。”246有论者评论湖南省宪内容促进民权的扩张,“选举权普及于男女两性,省长的产出须经全省公民决选的程序,公民或法团并享有创制权、复决权与直接罢免权。”247

  从20年代开始,宪政主义不断受到批判,其影响也日益缩小。胡适等人提出的“好政府主义”是这一时期宪政主义最后的挽歌。“直接民权”与“国民革命论”的盛行,标志着倡导代议制与渐进改革的英美宪政主义的衰落。在谈到欧美政治思潮对近代中国影响时,朱学勤先生特别强调英美思潮与欧陆思潮的相互角逐,“前者在时序上占先,以终局失败为结束,后者起步虽晚,但后来居上,终以压倒前者为胜。”248不久,国民党北伐成功,党国体制取代民国宪政制度,此后英美式宪政主义不再成为主流意识形态。

  以上是民国早期政治发展的基本概况,同时也是影响制宪政治与民主转型的外部结构性因素。政治学家通常认为民主转型的过程应该包括两个或更多的发展,如社会从底层开始的多元化与流动性、社会经济政策的自由化、政治活动的宪政化、官僚机构的自由化与可能的民主化等。249十九世纪北欧国家民主转型客观条件情况也表明,“、工业化、都市化、资产阶级和中产阶级和出现、工人阶级的发展及其早期的组织、经济不平等的逐步缩小,所有这些似乎都在十九世纪北欧国家的民主化运动中发挥了某种作用。”250

  同样地,民国早期的政治转型在不同程度上也有这些发展。与英美民主国家早期现代化阶段相比较,这一时期的民主转型呈现出许多相似的特点。其中既有一些促进民主化的积极因素,如分权制度的创建、政治合法性的转变、宪政主义的盛行等,也有不少制约民主转型成功的消极因素,如政体制度缺陷、市民社会弱小、政治参与激进等。所有这些外部条件构成了制约民国早期中国宪政制度选择的客观条件。具体而言,在民国初年、国会第一次恢复两个时期,民主潜流不断涌现,客观环境对制宪政治与民主转型是比较有利的。而在其他风雨飘摇的动荡时期,宪政试验所处的政治环境是比较恶劣的。

  但是正如亨廷顿所说:“有利于民主的社会、经济和外部条件的出现绝不足以产生民主。”251邹谠也认为:“社会及经济上的各种因素、各种结构,只能用来说明它们对政治行为的制约和提供的机会。在这个结构性的基础上,关心政治的人物作出选择,从事政治活动,改变政治关系、政治结构,运用社会和经济结构提供的机会,接受它们的制约,改变社会经济的环境,成立一个新的政治系统。”252在邹看来,必须在充分重视结构约束和历史偶然事件重要性的同时,确认人的选择的重要性,包括人的理性的和非理性的甚至是反理性的选择的重要性。253因此,本文在承认宏观结构背景重要性的同时,更多的关注是在转型进程中政治精英的政治行为,其中与民主化失败结局关系最为密切的焦点就是国会的制宪活动。

  195 薛君度曾指出辛亥革命的意识形态是自由主义民主。参见《辛亥革命新论》,《纪念辛亥革命70周年研讨会论文集下册》,中华书局,1983年,第2585页。

  196 自由主义具有丰富的含义,其政治含义主要是要求代议制民主和宪政法治,反对任何形式的专制。对自由主义的阐述参见朱学勤《1998:自由主义学理的言说》,《书斋里的革命》(长春出版社,1999年)第381页。

  197 下文有关民初政府制度、国家权力争议的论述主要参考张玉法《民初对制宪问题的争论》(台北中央研究院近代史研究所集刊第十二期,1983年)。

  198 王耿雄等编《孙中山集外集》,上海人民出版社,1990年,第47页。

  199 《内阁制度论》,《上海民权报》,《民国汇报》第1卷第3号。

  200 《告反对内阁者》,《民权报》,1913年1月6日,《民国汇报》第1期。

  201 岑楼:《中华民国非政党内阁不能救亡论》,《国民杂志》第1年第2号,1913年5月15日。

  202 康有为:《拟中华民国宪法草案发凡》,《康南海文钞》(上海:民国三年)。

  203 梁启超:《进步党拟中华民国宪法草案》,《庸言》1卷18号。

  204 分别参见张东荪《中华民国宪法草案略评》(《庸言》第1卷18号)、张东荪《行政权消灭与行政权转移》(《庸言》第1卷21号)。

  205  邹小站:《章士钊社会政治思想(1903-1927年)》,湖南教育出版社,2001年,第30页。

  206 《专电》,《中华民报》,1913年4月20日。

  207  张申父:《内阁制果适于我今日之政情乎》,《独立周报》,第2年第18、19号。

  208 《内阁制与共和精神》,《时事新报》,1913年1月5日。

  209 《内阁制与党争》,《时事新报》,1913年1月7日。

  210 杨格(Ernest P·Yang)特别强调这一点。参见杨格(Ernest P·Yang)《现代化的保守人物—袁世凯》,

  张玉法主编《中国现代史论集(四)民初政局》(台北联经出版事业公司,1980年)第185页。

  211 亨廷顿:《第三波:20世纪后期民主化浪潮》,第28页。

  212 邹小站:《章士钊社会政治思想研究(1903-1927年)》,第128-129页。

  213  孙几伊:《制宪问题底理论与实践》,《东方杂志》19卷21号,1922年12月。

  214  朱经农:《评国是会议所拟宪法草案》,《东方杂志》第19卷21号,1922年12月。

  215 《论中央集权与地方分权》,《民国汇报》第2期。

  216 《省制省官制及省议会议员选举法草案说明书》,《申报》1912年7月19日。

  217 《省官制草案》,《申报》1912年7月28日。

  218 《宋钝初先生演说辞》,《民立报》,1913年2月20日。

  219 《在屋岑华侨欢迎会之演说》,《黄克强先生全集》,国民党中央党史会,第99页。转引自胡春惠《民初的地方主义与联省自治》第56页。

  220  王宠惠:《中华民国宪法刍议》,转见胡春惠编《民国宪政运动》。

  221 《庸言》1卷4号、18号。

  222 《庸言》1卷17号。

  223  高劳:《省制仿普鲁士州制之商榷》,《东方杂志》第9卷第5号。

  224 伧父:《论省制及省官制》,《东方杂志》第9卷第3号。

  225  胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,第111-112页。

  226  李剑农:《民国统一问题》,《太平洋》第3卷第7号。

  227 陈定炎:《陈炯明研究·研究资料》网络版,转引自刘军宁:《联省自治:二十世纪的联邦主义尝试》,《战略与管理》2002年第5期。

  228 本文政党政治的争论主要参考张玉法《民国初年对政党移植问题的争论》,《中国现代史论集(四)民初政局》(台北联经出版事业公司,1980年)。

  229  张玉法:《民国初年对政党移植问题的争论》,第25页。

  230 《国民协会干事长温宗尧演说辞》,郭孝成《中国革命纪事本末》第三编,上海商务印书馆,民国元年,第61页,转引自同上。

  231 《政党内阁之预备》,《国民日报》,《民国汇报》第1卷第3号。

  232 沙曾诒:《论中国今日急待解决之三大问题》,《东方杂志》第9卷3号。

  233 “严伟致独立周报记者书”,《独立周报》2年5号,2年9日。

  234  张玉法《民国初年对政党移植问题的争论》,第28页。

  235 梁启超:《中国立国大方针商榷书》,民国元年4月,转引自张玉法《民国初年对政党移植问题的争论》注77。

  236 王灿:《党论》,《谠报》第3期,民国2年6月20日。

  237 《国民党宣言书》,转引自张玉法《民国初年对政党移植问题的争论》注83。

  238 邹小站:《章士钊社会政治思想(1903-1927年)》,第79-80页。

  239 张玉法:《中国现代政治史论》,台北东华书局,1988年,第189页。

  240 陈峰:《中国宪政史研究纲要》,贵州人民出版社,2003年,第179页。有学者认为列宁主义政党在组织结构上和西方议会政党的基本差别在于:它有着笼罩每一个党员的基层组织。国民党与共产党在这方面基本形态类似。参见金观涛、刘青峰《开放中的变迁》第275页。

  241 《总理最近致海内外同志书》,《中国国民党周刊》,期10,转引自吕芳上《革命之再起:中国国民党改组前对新思潮的回应,1914-1924》(中研院近代史研究专刊(57),1989年)第537-538页。

  242 化鲁:《对于政党前途的希望》,《东方杂志》21卷4号,1924年2月25日。

  243  王宠惠:《中华民国宪法刍议》第二章,转引自胡春惠编《民国宪政运动》第81-85页。

  244 行严:《临时约法与人民自由权》,《民立报》,1912年3月12日。有关研究参见邹小站《章士钊社会

  政治思想(1903-1927年)》第40-58页。

  245 《湖南省宪法草案说明书》,《太平洋》第三卷第一号。

  246 湖南省宪第6条。浙江省宪第7条,广东省宪第6条均有相似规定。

  247  李剑农:《中国近百年政治史》,复旦大学出版社再版,2002年,第490页。

  248 、王丽娜:《中国与欧洲文化交流志》,上海人民出版社,1998年,第165页。

  249 Andrea Bonime-Blanc, Spain’s Transition To Democracy, The Politics of Constitution-making, Boulder and London, Westview Press, 1987,P6。

  250  塞缪尔·亨廷顿:《第三波-20世纪后期的民主化浪潮》,第47页。

  251  同上,第120页。

  252 邹谠:《二十世纪中国政治》,香港牛津大学出版社,1994年,第206页。

  253 邹谠:《中国革命再阐释》,香港牛津大学出版社,2002年,第120页-121页。

   作者系上海大学台湾研究中心执行主任 

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