丁长琴:我国行政异体问责的现状及制度重构


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行政问责制度 异体问责    ● 丁长琴  
    行政问责制度是建设责任型政府的重要途径,是实现社会主义民主的必然要求。近几年,在党中央、国务院的高度重视下,我国行政问责制度建设发挥了重要作用,取得了长足进步。2010年,全国纪检监察机关共立案139621件,结案139482件,给予党纪政纪处分和行政问责146517人。然而,当前我国的行政问责制度建设存在一个较大缺陷,即“同体问责”占主导,“异体问责”严重“缺位”,没有充分发挥各级人大、司法机关、、社会群众等异体问责主体的重要作用。例如,在2006至2010年的四年间,《》报道的行政问责案例涉及被问责官员共1666人,问责启动者即问责主体均为上级党委和政府部门①,没有一例属于异体问责1。与同体问责相比,异体问责更加符合社会主义政治文明的要求,更加有利于社会主义和谐社会的构建。因此,应充分发挥异体问责的作用,不断完善我国行政问责制度。
    
    一、我国行政异体问责制度的现状
    
    异体问责是指行政主体以外的其他主体对行政主体及其工作人员因不履行法定义务或者未承担相应行政责任进行监督,并要求其承担相应的处理结果。因此,异体问责主要是涉宪主体(政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众)之间的问责。实践中,我国的行政异体问责尚处于初步发展阶段,各项具体制度的设计尚未完善,存在很多不可忽视的问题。
    (一)人大问责缺位
    人大是最重要的异体问责主体。我国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”然而,在现实生活中,各级人大及其常委会对政府的监督职能未能得到有效发挥。主要体现在:第一,人大的质询、调查、撤职、罢免等权利未能充分运用。在质询方面,在全国人大层面上没有出现过质询案。在特定问题调查方面,据2011年全国人大常委会工作报告,2010年,全国人大及其常委会未启动特定问题调查。这表明,人大问责虽然在少数事情上发挥了重要作用,但实际
    ①其中,上级党委问责32人,占2%;上级政府问责1539人,占92?3%;上级党委和政府共同问责95人,占5?7%。
    上大部分时候处于严重缺位状态。第二,人大问责自下而上逐渐减弱。地方人大往往敢于对政府进行问责。例如,在监督法颁布实施以前,各地人大常委会为加强对“一府两院”工作的监督,积极探索创新监督方式方法,大体上形成了“述职评议”、“工作评议”两种做法。然而,全国人大在询问和质询、特定问题调查、撤职等刚性监督上却顾虑重重。作为国家最高权力机关,全国人大在问责上不够积极,一定程度上会影响地方人大行政问责的积极性,这就使得人大问责难以在全国范围内展开。第三,人大问责的法律规定程序不完善,操作性不强,导致人大问责没有取得应有的效果。我国宪法第73条规定:全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。然而,我国法律并没有规定人大代表和常务委员会组成人员对答复不满意,该如何采取进一步措施。这使得人大对政府的监督难以取得实质性进展。
    (二)司法问责力度不足
    目前,我国司法机关所起的作用与其应该承担的作用之间还有很大的差距。首先,司法机关的独立性不强。在现实中,司法监督机关在组织人事上不完全独立,其人员编制、经费划拨不可避免地受制于同级政府,缺乏应有的权威性。同级党委决定司法组织人事问题而不是由上级司法机关的党委决定。其次,司法机关对行政案件重视程度还有待提高。由于人民法院对行政案件审理重视不够,导致了少数法院行政审判机构不健全,审判力量不足,队伍不够稳定,审判人员整体素质不高。再次,司法机关的受案范围有限,仅限于具体行政行为。相当一部分滥用职权、贪污受贿的行为没有得到及时的惩处,问责过程中司法介入长期落后于行政处理,导致对政府官员的问责往往以行政责任代替法律责任的现象。这些都严重弱化了司法问责的力度,不利于司法问责的展开,也对我国行政异体问责制度产生了负面影响。
    (三)民主党派问责障碍较多
    民主党派问责在多元异体问责制度建设中必不可少。我国宪法和法律赋予了民主党派监督政府的职能。在2011年的两会期间,政协委员们针对部分民生问题,直接问责政府部门或提出行政问责建议。民革中央、民建中央、致公党中央等提出应加强保障性住房制度建设,实现中低收入群体住有所居,要建立住房保障责任追究制度,执行不力的予以问责;部分政协委员提案要求尽快出台行政问责法。民主党派问责虽然取得了进展,但总体来说,还存在较多障碍。一方面,民主监督缺乏制度化、规范化。当前,我国民主监督法律法规寥寥无几,《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文件没有对问责的范围和渠道作详细的规定,操作起来局限性大、弹性大,使得这种民主监督只是停留在对中国共产党和政府的批评和建议上,流于形式,没有实质性的发挥其监督问责作用。另一方面,在参政议政工作中,民主党派的“知情”渠道不畅,使参政议政、民主监督工作难找突破口。有关部门在同民主党派协商中,通报传达的时间多,真正听取意见的时间少,个别单位和部门对民主党派的调研工作也不够支持。
    (四)公民问责保障不够
    人民是国家的主人,一切权力属于人民,所以,民众是主要的问责主体,是异体问责最根本的力量。近年来,我国查处的官员腐败案件中,80%的线索来自公民的举报。2010年,全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件(次);全国政协受理、办理委员和群众来信来访42000多件次。公民的积极参与,有力地促进了行政机关的合法、高效运行,及时发现和纠正了不少公共行政过程中的重大过错和失误。虽然公民问责取得了一定的成效,但大多情况下我国的公民问责未能得到有效保障。宪法和《国家公务员法》等法案虽然涉及到人民群众的问责与监督权力,但对于行政人员问责制的监督机构,基本上都是以监察机关或者纪检部门为监督主体,对公众在其中的作用提及很少,更未具体地制定相关制度和程序。同时,大多数公众缺乏必要的政治参与感,缺乏对官员进行问责的意识,再加上问责渠道的缺失,使公众在遇到政治困难时,往往只会选择求助于政府,这就更进一步强化了同体问责,让公民问责以及其他异体问责更为被动。
    (五)新闻媒体问责难度较大
    近年来,由于新闻媒体的报道和深度追踪,很多渎职违法的行政官员受到问责。2011年,在甬温线动车特别重大交通事故、地沟油事件、11起强拆伤亡案等事件中,新闻媒体的监督均起到了不可忽视的作用。但新闻媒体作为问责主体仍然存在着诸多不足。当前,关于新闻自由的限度,新闻采访权的内容、方式、新闻记者权利保护机制,新闻采访当中记者的权利义务,政府机关的义务及采访程序等都缺乏具体的法律规定。由于缺乏必要的法律支持和制度保证,新闻媒体在行政问责时的合法地位难以保障。同时,传统体制的影响下,我国舆论监督的行政干预色彩浓重,对于官员腐败等行为,媒体有监督、批评的权利,但有些政府机关往往以“损害政府的名誉”为由限制报道,甚至有些官员为了维护自己的政绩、维护本部门或本地方的利益,把舆论问责视为一种威胁,利用手中的权力横加千涉。这很不利于新闻媒体对政府问责机制的形成。
    
    二、完善我国行政异体问责制度的建议
    
    如何结合我国国情,合理设计行政异体问责制度,切实发挥问责作用,对于建立责任政府具有重大意义。为此,需要坚持党的领导的原则、改革与稳定相结合的原则、创新与传统有机结合的原则,充分发挥人大、司法机关、民主党派、公民、新闻媒体行政问责的作用。
    (一)发挥人大问责的作用,推进人大制度的改革
    人大问责制实际上是对宪法和组织法规定的人大监督权的具体化,其目的在于使宪法和组织法规定的监督方式能够发挥其应有的作用。要使我国的人大真正担负起外部问责主体的角色,有必要对人大制度进行改革。一是在人大代表的产生方式方面,应当由公民直接选举的能真正代表社会各阶层意志和利益的人当代表,同时,为选民提供更多的途径进行差额选举,使人大选举公平、公开、公正,切实保证公民的选举权,增强人大代表的“异体性”。二是在完善质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权的基础上,进一步建立不信任投票制、弹劾制等。人民可以对具体的政府官员提出具体的不信任案,由此启动对政府或政府官员不信任调查的程序,从而决定具体采用何种惩戒方式。三是在人大的决策程序方面,应当增强公开性、透明性。例如,人大问责的结果应该及时、全面地向公众公布;对公众利益有重要影响的政府决策,在出台前可以由人大举行听证会等等。四是在专业素质方面,人大常委会各专门委员会应当主要由专业素质强,具有责任意识的专家组成,否则,即使对相关问题进行审议、审查,也可能流于形式。
    (二)促进司法公正独立,强化司法问责机制
    促进司法独立是追求司法公正的必要前提。要强化司法问责机制,就需要改革现有法院的组织方式、司法人员的任免方式,改变地方司法机关的财政体制。首先,改“平行管理”模式为“垂直管理”模式,收回各级行政机关对司法机关人、财、物的决定权和供应权,改由中央统一管理,地方不再负担司法机关的经费,充分发挥中央对地方司法权的支配作用,从而实现国家法制的统一。其次,建立有关机关的工作协调机制。使检察机关与政府监察机构、纪检部门在工作中相互协调,对于重大事故的调查,及时让检察机关参与进来,尽量避免责任追究案源的流失,避免以行政责任代替刑事责任。最后,加快修订《行政诉讼法》。不仅要继续加强对具体行政行为的司法审查力度,还应当把抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围,进一步强化司法机关对行政权力的监督制约,加强人民法院行政审判工作和人民检察院对行政官员违法犯罪的监察力度。
    (三)明确民主党派问责的权限,加强专业化建设
    一是明确各民主党派的问责权限,使民主党派问责法律化、程序化。要建立一套完整的民主党派问责运行机制,把政协的地位和政治协商、民主监督的职能逐步法律化,使民主党派问责具有法律保障。科学合理地拓宽民主党派参政议政渠道,为民主党派地方组织对政府的问责创造有利条件。二是成立专门问责机构,使得民主党派问责专业化。这样既为民主党派问责提供组织保证,克服了党派成员结构单调,难以发挥问责作用的问题,又增强了民主党派成员的问责意识和专业知识,提高了问责的效用。三是健全民主评议机制。由政协出面组织各民主党派及社会各界人士,依照政协的职能,针对民生热点问题,定期对政府有关部门的工作及作风进行检查、评议,同时,提出批评意见和建议,供政府有关部门参考,使政府做到科学决策,民主决策。
    (四)拓宽公民问责渠道,完善民意调查机制
    我国公民参与问责的意识还比较差,良好的制度安排对公民问责的顺利实行至关重要。一是拓宽公民参与问责的政治途径,积极引导公民参与政治的热情,形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。公民积极参与政治,有利于多元问责主体的完善。二是健全信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段,也是我国公民参与政治的一种方式。虽然,近年来我国信访制度有所发展,但仍存在很多亟待完善之处。比如,保护举报人、保护问责的公民,这是公民问责的最后保障,是公民问责的“底线”。应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护,防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意,才能使政府决策科学化、民主化。我国现在关于民意调查的机构较少,调查的手段相当有限,导致人民的很多意愿未能充分表达。所以,必须积极完善民意调查的机制,加大民意调查的范围,让政府政策更能代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。坚持依职权和依申请相结合、正式听证和非正式听证并举以及重事前、事中听证,轻事后听证的原则,完善信息公开的力度以扩大公众参与的程度,同时建立言论免责,让问责听证民众敢言,并且保证听证中公民的意见能够及时得到回应。
    (五)规范新闻媒体问责机制,推进传媒的市场化改革
    一是制定舆论监督法。保证新闻媒体的合法地位,使得新闻媒体问责法律化、规范化,最大限度地发挥新闻媒体的监督优势,促使新闻媒体对政府的监督有章可循,消除各地新闻媒体监督行为不规范现象。二是积极探索媒体市场化改革道路。推进以服务为核心,以市场为主导的媒体经营模式。媒介的市场化必然要求新闻媒体更加关切公共利益,只有将工作的重点和中心放在维护人民群众的切身利益上,才能在激烈的市场竞争中生存和发展。三是强化新闻媒体的异地监督。异地监督是对本地监督的有效补充,在纵向上,加强中央媒体对地方政府的监督;在横向上,加强异地媒体对本地政府的监督。这样就消除了地方新闻媒体不敢问责本地政府的现象,使得新闻媒体真正约束政府的违法行为,对政府进行有效问责,同时促使政府的施政行为更加科学、合理、有效。四是加强对新闻媒体的监管。一方面,应该严格审查新闻媒体工作人员的资格,制定新闻行业的行业规范以约束新闻媒体工作者的行为;另一方面,应当对违反新闻媒体职业道德的行为加以追究,在相关法律的基础上,建立新闻媒体责任追究制度,这样才能确保新闻媒体约束自身行为,保证新闻媒体问责是以公众的利益为出发点和落脚点。
    建立行政异体问责制度是建设民主政治和责任政府的内在要求,已经成为世界潮流。在理论上,我国的行政异体问责没有形成系统的分析方法和可行的制度设计;在实践中,其主体的作用难以得到有效发挥。重新构建我国的行政异体问责制度,将为推动社会主义民主政治的进步,重塑政府的权威和形象,优化公务员队伍,促进经济又好又快发展,构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。
    
    来源:国家行政学院学报
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