严海兵:民主化引发政治冲突的原因及解决方案


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民主化 政治冲突    ● 严海兵  
    民主一词常常与和平联系在一起,“民主和平论”长期以来一直是西方国家尤其是美国向非西方世界“输出民主”的重要理论依据。但是,肇始于20世纪70年代的第三波民主化让人们看到,民主不仅会带来公民自由与政治平等,而且也造成了大范围的冲突,这些冲突不是国家与国家之间的冲突,而是国家内部的冲突。民主化与国内冲突构成了当今世界政治变革的两大重要现象。①本文试图以选举制度为视角,围绕民主导致政治冲突的社会土壤、制度因素以及冲突的解决方案等问题作一个初步性的探讨。
    
    分裂社会与民主生存
      
    所谓分裂社会(dividedsociety),是指一个社会由不同的宗教、意识形态、语言、文化或族群的团体组成,各团体之间的差异造成了政治认同的分歧。②当民主到来的时候,分裂社会中的团体一般都会组建自己的政党,拥有为自身服务的利益集团和传媒机构。为了赢得选票,各政党候选人采取的策略往往是打“民粹”牌、“族群”牌,从而激化社会矛盾和冲突,甚至埋葬民主。因此,人们一般认为民主政体不适合在分裂社会中生存,这种观点可以追溯到约翰·密尔。密尔完全否定了在分裂社会中实行民主的可能性,他说,“在一个由不同的民族构成的国家,自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同情感,特别是语言不同的人民中,不可能存在实行代议制政府所必要的统一的舆论。”③直到20世纪60年代,这种观点都被学者和政策制定者所广泛征引,用来解释二战以后亚洲和非洲的新兴民族独立国家民主失败的原因。④
    随着第三波民主化的推进,目前西方学界虽然已经不排除民主在分裂社会中生存的可能性,但仍然存在着两点不太乐观的共识:第一,在分裂社会建立和维持民主政府要比在同质性的社会更加困难;第二,在非民主国家或民主不充分的国家,族群或其他方面的分裂问题要比在发达的民主国家严重,这些分裂成为21世纪民主化发展的主要障碍。⑤20世纪70年代以来,东欧、拉美、南亚等一些社会异质性程度非常高的国家先后实现了向民主政体的转变。但是,严重的社会分裂,尤其是族群分裂,不仅让这些国家的民主转型付出了高昂的代价,而且也使转型之后的民主政体始终无法正常运行。据统计,从1989年到2002年,世界上发生了116起主要的武装冲突,其中仅有七起是传统的国家间冲突,其余109起冲突几乎都是与民主化有关的国内族群冲突。⑥从亚洲民主转型的历史经验来看,民主质量(自由程度)与社会同质性程度之间大体上呈现出一种正相关的关系(见图1)。例如,社会同质性程度较低的东帝汶、菲律宾、泰国和马来西亚,其民主质量也较低已是不争的事实;而社会同质性程度最高的韩国则一直被奉为东亚民主成功转型的典范。
    
    图1 东亚国家的社会多样性与自由程度
    数据来源:BenjaminReilly,DemocracyandDiversity:PoliticalEngineeringintheAsia-Pacific,Oxford:OxfordUniversity,2006,p.57;FreedomHouse,FreedomintheWorld2008(www.freedomhouse.org).
      
    民主化诱发冲突的选举制度因素
      
    文化和民族分裂的社会土壤是产生国内冲突的根本原因,而对于处在民主转型或民主巩固的国家来说,暴力冲突产生的直接诱因往往是民主的制度设计。蒂利(CharlesTilly)认为,民主化过程中创造出来的配套制度,是民主引发社会运动的因素之一。这些制度包括竞选组织、政党、劳工联盟、其他行业协会、非政府组织、院外游说集团以及承诺支持特定选区而不是普罗大众的政府机构。⑦民主政治的竞争性参与的特征蕴含着异议和分歧,在民主体制下,政治资源向所有公民平等开放,人人都可以组织社团,进行政治动员,争取自身的利益,这种斗争的公开化为民主转型国家的政治冲突提供了契机。当然,公开化的斗争如果以对民主规则的同意和遵守为基础,也不会产生暴力冲突。但是,作为民主政治运作规则的选举制度本身,却具有诱发冲突的“内在制度性缺陷”,从而导致对规则的同意和遵守的失败。下面笔者将以两种主要的选举制度——多数选举制和比例代表制为例,来具体说明选举诱发冲突的制度因素。
    多数选举制诱发冲突的危险来自于对少数派的排除和小党的代表性不足(under-representation)。政治学者霍洛维茨(DonaldL.Horowitz)举过这样一个极端的例子:假设某个社会由甲乙两个族群组成,甲族群占人口的60%,乙族群占人口的40%,两个族群具有相似的年龄结构、人口自然增长率,人口比例在较长时间内固定不变。两个族群的选民具有相同的投票率,并且只会把票投给代表本族群的政党。那么,在任何形式的多数选举制下,都只会是甲派主导政府,而乙派则沦为“万年在野党”。⑧民主制度的宏观结构(尤其是政党轮替)能够形成一种心理预期,即“政治力量相信,组织民主竞争的制度框架会允许它们在将来继续推进其利益,因此而接受眼前的失利”⑨。然而,如果微观层面的选举制度设计使少数派群体看不到参与政权的希望,无法在既定的体制框架内维护本族群的利益,那么,以街头暴力的形式来表达诉求的情况就容易产生。
    虽然在现实中没有一个社会各方面状况与上述的例子完全相似,但是相对多数选举制(First-Past-The-Post,FPTP)所造成的少数派群体代表性不足,则是一种普遍现象。由于相对多数决定制具有“胜者全赢”(winner-takeall)的特性,在每一个单名选区中,只有获得最高票的候选人才会当选,投给其他候选人的选票都将成为废票。受此影响,小党在国会中所占有的议席率,总是小于其得票率。例如,在1992年的美国众议院议员选举中,第三大党自由民主党(LiberalDemocrats)虽然获得了17.8%的选票,但该党在国会中只拥有3.1%的席位;在1993年加拿大国会议员选举中,进步保守党(progressiveConservativeParty)虽然获得了16.0%的选票,但该党在国会中却仅占有0.7%的议席率;在1997年的英国下院议员选举中(总席位659席),保守党(ConservativeParty)与自由民主党的得票率分别是30.6%与16.7%,但是获得的席位率分别只有25.0%(165席)与7.0%(46席)。⑩这种少数派群体的代表性不足的现象,一旦发生在分裂社会中,就可能成为大选之后政治冲突的导火索。
    比例代表制可能诱发冲突的原因在于其容易催生极端主义政党。极端主义政党往往以对社会、经济和政治的结构和政策进行根本性的变革为口号,从而吸引特定群体选民的支持。作为小党(至少一开始是这样),极端主义政党在比例代表制条件下比较容易获得生存。根据“迪韦尔热法则”(Duverger’sLaw),比例代表制趋向于形成多党制。(11)在比例代表制下,由于议会席位的获得是按各政党所获选票的比例来分配的,选民对小党的微小支持对于其获得席位来说都是有效的。所以这种制度有助于打破极化的两大党垄断的局面,鼓励小党的产生。赫曼斯(FerdinandA.Hermens)是最早发现比例代表制的这个特点的学者之一。他指出,在魏玛共和国时期的德国,纯粹的比例代表制引发政党数量激增,造成政党体制碎片化,为纳粹这种极端主义政党从体制外的小党发展成为体制内的大党创造了条件。(12)
    比例代表制与分裂社会相结合,为极端主义政党提供了完美的生长土壤。鲍威尔(G.BinghamPowell)对19世纪60年代世界各国极端主义政党获得选民支持的统计显示,极端主义政党在实行比例代表制的异质性社会里所获得的平均支持率(11%),明显高于实行比例代表制的同质性社会(6%)和实行多数选举制的异质性社会(7%),远远高于实行多数选举制的同质性社会(0)(见表1)。极端主义政党及其支持者虽然是社会中的少数群体,但是其诉求的极端性决定了他们很容易与社会主流群体产生分歧,甚至演变成暴力冲突。因为政党是现代民主政治运行的主导性力量,所以政党对暴力冲突的介入,尤其会危及民主政体的生存。在1967-1977年第二波民主化回潮的高峰期,当一国的主要政党团结一致反对暴力并阻止其支持者参与暴力时,民主进程便得以延续下来;而当一国的政党本身卷入暴力冲突之中时,民主政体的维系就变得十分困难。(13)
      
    冲突解决:制度设计的争论
      
    民主能否获得成功不仅取决于社会、经济和文化条件,也取决于政治制度的设计。西方学界对于民主制度设计的优劣将会影响民主转型的成败这个论断几乎没有什么异议,但是,在分裂社会中究竟应该采用什么样的制度设计方案尤其是选举制度设计方案,才能够更好地缓和与调解民主化带来的政治冲突,对此,学者们仍然见仁见智。其中,以李帕特(ArendLijphart)为代表的协和模式(Consociationalism)和以霍洛维茨为代表的向心模式最为著名。
    (一)协和模式
    协和模式的代表人物是美国政治学者李帕特,他于1968年最早提出了协和式民主(ConsociationalDemocracy)的概念,在随后的40年里,李帕特一直坚持认为协和式民主方案是解决分裂社会冲突问题的最佳选择。(14)协和民主模式是针对多数决民主模式的弊端而提出的。多数决民主模式在选举制度上采用相对多数选举制,如我们前面所提到的,这种选举规则之下的竞争是“胜者全赢”的零和博弈,将导致少数族群的代表被排除在议会之外,并很容易强化某一政党或某个团体的主导地位。因此,把这种民主模式应用到分裂社会中去,往往会导致族群间的政治冲突。
    
    资料来源:G.B.Powell,ContemporaryDemocracies:Participation,StabilityandViolence,HarvardUniversityPress,1982,p.95.
    李帕特认为,在分裂社会,民主政府的成功建立需要两个关键要素:权力分享(powersharing)和团体自治(groupautonomy)。权力分享表示的是,所有重要的自治团体的代表在政治决策(尤其是执行层面的决策)形成中的参与;团体自治意味着这些团体拥有处理其内部事务的权力,特别是在教育和文化领域。具有这两个特征的民主制度常常被称为权力分享式民主,或者“协和式”。(15)为了实现这两个目标,李帕特在政党制度、选举制度、内阁政府和地方分权等涉及民主政治运作的核心领域都提出了可操作性的方案,主要包括:大联合政府(获胜的政党在组建政府时与其他政党分享权力)、比例代表制选举、少数派的否决权(对于直接涉及本族群利益的重大问题)和社群自治。
    在选举制度方面,协和式民主主张采用比例代表制,尤其青睐封闭的政党名单系统(closed-partylistsystem)和规模大的复数选区。因为相对于多数选举制,比例代表制有利于少数族群政党的生存,而选区规模越大,越能够保证各族群政党代表性的公平,减少选票与议席之间的偏差。封闭的政党名单系统不允许选民对政党名单上的候选人表达偏好,给予政党领袖更大的影响力和自主性,这样便有利于各族群精英之间的妥协与合作,保证协和式民主的运行。
    协和民主模式为批评者所诟病的地方主要有:(1)比例代表制使得政党针对特定群体的选举动员很容易获得成功,所以它鼓励极端主义政党在议会中的存在,承认并强化了社会的分裂;(2)规模大的选区保证了较高的比例性和公平性,而这会弱化选民与选区代表之间的联系,进而降低政治责任和反应性;(3)将合作与妥协寄托于政治精英,有违民主是“人民统治”的基本精神,而这种策略背后的预设是,精英比大众更理性、温和,但是这缺乏充分的事实依据,有时候精英可能会比大众更激进;(4)让获胜的精英主动与反对派分享权力,缺乏明确的制度约束和动机支撑,还会导致决策的无效率。
    (二)向心模式
    针对比例代表制容忍和助长极端主义的弊端,霍洛维茨提出了一种选举诱因的方案(theincentivesapproach)来解决民主转型中的族群冲突问题。(16)由于这种方案的“明确目的是为政治体制构造一个向心式的自旋——以推动各政党达成温和、妥协的政策,并在一个极度分裂的政治光谱中发掘和巩固中心地带”,西斯科(TimothyD.Sisk)将其称之为“向心模式”。(17)与协和式民主特别关注选举结果的公平不同,向心模式关注的则是群体合作的过程,它要求在政治制度设计中“提供特定诱因,促使以种族为基础的政党藉由纳入其他族群筹组联盟,以争取外于自己族群的选民。”(18)雷利(BenjaminReilly)概括了向心模式的三个主要特征:(1)提供了一种选举诱因,能够为政治候选人联系和吸引自身所代表的族群之外的选民,从而鼓励他们在潜在的分离议题上保持温和的态度;(2)存在一个协商平台,使来自不同群体的政治行动者在互惠的选举支持、甚至更具实质性的议题方面能够达成合作;(3)形成中立、聚合的多族群政党或政党联盟,从而能够表达跨族群的利益诉求,为选民提供复杂多样的政策选项。(19)
    在向心模式看来,不管是选举诱因的提供,协商平台的搭建,还是跨族群政党的形成,关键在于选举制度的设计。向心模式主张采用按选民偏好排序的选举制度,比如选择投票制(theAlternativeVote,AV)。该制度通常在单名选区下进行,投票时,选民根据自己的偏好将候选人按顺序标示在选票上。如果有候选人获得绝对多数的“第一偏好”,则该候选人即可当选;如果没有候选人可以获得绝对多数的“第一偏好”,那么获得“第一偏好”票数最少的候选人将被淘汰,并按照被淘汰候选人选票上的“第二偏好”把这些选票分配给其他候选人,依此类推下去,直到某个候选人达到绝对多数为止。这种制度设置使得政党候选人如果要当选,常常不得不依赖于从其竞争对手那里转移而来的第二偏好选票,从而促使候选人跨地区、跨族群去寻求选民的支持。在这样的选票汇集(voting-pooling)过程中,反对力量之间便达成了妥协与和解。这种民主模式的内在假设是,普通民众比政治精英更容易抵御政治极端主义。
    从政治妥协的时机来看,向心模式是由选民在选举前达成妥协(提供各种机制和诱因促使各政党广泛动员吸收选票,形成跨地区跨族群的联盟),而协和模式则是由政治精英在选举后达成妥协(获胜的政党与少数族群党派分享权力,从而产生大联合政府)。霍洛维茨把前者称为“承诺型联盟”(coalitionsofcommitment),而将后者称为“便利型联盟”(coalitionsofconvenience)。(20)关于向心模式与协和模式的主要差异,可以参见表2的总结。
    向心模式的最大不足在于现实案例太少,目前世界上仅有澳大利亚、斐济、巴布亚新几内亚的议会选举和爱尔兰的总统选举采用的是选择投票制。另外,选择投票制要求在异质族群的选区内实行,但很多案例中没有这样的选区,即使有,政治党派也可能因一己私利重划选区,从而导致选区内族群分配的改变。(21)
    
    
    结语
      
    民主政治的健康发展需要众多社会、经济与文化条件的支持,这些条件的形成在任何国家都是一个长期的过程,而对于许多后发国家来说,民主化和政体转换往往是瞬间发生的事件。因此,政治制度设计在民主转型中的作用就显得十分重要。尤其在文化或族群分裂的社会,如何利用选举制度的设计来化解政治冲突,是民主转型国家的政治精英所面临的现实问题。但是,也不能过分夸大制度设计的效果。一些非常巧妙的制度安排曾经一度使黎巴嫩、尼日利亚和斯里兰卡实现了政治稳定,可是在种族冲突的压力下,最终都宣告失败(22);泰国的选举规则虽几经调整,却至今也没能跳出政治冲突的泥潭。究其原因,从长远来看,民主制度必须嵌入到民主的政治文化土壤之中,才能真正发挥其应有的作用。在民主化初期进行制度选择的时候,由于对稳定和秩序的迫切心理需求,只要不是明显有失公允的制度设计都可能暂时被民众所接受和认可。但如果一国的民众没有对于宪政民主的信念,没有维持民主制度运转所必要的公共精神,没有养成遵守规则(即使是有缺陷的规则,因为世界上没有十全十美的规则)的习惯,那么,民主选举制度在运行过程中所产生的不利于任何社会群体的结果,都有可能引发社会运动、导致政治冲突。因此,从这个意义上讲,不管是协和模式还是向心模式,都不能一劳永逸地解决分裂社会中的冲突问题。
      
    注释:
    ①BenjaminReilly,DemocracyandDiversity:PoliticalEngineeringintheAsia-Pacific,Oxford:OxfordUniversity,2006,p.27.
    ②需要注意的是,此处的分裂社会不同于多元社会(pluralistsociety),多元社会里存在着多样性的文化或社会团体,但各团体之间不一定会产生严重的政治分歧和冲突,例如美国社会是典型的多元社会,但不属于我们所说的分裂社会。
    ③JS.密尔:《代议制政府》,商务印书馆,1982年,第223页。
    ④BenjaminReilly,DemocracyinDividedSocieties:ElectoralEngineeringforConflictManagement,Cambridge:CambridgeUniversityPress,2004,p.1.
    ⑤ArendLijphart,ThinkingaboutDemocracy,Routledge,2008,pp.96-97.
    ⑥MikaelEriksson,PeterWallensteen,andMargaretaSollenberg,ArmedConfict:1989-2002,JournalofPeaceResearch,vol.40,2003,pp.593-607.
    ⑦CharlesTilly,SocialMovements:1678-2004,Boulder:ParadigmPublishers,2004,p.139.
    ⑧DonaldL.Horowit:“后冲突国家的调和机制与制宪程序”,《政治科学论丛》(台北)2008年第36期。
    ⑨亚当·普沃斯基:《民主与市场:东欧与拉丁美洲的政治经济改革》,北京大学出版社,2005年,第8页。
    ⑩王业立:《比较选举制度》,()五南图书出版公司,2006年,第45页。
    (11)Duverger,PoliticalParties:TheirOrganizationandActivityintheModernState,London:Methuen,1955,p.239.
    (12)F.A.Hermens,DemocracyorAnarchy?AStudyofProportionalRepresentation,SouthBend,Ind.:UniversityofNotreDamePress,1941.
    (13)G.B.Powell,ContemporaryDemocracies:Participation,StabilityandViolence,HarvardUniversityPress,1982,pp.168-169.
    (14)最初,李帕特只是认为在分裂社会中协和式民主要优于多数决民主,后来他认为在任何社会协和式民主都要优于多数决民主。参见利普哈特《民主的模式:36个国家的政府形式和政府绩效》,北京大学出版社,2006年。(15)ArendLijphart,ConstitutionaldesignfordividedSocieties,JournalofDemocracy,vol.15,2004,p.97.(16)DonaldL.Horowit,EthnicGroupsinConflict,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1985;DonaldL.Horowit,ADemocraticSouthAfrica?ConstitutionalEngineeringinaDividedSociety,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1991.
    (17)TimothyD.Sisk,DemocratizationinSouthAfrica:TheElusiveSocialContract,Princeton:PrincetonUniversity,1995,p.19.
    (18)(21)DonaldL.Horowit:《后冲突国家的调和机制与制宪程序》,《政治科学论丛》(台北)2008年第36期。
    (19)BenjaminReilly,ElectoralSystemsforDividedSocieties,JournalofDemocracy,2002,p.159.
    (20)BenjaminReilly,DemocracyandDiversity:PoliticalEngineeringintheAsia-Pacific,Oxford:OxfordUniversityPress,2006,p.88.
    (22)罗伯特·达尔:《论民主》,商务印书馆,1999年,第204页。
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文章来源:本文转自《学海》2010.2,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。    

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