爱思想 | 刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦反贪污贿赂法及其对我国的启示

 
选择字号:                      本文共阅读 24 次 更新时间: 2012-03-06 11:40:47

刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦反贪污贿赂法及其对我国的启示


进入专题
反腐败 反贪污贿赂法   
刘向文   王圭宇  
    【摘要】2008年12月30日,《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》公布实施。该法的公布实施,使俄罗斯联邦实现了从“权力反腐”向“制度反腐”、从“分散反腐”向“系统反腐”的转变。该法的立法进程具有四个明显的特点,即在总统的直接推动下进行、循序渐进地推进反贪污贿赂法治、坚持从本国现实国情出发以及力求制定统一的反贪污贿赂法典。了解俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程及其特点,分析俄罗斯联邦反贪污贿赂法的主要内容,对我国反腐败法治的顺利开展具有重要的借鉴意义。
    【关键词】俄罗斯联邦;反贪污贿赂法;权力反腐;制度反腐
    
    1991年底,苏联解体、俄罗斯联邦独立。伴随着急剧的政治、经济与社会转型,俄罗斯联邦国内的贪污贿赂等腐败问题愈演愈烈。时至今日,腐败问题已成为俄罗斯社会难以治愈的一大顽疾。它严重侵蚀着俄罗斯联邦民主化、法治化和现代化的进程,阻滞着俄罗斯联邦的进一步发展和振兴。近年来,随着经济和社会的发展进步,腐败问题在我国也日益严重。为了顺利解决我国的腐败问题,有必要认真研究世界主要国家反贪污贿赂法治的经验。20世纪90年代初期开始实施的俄罗斯联邦反贪污贿赂法治改革的经验,无疑对我国反腐败法治的研究以及反腐败斗争的开展具有重要的借鉴意义。
    
    一、俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程
    
    从1992年拟定第一部反贪污贿赂法草案,到2008年《国家反贪污贿赂计划》1和《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》2的公布实施,俄罗斯联邦反贪污贿赂法的制定颁布经历了“起步”、“推进”和“完善”等三个阶段。
    (一)起步阶段(叶利钦时期)
    在叶利钦总统任职时期,俄罗斯联邦开始实施反贪污贿赂法治改革。其反贪污贿赂的主要措施如下:(1)拟定第一部反贪污贿赂法草案。俄罗斯联邦独立初期,新旧体制转轨引发的经济危机和政治动荡,造成的思想混乱和法制滞后,导致贪污贿赂之风盛行。贪污贿赂问题日趋严重,不仅破坏官民关系,而且威胁国家安全。3在这种形势下,当时的俄罗斯联邦立法机关于1992年拟定并通过了第一部反贪污贿赂法草案4。虽然因1993年“十月事件”爆发,整个立法权力机关体系被摧毁而搁置一边,但其规定的诸多内容和制度无疑为俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的继续推进奠定了基础。(2)签发关于国家公职人员申报收入和财产情况的总统令。1997年5月15日,叶利钦签署了关于担任俄罗斯联邦国家公务职务的人应当申报收入和财产情况的总统令。俄罗斯联邦政府组成人员不仅要申报个人收入和财产情况,而且要申报其配偶、子女和家庭其他成员的收入和财产情况5。值得指出的是,该总统令是在俄罗斯联邦建立国家公职人员收入和财产申报制度, 建立预防贪污贿赂有效机制的首次尝试。(3)颁布第一部俄罗斯联邦政府法。1993年12月12日,俄罗斯联邦以全民公决形式通过了《俄罗斯联邦宪法》6。1997年,叶利钦签署总统令,批淮第一部依据上述宪法制定的俄罗斯联邦政府法。该法首次对俄罗斯联邦政府组成人员作出两类限制性规定。其中,一类是限制政府组成人员的权利,另一类是规定政府组成人员必须履行的义务(包括申报个人收入和财产的义务)7。
    (二)推进阶段(普京时期)
    自2000年5月任职以来,普京总统采取了反贪污贿赂的许多措施。由于诸多原因,俄罗斯联邦这一时期的贪污贿赂之风不减反增,反贪污贿赂法治改革在徘徊中前进。当时主要的反贪污贿赂措施如下:(1)成立俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。2003年11月24日,普京签署第1384号总统令,成立总统直属会议咨询性机构——俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会8。该委员会的主要任务,是向总统提出相关建议,以及制定和落实国家反贪污贿赂的政策等。(2)拟定第二部反贪污贿赂法草案。2002年,俄罗斯联邦议会下院一读通过了第二部反贪污贿赂法草案9。但是,该草案也由于种种原因被搁置。制定颁布一大批与反贪污贿赂相关的法律法规。(3)在普京总统任期内,俄罗斯联邦制定颁布了一大批与反贪污贿赂相关的法律法规。例如,通过了《俄罗斯联邦国家公务原则法》10、《俄罗斯联邦国家公务体系法》11、《俄罗斯联邦国家文职公务法》12等。其目的之一,是进一步完善国家公务员制度,规范国家公务员的行为,从制度上预防贪污贿赂行为。(4)各级检察机关增设反贪污贿赂立法执行情况监督局(处)。2006年6月,由普京总统提名的俄罗斯联邦总检察长恰伊卡在就职演说中明确表示,检察机关今后的主要工作之一就是反贪污贿赂13。俄罗斯联邦总检察院在机构改组中,增设了反贪污贿赂立法执行情况监督局14。(5)批准《联合国反贪污贿赂公约》等国际条约。2003年12月9日,俄罗斯联邦签署了《联合国反贪污贿赂公约》。三年之后,普京总统签署了《关于批准联合国反贪污贿赂公约的联邦法律》。《联合国反贪污贿赂公约》的签署,为俄罗斯联邦与世界各国护法机关在揭露贪污贿赂犯罪领域开展协调行动,奠定了法律基础15。同年7月26日,俄罗斯联邦批准了欧洲委员会《关于贪污贿赂应承担刑事责任公约》,促进了俄罗斯联邦在反贪污贿赂领域的国际合作16。但是,应当指出,履行以上两项公约中所规定条款的工作,当时在俄罗斯联邦国家立法中刚刚起步,直接调整反贪污贿赂斗争的法律依据几近“空白”。
    (三)完善阶段(梅德韦杰夫时期)
    2008年5月7日,梅德韦杰夫在克里姆林宫正式宣誓就职,成为俄罗斯第三任总统。上任伊始,他就采取种种措施以推进俄罗斯联邦的反腐败法治进程。其中,最主要的措施有下述三个:
    1、成立俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。2008年5月19日,梅德韦杰夫签署关于反贪污贿赂措施的第815号总统令。该总统令决定成立以梅德韦杰夫总统为主席,由19人组成的俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。同时,首次决定在上述反贪污贿赂委员会中,设立以总统办公厅主任谢尔盖?纳雷什金为首的总统直属反贪污贿赂委员会主席团17。
    2、批准《国家反贪污贿赂计划》。2008年7月31日,梅德韦杰夫签署第1568号总统令,批准由总统办公厅主任谢尔盖?纳雷什金为首的反贪污贿赂委员会主席团拟定的《国家反贪污贿赂计划》,并于8月5日向社会公布了该计划18。《国家反贪污贿赂计划》主要以下四个方面的内容:一是反贪污贿赂的立法保障。反贪污贿赂计划规定,2008年10月1日前拟定并提交《俄罗斯联邦反贪污贿赂法草案》。二是为了预防贪污贿赂, 进一步完善国家管理措施。三是进一步完善培养法律干部的措施以及对公民进行法律知识教育的措施。四是为落实上述措施,而应当首先采取的措施19。
    3、倡导制定并最终批准《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》。2008年12月25日,俄罗斯联邦总统签署联邦法律第273号令,批准了《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》20。《国家反反贪污贿赂计划》与《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》的相继公布和实施,使俄罗斯联邦由“行动反腐”转向“制度反腐”。至此,俄罗斯联邦的反贪污贿赂进入法治化、制度化、系统化阶段。
    
    二、俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的特点
    
    分析俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程,可以看出, 该进程大致上有下述四个主要特点:在总统的直接推动下进行、循序渐进地推进反贪污贿赂法治、坚持从本国现实国情出发、力求制定统一的反贪污贿赂法典。
    (一)坚持从本国具体国情出发
    考虑到本国现阶段的政治、经济和社会发展状况,根据当时所面临的主要矛盾并适应国家发展战略目标的需要,是俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的又一特点。其主要表现如下:
    1、为了解决主要矛盾,反贪污贿赂法第一个草案被搁置。在叶利钦总统任职期间,俄罗斯联邦曾经历了叶利钦为首总统一方和哈斯布拉托夫议长为首议会一方之间、左右两大营垒之间的尖锐对峙以及联邦主体立法大量违反联邦立法的混乱局面。当时的主要任务,是维护联邦统一,稳定国家政局。所以,当时不可能制定出反贪污贿赂法法。
    2、在普京时期,尽管贪污贿赂问题已非常严重,但反贪污贿赂斗争没有真正步入法治化和制度化的道路。这也是迫于当时特定政治、经济和社会形势的需要。例如,叶利钦总统任职期间, 联邦主体分立倾向严重,大量的联邦主体立法违反联邦立法,对联邦统一、主权和领土完整造成了严重威胁。当时,在专家学者和选民中,甚至出现了“俄罗斯联邦也会像苏联一样解体吗”的疑问。因此,在这一时期,“围剿”违反联邦立法的联邦主体立法,维护联邦统一,成为普京总统在任期间的首要政治任务。又如,1990-1999年期间,俄罗斯经济连续十年滑坡,导致物质基础薄弱。普京就任总统后,在2003-2005年独联体三国爆发“颜色革命”的背景下,发展经济,以不发长期拖欠的工资和退休金,保证公民的基本生活需要,保持社会基本稳定,始终是国家的重中之重。上述两方面的原因,致使俄罗斯联邦反贪污贿赂法迟迟未能制定颁布。
    3、梅德韦杰夫总统上任后,制定颁布反贪污贿赂法的条件已经成熟。其主要表现如下:(1)普京总统时期大力发展经济建设,且在销售油气资源和军火方面获得较多利润,从而在一定程度上奠定了反贪污贿赂的经济基础21。(2)普京时期对恐怖主义、民族分裂主义的打击,以及“围剿”违反联邦立法的联邦主体立法, 从而有效地维护了联邦统一,给反贪污贿赂法治奠定了一个相对稳定和宽松的政治环境;(3)俄罗斯联邦的政治体制改革和民主进步,使民众对反腐败法治的呼声和要求越来越高。总之,《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》的制定颁布,符合这一时期俄罗斯联邦的国情,也适应俄罗斯联邦国内具体形势发展的需要。
    (二)在总统的直接推动下进行
    俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的主要特点之一,就是自始自终都在总统的推动下进行,或者说是在中央的直接领导下进行。其主要表现如下:(1)在叶利钦总统的直接推动下,俄罗斯联邦于1992年酝酿制定了第一部反贪污贿赂法草案。虽然该法律草案被搁置,但俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程己经启动22。1997年初,叶利钦总统又在国情咨文中,不仅指出俄罗斯联邦贪污贿赂问题的现状,而且规定了反贪污贿赂的基本方针和措施。由于叶利钦亲自举起了反贪污贿赂的大旗,所以1996年7月16日《俄罗斯报》曾以《总统命令向恐布活动、贪污贿赂和犯罪开炮》的大字标题作了报道。(2)在普京总统的直接推动下,俄罗斯联邦于2002年酝酿制定了第二部反贪污贿赂法草案。该草案的制定,使俄罗斯联邦进一步总结了反贪污贿赂立法的经验教训。普京还于2003年11月24日签署总统令,成立俄罗斯联邦历史上第一个总统直属会议咨询性机构——俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。该委员会的主要任务,就是向总统献言献策以解决贪污贿赂问题23。2004年,普京解散了卡西亚诺夫政府,任命弗拉德科夫为政府总理,加速进行包括国家公务制度改革在内的行政体制改革。其目的之一,也是为了进一步完善国家公务员制度,规范国家公务员的行为,以便从制度上预防贪污贿赂行为。(3)在2008年5月上任后,梅德韦杰夫总统更加注重从制度上开展反贪污贿赂斗争。在组织上,他再次成立总统直属反贪污贿赂委员会;在立法上,加强反贪污贿赂立法的工作。例如,督促制定《国家反贪污贿赂计划》和《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》。它们的制定颁布,有力地推动了俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的历史进程。
    (三)循序渐进地推进反贪污贿赂法治
    20世纪90年代初,俄罗斯联邦开始进入全面快速的“社会转型期” 24。在转型期纷繁复杂的民族矛盾、社会冲突相亘交织的形势下,俄罗斯联邦的政治体制改革却得以顺利进行。其重要原因之一,就是俄罗斯联邦在总结苏联剧变时期激进式改革惨重教训的基础上,向中国学习,坚定不移地走上了循序渐进的改革道路,以避免国家政局和社会的动乱25。俄罗斯联邦反贪污贿赂法治之所以能够顺利推进,在某种程度上也是坚持循序渐进型改革道路的结果。其“循序渐进”的特点,突出地表现在以下两个方面:(1)在拟定三部反贪污贿赂法草案的基础上通过反贪污贿赂法。俄罗斯联邦在叶利钦、普京和梅德韦杰夫三位总统长达19年的任职时间里,先后拟定三部反贪污贿赂法草案,并最终在时机成熟时,于2008年通过了反贪污贿赂法。(2)俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的推进过程,具有“摸着石头过河”的特点。它是在不断总结经验、反复修改的情况下制定出来的,不像发达国家法律那样一次定型26。所以,俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程,是一个不断总结经验教训,不断修改补充,并逐步完善的过程。
    (四)力求制定统一的反贪污贿赂法典
    制定统一的反贪污贿赂法典,始终是俄罗斯联邦政治体制改革的一项追求。早在苏联解体、俄罗斯联邦独立之时,制定统一的反贪污贿赂法以竭止当时日趋泛滥的贪污贿赂之风,就是叶利钦时期俄罗斯联邦理论界和实务界关注和讨论的重要内容之一。1990-1999年俄罗斯联邦经济连续十年滑坡,人民群众生活水平急剧下降。正是由于转型期特有的困难和矛盾,俄罗斯联邦的犯罪问题(包括贪污贿赂犯罪在内)呈现出“爆炸”局面27,更加大了俄罗斯联邦对制定反贪污贿赂法的政治需求。其间两易其稿就是最好的明证。在普京时期,俄罗斯联邦也一直没有停息过对制定统一反贪污贿赂法的讨论。只是由于普京时期特殊的政治、经济和社会形势所需,才延缓了这一进程。其表现, 是国家杜马仅在2002年一读通过《俄罗斯联邦反贪污贿赂法草案》28。2008年5月,梅德韦杰夫总统上任伊始,便开始努力弥补在反贪污贿赂领域立法上的缺失和制度上的不足,以便从根本上消除贪污贿赂等腐败现象的基础。他先是重组了俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会,接着在2008年7月31日批准了《国家反贪污贿赂计划》。然后,又于2008年12月25日签署联邦法律第273号令,批准了《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》。
    
    三、俄罗斯联邦反贪污贿赂法的主要内容
    
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》规定了反贪污贿赂的预防机制、国际合作机制等很有特色的反贪污贿赂制度。29该法的制定颁布,使俄罗斯联邦实现了从“权力反腐”向“制度反腐”、从“分散反腐”向“系统反腐”的转变。
    (一)明确界定“贪污贿赂行为”的概念,确立反贪污贿赂的基本原则
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第1条规定,“贪污贿赂行为”是指国家公务员和地方自治公务员实施的以下两种行为:(1)为了给自己或者给第三人谋取以金钱、贵重物品、其他财产或财产性服务、其他财产权为形式的利益,而违背国家和社会的合法利益,滥用公务地位,行贿,收受贿赂,滥用权限,实施商业贿赂的行为,或者自然人非法利用自己职务的其他行为,或者由其他的自然人向第三人非法提供类似利益的行为;(2)以法人的名义或者为了法人的利益而实施上述1项中所指出的行为。与1993年12月12日俄罗斯联邦公布的第一部《反贪污贿赂法(草案)》中关于“贪污贿赂行为”的界定,明显扩大了“贪污贿赂”的主体范围和客体范围30。
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第3条确立了预防和惩治贪污贿赂行为的基本原则。它们包括下述原则:(1)承认、恪守和?I卫人和公民的基本权利与自由原则;(2)法制原则;(3)国家机关和地方自治机关活动的公开和透明原则;(4)实施贪污贿赂违法行为必须承担责任原则;(5)综合采用政治的、组织的、新闻宣传的、社会经济的、法律的措施,专门措施和其他措施原则;(6)优先采用预防贪污贿赂措施原则;(7)国家与社会团体、国际组织和自然人合作原则。
    (二)从“权力反腐”转向“制度反腐”
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》的制定颁布,改变了以往主要靠总统命令和指示惩治贪污贿赂的尴尬局面,为各种护法机关惩治贪污贿赂的联合行动奠定了法律基础,从而使俄罗斯联邦实现了从“权力反腐”向“制度反腐”的转变。
    1、奠定反贪污贿赂的法律基础
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第2条宣布,“俄罗斯联邦宪法,俄罗斯联邦宪法性法律,公认的国际法原则和标准,俄罗斯联邦签署的国际条约,本联邦法律,其他的联邦法律,俄罗斯联邦总统的、俄罗斯联邦政府的、其他联邦国家权力机关的规范性法律文件,俄罗斯联邦主体国家权力机关的规范性法律文件和地方自治机关的法律文件构成反贪污贿赂的法律基础”。
    2、确立反贪污贿赂的组织基础
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第1条和第5条确认了反贪污贿赂的组织基础。其主要内容包括下述两个方面:一是确定了反贪污贿赂主体的范围。反贪污贿赂主体包括联邦国家权力机关,联邦主体国家权力机关,地方自治机关,市民社会机构、组织和自然人。二是对俄罗斯联邦总统、联邦会议、联邦政府、联邦主体权力机关、地方自治机关、联邦检察机关以及审计机关在反贪污贿赂领域的职权范围进行了明确的划分。三是规定由联邦国家权力机关、联邦主体国家权力机关的代表和其他人组成成立反贪污贿赂协调机关。后者的主要职权包括:(1) 协调联邦国家权力机关、联邦主体国家权力机关和地方自治机关的反贪污贿赂活动;(2)拟定并向联邦总统、联邦政府、联邦会议以及联邦主体国家权力机关提交相关命令、决议、指示的草案。
    (三)从“分散反腐”转向“系统反腐”
    《国家反贪污贿赂计划》、《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》在2008年颁布实施后,俄罗斯联邦的反贪污贿赂斗争逐步由“分散反腐”转向“系统反腐”。这不仅表现在《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》为反贪污贿赂主体的联合行动提供了组织基础和法律保障,还表现在它确定了反贪污贿赂犯罪的预防性措施、提高反贪污贿赂效率的基本活动方针以及加强国际合作等诸项内容。
    1、建立反贪污贿赂的预防机制
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第6条规定,应当采取以下基本措施来预防贪污贿赂行为的发生:(1)在社会上营造不能容忍贪污贿赂行为的氛围;(2)对法律文件和法律文件草案进行反贪污贿赂鉴定;(3)对希望担任公职的公民提出专门知识技能水平方面的要求,并且依照规定程序审查其提交的各种信息31;(4)把不提交关于自己、配偶和未成年子女收入、财产和财产性债务的信息或者提交明知是虚假的和不完整信息的行为,规定为拒绝录用、解除公职的依据;(5)对公职人员晋升、授衔、奖励、表彰之时,廉政情况是其中的重要考核内容;(6)对反贪污贿赂立法的遵守情况,实施社会监督和议会监督制度。
    为了避免公职人员由于国家公务和地方自治公务的利益冲突而在履行职责的过程中滋生贪污贿赂犯罪的可能性,《俄罗斯反贪污贿赂法》第10条和第11条还规定了在国家公务和地方自治公务存在利益冲突时的预防和调整程序。
    2、确定国家机关在提高反贪污贿赂效率方面的基本活动方针
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第7条用21款的篇幅,对如何提高反贪污贿赂斗争的效率作出详细规定。它们包括:(1)在反贪污贿赂方面奉行统一的国家政策;(2)建立护法机关、其他国家机关与反贪污贿赂专门机构的互动机制;(3)鼓励国家公务员、地方自治公务员以及公民积极参与反贪污贿赂的斗争;(4)建立对国家机关活动的社会监督机制;(5)为相应的活动领域制定统一的禁止性规定、限制性规定和许可制度,以便在该领域保证预防贪污贿赂;(6)对国家公职人员规定统一的权利、义务、限制性规定和禁止性规定;(7)保证政务信息公开;(8)保障大众新闻媒体独立;(9)保障法官独立和司法独立;(10)完善护法机关和监督机关反贪污贿赂活动的组织;(11)完善国家公务和地方自治公务的任职程序;(12)为满足国家机关和地方自治机关的需要而实施的工程招标等要保障公开和客观的竞争性;(13)进一步规范经济领域的各种行为;(14)完善公有财产的使用程序、转移程序和私有化程序;(15)改善国家公职人员的待遇;(16)完善流失国外的涉案资金的国际处理机制;(17)加大对公民和法人诉愿中所包含问题解决情况的监督;(18)将国家机关的部分职能转交给自我调整组织以及其他的非国家组织;(19)裁减国家公务员和地方自治公务员的数量;(20)提高联邦国家权力机关、联邦主体国家权力机关、地方自治机关和它们的公职人员因不采取措施消除贪污贿赂产生原因方面的责任;(21)使规定国家机关及其工作人员权限的行政规则和职务规则最佳化和具体化。
    3、确定反贪污贿赂的国际合作机制
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第4条宣布, 俄罗斯联邦依照所签署国际条约的规定,并根据互惠原则,在反贪污贿赂领域与外国政府,外国的护法机关、专门机关或国际组织进行合作。国际合作的形式包括:(1)查明贪污贿赂犯罪的嫌疑人(被告人),查明贪污贿赂犯罪嫌疑人(被告人)的地址,以及查明参与贪污贿赂犯罪的其他人的地址;(2)查明因实施贪污贿赂违法行为而获得的财产,或者查明作为实施贪污贿赂违法行为工具的财产;(3)在必要时,提供客体或提供物品的样品,以便进行研究或进行司法鉴定;(4)交流反贪污贿赂问题方面的信息;(5)协调预防贪污贿赂的活动以及与贪污贿赂作斗争方面的活动。另外,还规定,未在俄罗斯联邦境内定居的外国公民或无国籍人士以及依照外国立法成立的具有责任能力的外国法人,国际组织以及它们的分支机构和代表机构(外国组织),被控告(被怀疑)在俄罗斯联邦境外实施贪污贿赂违法行为的,应当在俄罗斯联邦所签署国际条约和联邦法律规定的情况下,并依照俄罗斯联邦所签署国际条约和联邦法律规定的程序,依照俄罗斯联邦立法的规定承担相应的责任。
    (四)健全和完善国家公务员的财产申报制度
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第8条和第9条,比较详尽和系统地规定了俄罗斯联邦国家公务员的财产申报制度。它规定,希望担任或者已经担任国家机关或地方自治机关公职的人员,必须向所在机关提交关于自己、自己配偶及未成年子女的收入、财产和财产性债务的信息(构成国家秘密的“秘密信息”除外)。禁止将国家机关和地方自治机关公职人员提交的以上信息用于其它目的或者故意泄露。但是,依照俄罗斯联邦规范性法律文件规定的程序,可以将关于国家公务员和地方自治公务员收入、财产和财产性债务的信息交付大众新闻媒体公布,以便对其进行监督。任职机关可以独立地或者依照俄罗斯联邦总统规定的程序,向护法机关或其他监督机关查询它们所掌握的关于国家公务员或地方自治公务员的,以及其配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务方面的资料,以检查公职人员申报信息的真实性和完整性。在加入国家公务和地方自治公务时,不按照上述规定履行申报义务的公民,以及己任职的国家机关和地方自治机关的公职人员,将被拒绝录用或者被处分、解职。此外,国家公务员和地方自治公务员有报告向其行贿情况的义务。最后,《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第12条还对曾经担任国家公务或地方自治公务职位的公民所签订的劳动合同作出了限制性规定。
    (五)强化并完善对贪污贿赂行为的责任追究制度
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》第13条和第14条规定了对贪污贿赂行为的责任追究制度。俄罗斯联邦公民、外国公民和无国籍人士实施了贪污贿赂违法行为的,均应当依照俄罗斯联邦立法的规定,承担相应的刑事责任、行政责任、民事法律责任和纪律处分。实施了贪污贿赂违法行为的自然人,可以依照俄罗斯联邦立法的规定,根据法院判决剥夺其担任国家公务和地方自治公务一定职位的权利。以法人名义或为了法人的利益组织、准备和实施贪污贿赂违法行为的,或者实施违法行为以便为实施贪污贿赂违法行为创造条件的,可以依照俄罗斯联邦立法的规定,对法人适用相应的责任措施。
    
    四、俄罗斯联邦反贪污贿赂立法对我国的启示
    
    俄罗斯联邦的反贪污贿赂法治进程不是一个孤立的经验,具有典型的示范意义。全面而又深入地考察和研究俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的经验教训,对我国反腐败斗争的顺利开展意义深远。我国反腐败法治和反腐败斗争的推进,应当在立足本国的基础上,吸取外国的经验教训,完善自身。同时,还要坚持循序渐进的改革模式,切忌急功近利,一蹴而就。俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程及其特点,反贪污贿赂法的主要内容,对我国有着重要的借鉴意义。
    (一)制定统一的反腐败法,构筑反腐败法律体系
    近年来,党中央一直在进行反贪污贿赂的规范制定工作32。2009年9月19日,党的十七届四中全会又审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。它规定:依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利,为本人或特定关系人谋取不正当利益等问题;完善党员领导干部报告个人有关事项制度,把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容;加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理。抓紧制定一批反腐倡廉法规制度,提高反腐倡廉制度化、法制化水平;扎实推进一批改革措施,坚持不懈地把党风廉政建设和反腐败工作引向深入33。但是,我国反腐败法的立法工作进展缓慢,还没有进入全国人大的近期立法工作规划。而现实和实践表明,制定一部集司法组织法、刑事实体法、刑事程序法、行政法等于一体的《反腐败法》或者《反贪污贿赂法》,已经成为我国当前反腐败工作的头等大事。同时,我们还应当适时地修订和完善其他相关的法律法规34,努力推进反腐败的地方性立法工作,以最终构建具有中国特色的反腐败法律体系35。而这部综合型反腐败法典究竟采取什么模式、应当采用什么样的原则、具体的制度如何安排,都将成为制定反腐败法典所需要重点考虑的因素。可以说,俄罗斯联邦的反贪污贿赂立法工作已经取得了初步成功,尤其是其在《反贪污贿赂法》中所确定的一系列新的制度和机制值得我们在进行相应的反腐败立法工作中参考和借鉴。
    (二)反腐败是一项系统工程,需要加强领导和规划
    应当指出,俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程之所以能够顺利推进,不仅在于俄罗斯联邦三任总统为首的行政力量的大力推动,还在于对反贪污贿赂立法的统一领导和规划。例如,2008年梅德韦杰夫总统上任后公布的《国家反贪污贿赂计划》,对俄罗斯联邦的反贪污贿赂工作进行了整体性规划。制定颁布《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》,仅是该计划的第一点内容36。在我国的反腐败法治进程中,同样需要统一的规划和领导。2008年5月13日,中共中央就印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。作为中共中央印发的第一个关于建立健全惩治和预防腐败体系的规划,它成为今后一个时期反腐倡廉的纲领性文件37。有了惩治和预防腐败的工作规划,接下来的主要任务便是贯彻和落实规划精神。因此,为使我国反腐败斗争取得实质性的胜利,需要按照《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的要求,大力推进我国的反腐败法治进程,以取得我国反腐败斗争的实质性胜利。
    (三)反腐败需要在立足国情的前提下渐进式展开
    转型期应当是一种渐进式的社会变革时期。在社会变革时期,要反对激进主义的改革主张,坚定不移地走循序渐进的改革道路。38俄罗斯联邦处于转型期的这一国情,决定了反贪污贿赂法治化进程的“渐进性”。俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程,经历了“起步”、“推进”和“完善”三个阶段就是一个鲜明的例证。我国目前与俄罗斯联邦一样,也处于转型期。改革开放三十多年来,伴随着国家政治、经济和社会的发展进步,腐败问题也成为我国社会的一大顽疾。在转型期复杂的国内外形势下,我国面临富国强民的主要任务。只有和国家政治、经济和社会所处的发展阶段相结合,只有建立在社会、政治与经济持续、健康、稳定发展的基础之上,我国的反腐败法治才能深入、顺利地进行。同时,我国的反腐败法治和反腐败斗争同样要走渐进式发展道路,在实践中不断磨合,及时总结经验教训,切不可急功近利。
    (四)加快建立健全我国的公务员财产申报制度
    在俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的进程中,国家公务员的收入和财产申报制度始终是预防和惩治贪污贿赂犯罪的重要制度之一。俄罗斯联邦国家公务员最初的收入和财产申报制度, 是由叶利钦的总统令确认的39。而它的进一步完善,是由2008年12月30日颁布的《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》完成的。在我国,早在1989年就有全国人大代表提出制定《财产申报法》的立法建议。1994年,八届全国人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划。由于时机不成熟等种种原因,由法律确认的我国公务员财产申报制度至今尚未出台。但是, 我国公务员的财产申报制度最终会确立的。确立的法律形式大致有下述三种:(1)借鉴俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法经验,由我国即将制定的《反腐败法》或《反贪污贿赂法》予以确认;(2)在《反腐败法》或《反贪污贿赂法》出台之前,制定单行的《公务员财产申报法》,对公务员财产申报制度进行专门性立法规定;(3)不单独制定单行的《公务员财产申报法》,而是通过修改补充我国现行的《公务员法》,把公务员财产申报制度纳入《公务员法》。对比以上三种方案,笔者认为,第一种方案是最佳的选择方案。
    (五)建立健全从预防到惩治的反腐败综合治理体系
    《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》明确界定了“贪污贿赂行为”的概念、确认了反贪污贿赂的基本原则,规定了反贪污贿赂的预防机制、国际合作机制、财产申报制度以及责任追究制度等一系列反贪污贿赂制度和措施,实现了从“权力反腐”向“制度反腐”、从“分散反腐”向“系统反腐”的转变。同时,也可以说,《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》确认了一个从“预防”到“惩治”的反贪污贿赂综合治理体系。笔者认为,我们应当借鉴俄罗斯联邦反贪污贿赂的立法经验,在以下几个方面加强努力。(1)建立和完善反腐败预防机制。惩治腐败,重在“防患于未然”。而且,2008年中共中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》也明确指出,“要坚持惩防并举、重在建设,强调要以建设性的思路、举措和方法推进反腐倡廉建设,在坚决惩治腐败的同时,更加重视预防”。(2)健全和完善反腐败责任追究机制。要惩治腐败现象,不能仅仅采取说服、教育、批评以及舆论监督的手段,而是要注重法律制度建设,强化和落实责任追究制度,由“权力问责”转向“制度问责”,这样才会走出“治标不治本”的反腐怪圈。(3)强化反腐败领域的国际合作。从上个世纪90年代之后,腐败问题已经超越国界,日益演变为一个全球性问题。因此,反腐败法治要始终注意国际合作。目前,我国已经正式加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,并签署和批准了《联合国反贪污贿赂公约》。这为我国在反腐败领域的国际合作奠定了法律基础。(4)设立专门化的反腐败机构和组织。在反贪污贿赂方面,俄罗斯联邦不仅设立了总统直属反贪污贿赂委员会,联邦议会两院的反贪污贿赂委员会, 而且在总检察院成立了反贪污贿赂立法执行情况监督局,在联邦内务部成立了经济犯罪侦查局等等。笔者建议,我国应在原有的传统型反腐败组织的基础上,积极探索并构建专门化的反腐败机构和组织,以利于我国反腐败法治的开展。
    
    刘向文(1943-),男,河南开封人,法学博士,郑州大学法学院教授、博士生导师,郑州大学俄罗斯法律研究中心主任。王圭宇(1985-),男,河南禹州人,郑州大学与俄罗斯圣彼得堡国立大学(Санкт-Петербургский государственный университет, СПбГУ)联合培养宪法学与行政法学专业博士生,郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员。
    
    【注释】
    本文系郑州大学法学院刘向文教授主持的2011年河南省教育厅重点基地项目“俄罗斯转型期法律制度研究”的阶段性研究成果之一。
    1Национальный план противодействия коррупции //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru. 2008 / 08 / 05 / plan-dok.html .此计划无论从直译角度还是从意译角度,都应当译为《国家反贪污贿赂计划》。但是,从去年以来, 我国新闻媒体多采用反腐败一词。所以,一些记者和学者将《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》译为反腐败法,将俄罗斯联邦的《国家反贪污贿赂计划》译为反腐败计划。但是,笔者认为,我们在翻译俄罗斯联邦法律和研究俄罗斯联邦法律制度时,应当尊重俄罗斯联邦存在的客观事实。那种随意将俄罗斯联邦法律或俄罗斯联邦法律制度都翻译成我国法律和法律制度名称的做法, 是不妥当的。
    2Федеральный закон о противодействии коррупции Российской Федерации // 〔Электроронный ресурс〕http://www.rg.ru/2008/12/30/korrupcia-fz-dok.html.
    3详见刘向文著:《俄罗斯联邦反贪污贿赂的理论与司法实践》,载梁国庆主编:《国际反贪污贿赂的理论与司法实践》,人民法院出版社2000年版,笫331-389页。
    4俄罗斯联邦于1992年拟定了第一部反贪污贿赂法草案(Проект Закона о борьбе с коррупцией)。议会两院虽通过了该草案,但该草案最终被搁置。(Проект Закона о противодействии коррупции Российской Федерации)。См.:Андрей Шаров.Спецпрокуратура против коррупции //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru. 2007 / 10 / 02 / korrupcia. html .
    5См.:Рос. газ.-1997.-20 мая.
    6Конституции Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // 〔Электронный ресурс〕http:// www. rg .ru /2009/ 01/ 21/ konstitucia ?dok.html.
    7См.:Закон о правительстве Российской Федерации // Рос.газ.-1997.-23 декабря.
    8Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г.№1384 О Совете при Призидете Российской Федерации по борьбе с коррупцией//〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2003 / 11/ 26 / sovet—doc.html.
    9Проект Закона о противодействии коррупции Российской Федерации。См.:Андрей Шаров.Спецпрокуратура против коррупции //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru. 2007 / 10 / 02 / korrupcia. html .
    10目前,《俄罗斯联邦国家公务原则法》已丧失法律效力。
    11Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г.№ 58–фз “О системе государственной службы Российской Федерации” //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2003 / 0 5/ 30 / sluzhba-dok.html .
    12Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г.№ 79–фз “О государственной гражданской службе Российской Федерации” //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2004 / 0 7/ 31/ gossluzhba-dok.html .
    13См.:Владимир Гуликов.Прокуратура высоко поднимает права // РГ, 2006, 27 июля.
    14См.:Андрей Шаров.Спецпрокуратура против коррупции//〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2007 / 10 / 02 / korrupcia. html .
    15Владимир Путин подписал федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции, создающей правовую основу для взаимодействия правоохранительных органов разных стран в деле выявления преступлений коррупционного характера//〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2006 / 03 / 17 / oon—korrupciya—anons.html .
    16 Президент Путин ратифицировал Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупции //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru / 2006 / 07/ 26 / putin-korrupciya–anons.html .
    17См.:Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г.№ 815 “О мерах по противодействию коррупции” //〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru. 2008 / 05 / 22 / korrupciya—dok . html .
    18См.:Андрей Шаров.Спецпрокуратура против коррупции//〔Электроронный ресурс〕 http://www.rg.ru.2007/10/02/korrupcia.html .
    19《Национальный план противодействия коррупции》,http://www.rg.ru/2008/08/ 05/plan-dok.html.
    20Федеральный закон о противодействии коррупции Российской Федерации //〔Электроронный ресурс〕http://www.rg.ru/2008/12/30/korrupcia-fz-dok.html.
    21在普京执政的八年中,俄罗斯经济保持了持续增长的势头:完全走出长期的生产低潮并成功跨入世界经济十大强国之列。参见普京2007年国情咨文,转引自朱可辛著:《普京之治》,中共中央党校出版社2007年版,第180页。
    22刘向文著:《俄罗斯联邦反贪污贿赂的理论与司法实践》,载梁国庆主编:《国际反贪污贿赂的理论与司法实践》,人民法院出版社2000年版,笫371页。
    23Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г.№1384 О Совете при Призидете Российской Федерации по борьбе с коррупцией//〔Электроронный ресурс〕 http://www.rg.ru /2003/11/26/sovet—doc.html.
    24臧术美:《俄罗斯转型期政治文化探析》,载《兰州学刊》2009年第3期,第72页。
    25刘向文、王圭宇:《俄罗斯联邦宪法法院及其对我国的启示》,载《公民与法》(法学版)2009年第4期,第18页。
    26刘向文、高慧铭:《试析俄罗斯联邦的司法改革》,载《俄罗斯中亚东欧研究》2005年第5期,第7页。
    27刘向文译:《刑事政策的基础》,郑州大学出版社2002年版,第8-11页;刘向文:《试谈俄罗斯联邦新刑事诉讼法典》,载《中国法学》2002年特刊,第225-227页。
    282002年, 联邦议会下院一读通过了俄罗斯联邦第二部反贪污贿赂法草案(Проект Закона о противодействии коррупции Российской Федерации)。而在此之前,俄罗斯联邦曾于1992年拟定了第一部反贪污贿赂法草案(Проект Закона о борьбе с коррупцией)。联邦议会两院虽通过了该草案, 但该草案最终被搁置。См.:Андрей Шаров.Спецпрокуратура против коррупции//〔Электроронный ресурс〕 http:// www. rg. ru. 2007 / 10 / 02 / korrupcia. html .
    29Федеральный закон о противодействии коррупции Российской Федерации // 〔Электроронный ресурс〕http://www.rg.ru/2008/12/30/korrupcia-fz-dok.html.
    301993年12月12日,俄罗斯联邦公布的第一部《反贪污贿赂法(草案)》中规定,“贪污贿赂”是指“有权履行国家职能的人,利用其职位及其与职位相关联的条件,非法获得物质财富、其他任何财富和优惠,以及由自然人和法人向其提供这些财富和优惠”。参见刘向文著:《俄罗斯联邦反贪污贿赂的理论与司法实践》,载梁国庆主?:《国际反贪污贿赂的理论与司法实践》,人民法院出版社2000年版,笫371页。
    31依照俄罗斯联邦公务立法的规定,俄罗斯联邦的公务体系由国家公务和地方自治公务两大类组成。国家公务的国家职位(简称为国家公务职位)或地方自治公务的地方职位(简称为地方自治公务职位),均由俄罗斯联邦的规范性法律文件列入相应的职位目录表。其目的是精简机构,定编定员。См.:Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г.№ 58–фз “О системе государственной службы Российской Федерации” 〔Электроронный ресурс〕 http://www.rg.ru/2003/05/30/sluzhba-dok.html .
    322003年,中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》;2005年出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》等规范性文件。此外,中央纪委、监察部及有关部门还先后出台了《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等,为纪检监察工作提供了规范性依据。
    33《中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定》,“中央政府门户网站”http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/27/content_1428158.htm,访问日期:2010年9月4日。
    34在普京总统任期内, 俄罗斯联邦制定颁布了一大批与反贪污贿赂相关的法律法规。例如,通过了《俄罗斯联邦国家公务原则法》、《俄罗斯联邦国家公务体系法》、《俄罗斯联邦国家文职公务法》等,以规范公务员的行为,预防腐败。2008年俄罗斯联邦制定颁布反贪污贿赂法后,俄罗斯联邦又及时总结经验教训,进一步修改补充了上述法律,俄罗斯联邦总统也签署总统令,对公务员行为的限制性规定作出补充规定。
    35邹涛、颜竟:《构建中国特色的反腐败法律体系》,载《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期,第5-8页。
    36《Национальный план противодействия коррупции》,http://www.rg.ru/2008/08/ 05/plan-dok.html.
    37杜正艾:《反腐新规划六大动向》,载《中国改革杂志》2008年07月29日。
    38刘向文、王圭宇:《俄罗斯联邦宪法法院及其对我国的启示》,载《公民与法》(法学版)2009年第4期,第18页。
    391997年5月15日,叶利钦签署的关于担任俄罗斯联邦国家公务职务的人和在地方自治机关中担任公务职务的人提供收入和财产情况的总统令,规定了收入和财产的申报主体,申报单的主要内容、递交机关,申报单的公布,不如实不按期提供申报单者的责任,检查程序等。参见刘向文著:《俄罗斯联邦反贪污贿赂的理论与司法实践》,载梁国庆主编《国际反贪污贿赂的理论与司法实践》,人民法院出版社2000年版,笫377-386页。
   进入专题: 反腐败 反贪污贿赂法   
本文责编:frank
发信站:爱思想网(http://www.aisixiang.com ) ,栏目:天益专题 > 专题文库
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/50905.html
文章来源:本文转自《俄罗斯中亚东欧研究》2012年第1期(总第184期),转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。
 
 
 
爱思想(www.aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
非经特别声明,本网不拥有文章版权。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。

相同作者阅读
刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦反贪污贿赂法及其对我国的启示
刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦检察制度及其对我国的启示
刘向文 王圭宇:试析俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制
刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦宪法法院及其对我国的启示
相同主题阅读
刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦反贪污贿赂法及其对我国的启示
木然:中国式腐败没有救了吗?
姚桓:对腐败既要“零容忍”,又要科学理性
李永忠:反腐败突破口在权力结构的改革
贺国强:互联网快速发展拓宽社会参与反腐渠道
郎咸平:亚当·斯密撰写《国富论》的目的是反腐败
吴敬琏:中国腐败已深入基层
尚柏仁:关于消极腐败问题的几点思考
朱昔群:从干部体制看腐败与反腐败
童大焕:搬掉腐败、通胀、两极分化“新三座大山”
李永忠:“反腐败特别行动”化解“腐败呆账”
杨海波:反腐倡廉的根本不在“倡”而在“建”
汪玉凯:抑制腐败要注重从体制入手
包心鉴:由“权力本位”回归“权利本位”
卢晖:腐败风险预警防范体系构建
张鸣:腐败PK制度
蔡继明:“土地腐败”的制度分析
杨继绳:解析公权腐败危局
徐贲:官场腐败是一种怎样的传染病?
南方周末:领导,今天你戴什么表?
 

本文由自动聚合程序取自网络,内容和观点不代表数字时代立场

定期获得翻墙信息?请电邮订阅数字时代