姚岳绒:论党章与宪法的关系


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党章 宪法    ● 姚岳绒  
    【摘要】文本意义上,党章与宪法分属不同规范体系,党章为全体党员的根本章程而宪法为全国各族人民的根本大法。调整党员内部关系是党章的本分,调整国家与公民之间的社会关系是宪法的本分。政治意义上,党章与宪法密不可分,二者的关系彰显着中国共产党执政权的合法性问题。人民主权理论是党章与宪法的政治契合,党章总纲与宪法序言是党章与宪法的文本契合。党章与宪法的契合途径表现为: 党的活动必须立于宪法框架内; 宪法的制订与修改须体现党章蕴含的政治价值与理念。
    【关键词】党章;;执政;契合
    
    党章与宪法之间,一方面可以说没有关联性,但另一方面在实际上又具有密不可分的关系。自现行宪法颁布始,党章的每一次修改都直接引发宪法的修正,“政策性修宪”成为我国的主导型修宪模式1。甚至都有学者认为党章“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”12党章对宪法的政治影响客观存在并不可忽视,但党章是调整党员内部关系的最高规则,这是党章的本分;宪法是调整国家与公民之间社会关系的最高准则,这是宪法的本分。讨论党章与宪法的关系,不能隔离两者,但更不可将两者混为一谈。依赖文本与政治两种研究路径,理清党章与宪法各自的本分,寻找二者契合的内容以及实现契合的路径,从而对党章与宪法的关系作一个全面的梳理。
    
    一、文本意义上,党章与宪法分属不同规范体系
    
    (一)党章是章程不是法律
    党章常被认为是党内部的“根本大法”3。有学者还提出构建党内的“宪法”即党章;党内的“刑法”,如《中国共产党党内监督条例(试行)》;党内的“民法”,如《中国共产党党员权利保障条例》;党内的“行政法”,如《公开选拔领导干部工作暂行规定》2。这样的提法虽有创意,而且作者也特意加注引号,以与真正的宪法、刑法等相区别,但事实上,这样的提法很容易陷入一些不必要的语义误区,最终创意不足,反而造成一些常识性概念间的混淆。用“根本大法”或“宪法”来形容党章,从起源上可归于“党内法规”这个名词。
    “党内法规”的提法在党的几代领袖中都有涉及。毛泽东在论及“党的纪律”4时曾指出:“制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”3刘少奇在党的七大上关于修改党章的报告中指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且……要规定党的组织形式与党内生活的规则。”41978年,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上以“解放思想,实事求是,团结一致向前看”为主题发言,其中指出:“国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就难以保障。”5自1990年中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,“党内法规”成为党的文件中的一个法定术语5。1992年,十四大修改后的党章第44条规定“党的各级纪委检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规……”。
    研究政治学、党史的学者大多对“党内法规”提法持认同态度,如有学者认为“党内法规”的提法不仅是合理的,而且是有充分根据的,其从历史、文本、语义学角度论证,并从法学角度,认为“党内法规”是软法的重要组成部分6。但也有学者指出,党不是国家组织,而法是一个国家范畴的概念,把国家的“法”直接用于党内不合适,容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质,进而提出“依规治党”的论点7。还有学者认为“党内法规”的提法不妥,政党组织不拥有立法权限,党内条例不具备法规特征和党内法规的提法不能严谨、准确的反映党与宪法的关系8。
    诚然,法本身是个争议性很强的概念,法理学界也尚无法形成统一意见。如果从法的最广义角度,其实质即为一种约束和调整人的行为规范。那么,企业内部规则、村民公约等等均可视为广义的法。但从法学研究的角度,一般认为法除了调整人行为的社会规范外,还必须由国家制定,并由国家保证实施的社会规范9。学理上的争议可以无穷,但从立法的角度言,2000年全国人大通过的《立法法》为我国法的范围明确了比较清晰的范围。狭义的法仅指全国人大及其常委会制定的法律。广义的法包括法律(狭义)、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章(包括部委规章与地方政府规章)、军事法规及规章等8类规范性文件。而党章的制定主体是党的全国代表大会,党章的调整对象是全体党员,党章的适用机构是党的纪律检查委员会,违反党章的制裁采用非司法途径。无论是从学术研究的角度,还是从立法的角度,上述党章的关键性因素上都不具有法的特征。
    俞可平教授编有一书为《依法治国与依法治党》,其所撰的绪论中将依法治党界定为就是严格依照法律和党章来规范党组织和党员的行为10。另外,还有类似“政党法治”这样的概念,“政党法治是指以政党章程和国家宪法作为政治活动的总规范,政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式。”11若言“依法治党”,则逻辑上必须得解决依什么样的法这个问题。二战后,由德国率先引发为政党立法的行为,后来许多国家效仿。我国也早有学者提出过为政党立法的观点12。但现实是,迄今我国尚无一部关于政党的国家层面的法律,既然没有法,那也就难以成立“依法治党”类的说法。桑玉成教授曾提出“依章治党”,以来与“依法治党”相区别13。应该可以判定,这样的区别是刻意而非随意而为的观点。将党章定性为章程而非法律,并非是在降低党章的地位与作用,相反,这
    对于理顺党章与法律之间的联系与区别有着重要意义,进而也更有利于章程的执行,发挥出章程的最大功效。
    (二)党章是全体党员的根本章程
    党章是经党的全国代表大会,以全党的名义制定的,是贯穿于党的一切活动与建设中的最高准则。党内规范体系中,党章是根本性章程,是“激励和规范全党行为的总章程”14。党内规范体系大体上包括三级结构,一是以党章为核心的根本规则;二是以准则、条例与规则为纽带的基本规则;三是以规定、办法和细则为基础的具体规则15。党章是为保证全党在政治思想上的统一与组织行动上的一致而制定的,以成文形式表现具有约束力的章程。作为现代政党基本要素之一的党章,具有重要的政治功能,在政党政治生活中发挥着指导、教育、规范、整合等重要的作用。现代任何一个有作为的政党,都十分重视发挥党章的应用作用。1921年党的一大通过党的第一个纲领性文件,其载明了党的性质、目标、原则等内容。1922年党的二大起,名称改为《中国共产党章程》,迄今有16次修改。二大至六大间修正的党章,不设总纲部分,内容上主要为党员、党的组织、党的干部、党的纪律等,这样的党章更像是一部党的组织章程。七大党章修改的最大亮点是增设总纲,作为党章的前提和总则,这是过去党章所没有的。十二大修正后的党章有了一个较充实的总纲,框架结构沿用至今,但其内容经过后续的五次修改,有了较大的变化。从党章的发展轨迹中,我们可清晰看到党所领导的革命、建设与改革开放事业的演变历程,党章内容源自于党所领导的实践,而党章的不断与时俱进,进一步保障与促进党所领导的社会主义事业的前进。党章是全体党员的根本章程,具有党内的最高效力与最高权威。
    第一,党章是党的整体意志的体现。党章规定了党的性质、指导思想、宗旨与奋斗目标等内容,这代表了全党的最高利益和最大利益,集中了全党的意志、信念和愿望。
    第二,党章是党内的普遍行为规范。党内也有大量的人与人的关系问题,有复杂的行使权利和承担义务的问题,就如整个社会需要确立法律规范一样,在党的内部,为了维护正常的活动秩序,也需要确定一种适用于所有党员的行为规范,以指导和约束党员的行为。党章规定了党员的权利与义务、党的组织制度、党的纪律等,这些内容构成了党内的普遍性行为规范。
    第三,党章是具有最高权威的党内规范。党内规范包含许多种类,不同层次、不同范围、不同对象,都有相应的准则、条例、规则、规定、办法、细则等。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条明确确定:“党章是最根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化。”党内的其他规则都是党章所确立原则与内容的具体化表现,都是党章的延伸或补充,并不得与党章所确立的原则相冲突,冲突即无效。
    第四,党章的制订与修改专属于党的全国代表大会。党的全国代表大会是党的最高领导机关,全党的各个组织和全体党员服从党的全国代表大会以及由她所产生的中央委员会的领导。并且党章的制定与修改程序也严格于其他党内规范,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第20条将党章的修改程序与要求与其他规则的程序作了区分。
    (三)党章是党的根本章程,而宪法是全国各族人民的根本大法
    历史地看,宪法是从欧美传入中国的。当代人们对宪法的观点也因国家、因人而不同。我国政界比较熟悉的是,宪法是一个国家的总章程,其源自毛泽东的判断166。我国宪法学界比较有代表性的观点为:“宪法是国家的根本大法,是民主制度的法律化,是阶级力量对比的表现。”177而现在年青一代的宪法学者对宪法的解读越来越趋向于西方式的解读。大体上都可以理解为宪法是基于一定政治理念,以限制国家权力为手段,以实现公民权利保障为目的的这样一个根本法。宪法作为全国人民的根本大法,首先从内容上,宪法规定的是一个国家中最根本的制度与内容,调整的是国家与公民这一最根本的社会关系;其次从法律效力上,宪法具有最高法律效力,是其他所有普通法律的立法基础,一切法律都不得同宪法相抵触,若抵触则无效;最后从制定与修改程序上,宪法的制定与修改程序需要经过特别的程序,与其他法律的制定与修改相比,更为严格与复杂。除上述宪法根本性特征外,我国宪法序言宣告“宪法……是国家的根本法,具有最高法律效力”。我国《立法法》则进一步明确了我国法律体系的效力等级,宪法处于我国法律体系的最顶端。我国宪法制定经过特殊的程序,交由全国人民讨论;我国宪法修改专属于全国人大;我国宪法解释专属于全国人大常委会;我国宪法的监督实施属于全国人大及其常委会。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。由此可见,宪法属于法的范畴,由法定的国家机关制定,并由国家强制力保障实施,是全国人民的根本大法。
    有学者认为,党章“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”1也即意味着该学者认为党章具有宪法效力。若党章具有宪法效力,那意味着党章是全国人民的根本大法。如何判断一项章程或文件是否具有宪法上的效力,必须综合考虑足以构成宪法的基础性要素,而不是任意猜测。从外在形式要素判断,须以人民的名义,经人民的授权,由特定的制定机构制定;从法律效力上看,须具有最高的法律效力,是一切法律、法规的立法依据、是全国各族人民的最高准则;从修改程序上看,有较为严格的程序限制;从调整对象判断,须是一国最根本的国家与公民之间社会关系18。而依前文有关党章的论述,党章不具备构成宪法的任何一个基础性要素。何况作为执政党的中国共产党自身也从未将党章视为宪法的一部分,相反,1982年十二大修改党章时,明确“党必须在宪法和法律的范围内活动”。
    因此,从文本意义上,党章与宪法分属于两个不同的规范体系。党章属于党内规范体系,并且是党内规范体系中最根本的规则,而宪法属于国家法律规范体系,并且是国家法律规范体系中最根本的法律。党章是党的行动纲领,由党的全国代表大会产生,是全体党员都要遵守的规则,也是全体党员权利与义务的重要依据。宪法内容反映党章内容,是因为党章反映着党所领导的中国政治、经济发展的方式与成果,而宪法必然与现实的政治、经济发展相适应,因果关系不能随意置换。党章内容体现了中国共产党力争努力实现的目标,是吸引中国人民信任中国共产党的决心体现,但绝不意味着因此党章就具有对全国人民的约束力。两者无论从性质、特征、内容等方面都有显而易见的区别,不可混为一谈,更不可将党章视为具有宪法上的效力。
    
    二、党章与宪法的契合点
    
    (一)人民主权理论——党章与宪法的政治契合
    1.人民主权理论是宪法的基本原则
    人民主权,简言之,就是国家一切权力源于人民,属于人民。主权概念由16世纪的法国学者布丹在《论共和国六书》中首次系统讨论,但在他那里,主权属于君主。构成近代宪法中人民主权思想则应归属于卢梭。卢梭以社会契约论的假设,构建了顺应人民的主权思想,而康德则完成人民主权在哲学上的论证。无论社会契约还是哲学的人民主权,都面临一个永远无法完美回答的问题,即人民在哪里?如何能充分体现人民?有学者指出,美国建国精英在构建早期国家时,为“我们合众国人民”中的“人民”勾画了两种相互联系而又存在很大差别的形象,即作为一个道德整体的“人民”,乃是政治国家一切权力的来源;而现实政治世界中的“人民”则被视为“愚昧而轻率的大众”,并不具备直接行使政治权力的素质和能力19。结论虽然残酷,但却是事实。为了解决这个问题,黑格尔早就提出建立于绝对国家主义基础上的人民主权理论8。我国有学者提出主权包含两种权能,即所有权与行使权20。作为道德整体的人民掌握主权的所有权,而且作为所有权的主权是抽象的、不可分的、不可代表的;作为现实政治世界中的国家机关则掌握主权的使用权,作为使用权的主权是具体的、可分的、可代表的。
    在反对专制统治时期,主张人民主权,让人民成为政治主角,充当起反专制的理论大旗。近代资产阶级革命取得胜利后,人民主权成为国家合法、正当统治的根本准则。当今世界,可以说没有哪个国家的宪法不把人民主权作为宪法的基本原则进行宣告的,我国也不例外,人民主权亦是我国宪法的立国与建国基础。现行宪法第2条规定:“中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这三个条款构建了我国人民如何行使主权的基础性框架。人民通过选举的方式(直接或间接)产生人民代表组成人民代表大会,由人民代表大会代表人民行使国家权力(此国家权力就是具体化了的主权),而其他国家机关都由人民代表大会产生。
    2.人民主权理论是马克思主义政党建设的基本原则
    在反对资产阶段与一切剥削阶段的政治斗争与理论建设过程中,马克思主义的人民主权理论既是继承卢梭、康德、黑格尔等的人民主权思想,又在发展的基础上产生代表无产阶级的人民主权理论。
    虽然,对待卢梭的态度,马克思是矛盾的、混乱的并使人感到困惑的,但是,建立在卢梭式社会契约基础上的人民主权思想,对马克思的影响是极大的,甚至当契约论的自然法理论被摧毁时,仍然对马克思本人有巨大的影响。“我们已经看到,这个影响是通过它关于‘人民的意志至高无上’、‘主权者只能由其自身代表’等等这样一些原则传导的。此后,这种理论一直影响着自1781年的巴黎公社到苏维埃社会主义国家(及其‘民主集中制’)的社会主义的整个历史发展。”211848年的《共产党宣言》,从为什么要建立共产党、建立什么样的共产党以及如何建立共产党宣告了共产党性质、奋斗目标、策略等基本观点,标志着马克思主义政党理论的形成。而人民主权理论则融入于马克思主义的建党理论与原则,“马克思主义人民主权学说是马克思主义政党人民主权特征的理论本源。”22“马克思恩格斯在资产阶级民主主义革命中,曾把人民主权原则作为革命民主主义的根本原则并为之进行了斗争,并站在无产阶级的立场上,对其进行了唯物主义的解释和运用;马克思恩格斯总结了历史的经验,把人民当家作主的原则作为无产阶级的根本原则提了出来。”23实现“人民当家作主”是共产党的宗旨,无产阶级及广大劳动群众是共产党的执政基础所在24。
    3.党章内容与修改体现我党的人民主权理论的发展
    毛泽东在继承与发展马克思主义政党的人民主权理论基础上,创立“为人民服务”思想。“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军,是革命的队伍。我们这个队伍完全是为解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的。”259人民主权理论是我党的重要执政理念,充分体现马克思主义人民主权思想的精髓,强调党的权力是人民赋予,党的权力行使的出发点都是为了维护人民的利益,为人民服务。有学者梳理了自党执政以来的历次党章修改中人民主权理论的发展以及特点。指出八大党章是对革命时期与建国初期党的人民主权理论的全面总结;九大至十一大是我党人民主权理论曲折阶段;十二大至十七大是我党人民主权理论的创新发展阶段26。刘少奇在七大关于修改党章的报告中就指出,我党就是全心全意为中国人民服务的完全新式的无产阶级政党。
    这里,笔者想特别指出十六大与十七大党章修改与人民主权理论紧密相关的亮点内容。十六大党章修改涉及党的性质的变化,在工人阶级先锋队基础上,增加了是中国人民和中华民族的先锋队。从过去中国各族人民利益的忠实代表,发展为代表最先进生产力、最先进文化、最广大人民的根本利益。这就极大地发展了我党建设中人民主权理论的内涵与外延,党与人民之间联结将更为广泛与强大。十七大党章修改中增加了关于党的执政能力建设与先进性建设内容,其中强调加强党的执政能建设要坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋。
    (二)党章总纲与宪法序言——党章与宪法的文本契合
    1945年七大召开,刘少奇作关于修改党章的报告,通过了党在执政前的一个新党章。从历史点看,这份党章在党所领导的革命以及建国前期工作中起着承前启后的作用,是对过去党的工作的总结,更是有着对党未来执政的期许。新党章的结构上增加了总纲部分,这是过去党章所没有的。依刘少奇关于修改党章的报告,总纲部分是党章的组成部分,是党章的前提和总则。凡是党员,都必须承认这个总纲,并以这个总纲作为自己一切活动的准则。有了这个总纲,将更加促进全党的团结与统一27。此后的历次修改内容,涉及总纲的修改成为党章修改的最主要内容与最大特色。新中国第一部宪法起草时,围绕着宪法是否需要一个纲领性的内容有过不同意见。对此,毛泽东认为“一般地说,法律是在事实之后,便在事实之前也有纲领性的。”因此,其赞成宪法分为二部分,一部分体现事实,另一部分体现纲领性的内容。纲领性内容是未来要完成的目标与方向,集中规定于宪法序言中,并且“宪法序言这个形式就是毛泽东决定,并由集体通过的”28。1982年,经十二大修改后的党章有了一个较充实的总纲。十二大党章在党的历史中有着至为重要的地位,是开创社会主义现代化建设新时期的先声,紧随其后的是我国现行宪法的通过。通过比较党章总纲与宪法序言,我们可以发现两者内容有着高度的契合点。
    首先,党章总纲包括19个自然段落。第1至5自然段包括党的性质、行动指南、科学社会主义理论、社会主义制度与毛泽东思想。第6至14自然段包括党领导取得新民主义革命胜利与社会主义建设成就、我国的主要矛盾、今后的任务、建设的重点、物质文明与精神文明、社会主义民主与法制、民族平等与团结、统一战线、祖国统一、外交立场。第15至18自然段内容为党的建设。最后自然段为党的领导。比较现行宪法序言。宪法序言共有13个自然段落。其中第5至12自然段的内容与党章第6至14自然段的主要内容高度重合,无一遗漏。
    其次,1982现行宪法是继承1954宪法基础上发展起来的,但若比较这两部宪法的序言,我们会发现这两部宪法的序言内容几乎没有多少的重合点。这从另一个角度证实了现行宪法序言与党章总纲之间的契合是特意的选择,而非巧合。
    再次,我国宪法正文中未出现一处“中国共产党”这样的字眼,除了宪法第1条内容中含有党的影子。“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”而中国共产党是工人阶级的先锋队,从中可以察看到党的影子。其余与党相关的内容都置于宪法序言之中,共计出现5处“中国共产党”。5处内容无一例外地强调中国共产党领导这一最基本的执政理念。
    最后,党章总纲与宪法序言高度契合的同时,党章正文与宪法正文之间几乎没有共同点,这样的处理显然别具匠心。党章的正文内容在于规范党内的关系,包括党员、党的组织、党的纪律等问题,一切都用于调整党内行为,这是党章的本分。宪法正文内容在于明确我国的基本国家制度、配置国家机关职权、保障公民权利等内容,一切都用于调整国家与公民这一根本社会关系,这是宪法的本分。但我国是党领导下的社会主义国家,这是我国最根本的社会制度。如何处理党的最高规则与国家的最高法律,不仅是技术问题,更是一个政治问题。党章总纲与宪法序言之间的高度契合,妥善地处理了两者之间的关系,既确保了中国共产党作为领导党在国家最高法中的地位,又确保了宪法与党章之间的彼此独立性,坚守住两者应该有的本分。
    
    三、党章与宪法契合的实践途径
    
    (一)党的活动须立于宪法框架内——党执政的合法性基础
    党的领导地位是历史形成的,是靠长期的革命、建设与改革历程中以自己的成就取得人民的信任。历史选择中国共产党,靠的是民心而不是选票。在近现代国家,政党的使命就在于夺取政权,使自己成为执政党,而现代政党夺取政权的手段已由暴力向和平方式转变。当今绝大多数国家中,选举已成为政党上升为执政党的唯一合宪、合法途径。因此,中国共产党的执政地位靠的须是选票而不仅仅是民心。就我国言,通过选举,确保党在全国和地方各级人民代表大会中占大多数,进而通过人民代表大会来影响或控制由其产生的行政机关、司法机关。这一切执政地位的取得与执政活动的进行,都必须通过宪法。任何政党,只有在宪法的框架内,才能确立与保证自己的执政地位。固然,“中国共产党的领导地位与执政地位的区别只是相对的,在本质上两者是高度统一的,但在实践中必须严格区分开来。”29党的历史中,曾一度党政不分,邓小平在1980年指出党的制度中较为突出的问题就是党政不分、以党代政的问题5。自此,党政分开成为中国政治体制改革的主要任务。党政不分的最大问题就是在于将历史形成的领导权直接取代了执政权。
    党在宪法的框架内赢取自己的执政权,从而确保历史中形成的领导权,而不是依赖历史中形成的领导权直接行使执政权。党章总纲最后自然段规定,党的领导是思想领导、政治领导与组织领导。宪法的序言中明确了中国的过去是党领导的,中国的今后将继续坚持党的领导,但在宪法正文中并未直接规定中国共产党的领导权,而是通过宪法所设的人民代表大会制度、行政制度、司法制度等内容来约束与规范党的执政权。党必须遵守宪法和法律,在宪法和法律的范围内活动,但常有做实际工作的同志会说由于没有具体可操作的制度,所以要执行党在宪法和法律范围活动并不现实。这一点有学者曾撰写文章开列药方以来实现执政党模范守法30。
    “党以政生,政以党生”,政党是政治民主化之产物,政党又以掌握国家政治权力的运用促进民主政治的增长31。近代宪法诞生之初,政党并没有纳入宪法调整的对象范围。随着政党的兴起与发展,政党与国家权力之间的关系越来越紧密。有学者将历史上国家对政党的态度分成四个阶段,依次为敌视、放任、承认及法制化、纳入宪法10。二战后,西欧国家的宪法中,出现了不少政党被明文规定于宪法的例子,其中最具代表性当属联邦德国基本法。“政党的宪法化在第二次大战后的发展,具有另一个重大意义。特别是西德,由于公然敌视威玛宪法的纳粹利用议会制民主主义的架构夺取政权,并同时从根破坏议会制民主主义,而得到‘特洛伊木马’的教训。”32现代国家用宪法规范政党已成为一种常态。
    荷兰两位学者对142部宪法的设问与统计中有比较客观的数据可以表明这种状态。有65.5%的宪法规定了政党;有22.5%的宪法对一个或更多的政党享有主导地位作了规定;有16.2%的宪法仅仅承认某一个党为执政党33。除了宪法对政党规范外,还有以单独的政党法形式来规制政党行为,就算没有专门的政党法,现代国家的选举法制内容大多也对诸政党设置着行为的规范。
    无论一国宪法有无规定政党的内容,政党特别是执政党必须于宪法的范围内活动已是共识,也是执政权合法性的基础。法国学者从承诺、法律、规范三者间的逻辑中证明了权力和服从的合理性34。
    承诺是权力合法性的必要但不是充分条件,党章的修改体现了党在不同时期对全国人民所作的承诺;规范的价值观应是最有力地表达团体地位的整体价值观,联结起承诺与法律之间的关系。党章内容所体现的价值观预示了宪法在不同时期的命运。文革期间,九大与十大党章的价值观偏离了正常,那时的宪法也就名存实亡。法律可以促进法治,但本身并不能创造法治,遵从法律是权力合法性的底线。因此,党的活动须立于宪法框架内,这是党执政的合法性基础,依宪执政是中国共产党执政方式中的应有之义。
    (二)宪法的制定与修改体现党章精神——宪法有效实施的基础
    “政党是公民和国家机关之间的桥梁。”35德国基本法第21条第3项规定:“政党参与形成人民的政治意志”。另外,如意大利共和国宪法第49条规定政党是“为了以民主方法参与决定国家政策”。日本最高法院在1970年大法庭判决中曾谓:“宪法所定的议会制民主主义若忽视政党,则无论如何是无法期待其圆滑运用,故宪法当然是预定着政党的存在”32“政党的基本功能在于辅助民意之凝聚与判断,并协助国民政治意志之建构。”36宪法为政党提供执政的合法性与宪法依据的同时,其本身又是政党与人民意志沟通与交汇的产物。在我国,中国共产党要实现政治领导,其方式就是让党的主张通过法定程度上升为国家意志,形成的最重要途径就是宪法的修改和法律的制定与修改。党章是最集中体现党的主张的政治章程。党的一切活动都是作为过程而向前发展的,随着环境和党自身情况的变化,党章的周期性修改是客观规律37。自党的七大后,党章突破单纯的组织章程意义的内容,而是在章程前面加了总纲部分,党章内容也分为两部分,即总纲与正文。总纲部分既是党的简要理论、政治和组织的基本纲领,又是条文的总则与前提。党章兼具了纲领与章程的双重性质与功能。从组织章程言,其仅仅针对全体党员,但总纲内容体现党作为领导党,其不同时期的政治理念与政治使命,以此来体现人民的利益与意志,随其内容的变化,也势必影响到宪法内容的变化。
    上文已就十二大党章总纲与现行宪法序言的内容作过对比,得出的结论是两者内容上高度契合。而其后现行宪法的四次修改分别对应于十三大、十四大、十五大与十六大四次党章的修改。除1988年第一次修宪不涉及序言外,其余三次修改的重要内容之一就是宪法序言内容部分的修改,并全部集中于序言的第7与第10自然段。四次修宪的内容主要围绕着指导思想、社会主义理论与道路、统一战线以及中国经济建设与体制问题。通过内容的匹配,我们可以清晰发现宪法的修改与党章总纲的修改有相当高的契合。如1992年十四大党章总纲增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”随后的1993修宪在其序言第10自然段未增加同样的内容。又如邓小平理论与三个代表重要思想以及依法治国策略在宪法序言中的增加都对应十五大与十六大党章总纲中的修改。同时还发现宪法修改与党章修改在时间上相当有规律,以致有学者将这种现象称之“政策性修宪”38。
    宪法的这种亦步亦趋现象,确实存在极大的缺陷与危害。现实不合理的存在,虽然无法抗拒,但一定要有勇气不去迎合这种不合理的存在。但笔者并不认为宪法的修改不需要反映党章的精神,相反,据于政治的现实,宪法修改应该体现着最新的国家与社会建设成果。有学者认为“由中共党章修正案到宪法修正案,体现了中国共产党作为执政党依法治国,依法执政的必然历史要求,也是当代中国重要的治宪方式。”39虽然这样的表述有夸大党章修正案的嫌疑,但当代中国的宪法若要切实地发挥实效,能真正有效实施的话,则必须通过修改来适应现实。党章修改是党领导下的社会主义建设途径、方式与目标的最集中体现,其本身也是体现党对现代宪政精神的理解和承认。如十二大党章修改时增加“党必须在宪法和法律的范围内活动。”因此,宪法通过修改来体现党章精神是情有可原,同是也是必须,若不进行修改,必然使宪法明显落后于现实的发展,进而影响到宪法在未来社会主义建设中的重要作用。若严重脱节,那么宪法就成一具废文。但必须注意的是,宪法的修改与党章的修改并不是一一对应的关系,更不是机械式的反映着党章的修改。宪法与现实的适应理应遵循能解释就解释,用尽解释依然无法解决问题时才得以修改宪法,修改是万不得已情形下使用的方法。宪法的发展要体现执政党政策与主张,但并不完全受制于之。正如亚里士多德说的:“政策只能凭机会施行,真想解除一国的内忧,应该依靠良好的立法,不能依靠偶尔的机会。”40
    
    结语
    
    “政治调控与法律治理是国家和社会生活中必不可少的两种调整机制。”41党章的历程蕴涵着中国共产党作为执政党政治调控的最集中体现,而宪法历程展示的是一个国家法律治理的基本面貌。
    党章自诞生起,就是党的一面旗帜,统一了全党的思想和行动,并向全国人民表明了党在各个历史时期的使命与任务。自党成立以来90年中,党章经16次修改,不断得以充实与完善,见证了党的奋斗历程,也记录下党的思想、理论和政治路线的发展轨迹。党章与党的发展紧密相连,与党所领导的社会主义事业密不可分。而我国宪法自一开始,就是在党的领导下制定的,记载了我国社会主义革命与建设的成果,随着党所领导的社会主义事业的发展,宪法的内容也在相应地调整着。
    党章内容更多的是体现为党的执政理念及相关核心政策措施,从历史发展过程中,其确实起过作用,而且有时起到扭转时局的作用,但这只是亚里士多德所说的偶尔机会而已,从必然性角度言,则还得宪法起作用。“在现代政党政治中,政治合法性是一个政党执政的基本条件……中国共产党执政合法性的主要来源经历了从以意识形态为主向以领袖魅力为主转变、又由以领袖魅力为主向以统治绩效为主转变的演变历程。当前,中国共产党执政合法性主要来源于统治绩效,这种围绕统治绩效为主形成的合法性资源可能难以支撑中国共产党整个执政体系的合法性基础。在这种背景下,中国共产党执政合法性的来源由以统治绩效为主转变为以民主选举为主显得非常必要。”42我们有理由期待,党在宪法和法律的范围内,在党章与宪法的合理、合法的契合过程中,通过选举实现执政合法性与有效性的完美转身。
    
    姚岳绒,女,华东政法大学讲师,法学博士,研究方向:宪法与行政法学。
    
    【注释】
    1十七大党章修改前后曾引发宪法第五次修改的讨论热,但事实上,这一惯例并未如预期那样出现。在笔者看来,这是件值得欢呼的事情,因为,这可能昭示着执政者也意识到了政策性修宪的弊端,当然,这也有可能是笔者的一厢情愿。
    2对此观点笔者持不赞成态度,详细可参阅拙著:《关于中国宪法渊源的再认识》,载《法学》2010年第9期。
    3党章为《中国共产党章程》的简称,本文中的“党”专指“中国共产党”。
    4“党的纪律”是《中国共产党在民族战争中的地位》的一部分内容,《中国共产党在民族战争中的地位》为毛泽东在党的六届六中会议上的报告。
    5该条例第2条规定:“党内法规是党的中央组织、中央部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”
    6毛泽东语:“一个团体要有一个章程,一个国家也要【有个章程,宪法就是一个国家的总章程,是根本大法。”
    7吴家麟教授主编的《宪法学》是82宪法制定后最早也是较具代表性的教材。
    8有关人民主权理论可参阅美小查尔斯·爱德华·梅里亚姆:《卢梭以来的主权学说史》,毕洪海译,法律出版社2006年。
    9毛泽东在中共中央直属机关为追悼张思德同志而召集的会议上作《为人民服务》为题的讲演。
    10转引自许志雄:《宪法之基础理论》,稻禾出版社民国81年,第204页。此观点为德国学者H·Triepel所持,观点首见于其于1927年在柏林大学创立者威廉三世诞辰纪念演讲会上发表的《宪法与政党》文中。
    
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文章来源:本文转自《河北法学》2012年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。    

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