:“南巡”二十周年反思


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南方谈话 改革    ● 张千帆进入专栏)  
    一、引言——改革的条件和规律
    
    1992年1月,邓小平先后巡视深圳、上海等地并发表“南巡”讲话,重新启动了八九事件后全面停滞的改革。此后十余年,中国朝野乃至世界各国对“南巡”的意义几乎是清一色的肯定。直到近年,“南巡”后改革的效果越来越呈现出两面性:一方面,经济高速发展,政府财力急剧扩张,城市化和基础建设规模不断膨胀;另一方面,“国进民退”、官僚腐败、强征“血拆”、贫富差距、生态破坏、资源浪费等问题越来越严重。经济改革确实给中国社会松绑并带来活力,但同时也极大增加了官员的寻租资源并刺激官员的寻租积极性。改革的两面性致使少数左派精英和“草根”人士质疑改革的正当性,缅怀改革前的“平均主义”时代,也促使越来越多的人重新反思和评价“南巡”的意义,并探索中国今后的改革道路。
    笔者曾撰文论证,“改革”未必是一个不证自明的褒义词。即便在不断通过政治与法治途径改革的民主国家,也完全可能因为政治精英和社会大众的认识偏差而发生倒退。在威权国家,由于社会大众不能通过周期性选举等机制迫使政治精英对自己负责,制度流弊甚多,社会迫切需要对大众有利的良性改革,但是恰恰在这样需要改革的国家,良性改革往往推行不下去,甚至上不了议事日程,从而使改革陷入无所不在的“可行性”困境。事实上,如果说良性的改革不可行,那么可行的“改革”往往非良性;换言之,改革未必是“改良”,而完全可能“改恶”。
    纵观各国改革经验,一个国家的良性改革需要至少符合两方面条件。首先,改革必须是在社会大众的适度参与下进行的,平民百姓至少有权对损害自己利益的改革说“不”。其次,政治精英足够开明或“好心”,欢迎(至少容忍)大众参与,并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。当然,也存在一种幸运的可能,那就是在没有任何实质社会参与的情况下,统治者自觉推行对大众有利的改革。这种幸运固然不是绝对不可能,但统治者恩赐的机会必然是十分难得的,而且很可能昙花一现。事实上,笔者认为1989年之前的中国改革基本上可以被定性为这种幸运情形,而“南巡”的必要性本身足以说明这种幸运的改革是难以持久的。
    在不符合上述条件的情况下,国家就只能面临两个都不那么幸运的选择:或者不改革,或者改革,但是越改越糟。1978年之前,中国从农村到城市、从公社到国企,处处死水一潭。那时也不是没有贪官污吏,但是确实少,因为整个国家如此之穷,家家户户都生活在基本温饱的贫困线上,可贪的资本实在太少。当然,任何社会都不可能实行绝对的“平均主义”,即便在毛泽东时代也不例外。在“大锅饭”的背后,各级官员享受着只能靠特权才能接触的各式待遇。地方干部受上级领导的严格管束,但是对平民百姓的日常生活乃至生死存亡却掌握着巨大的自由裁量。即便在计划经济一潭死水的表面之下,也还存在诸多可以利用的缝隙;在生死攸关的情况下,这些缝隙甚至可以成为救命的生存空间。不要忘记,“大跃进”饿死了几千万农民,其中干部却寥寥无几;粮仓里的几把米在今天看来一文不值,当时却足以救活一家老小的性命。这就是一个小小的大队干部享受的特权!然而,改革前发生的种种“例外”只能说明一个规律:在一个威权国家,只要剩余任何可以攫取的机会、财富或资源,那么它们必然是占尽先机的大小掌权者的囊中之物;只不过在一个“一管就死”的穷国,这些资源如此之少,资讯又如此不发达,以至贫富差距看上去不那么触目惊心,而普通老百姓除了自己当月剩下多少工资之外几乎不知道这个国家实际发生的事情。
    改革的目的正是打破死气沉沉的“大锅饭”局面,为整个国家的发展增添活力和动力。改革的主旋律是“放权”——中央给地方放权,政府给人民放权。改革的巨轮不可阻挡地转动起来,社会每个阶层都获得了更大的经济活动自由,社会财富随之滚滚而来,但是这样马上就引来了一个问题:政府放松管制,人民创造财富,但是财富归谁所有?在政治权力格局不变的情况下,改革前的“例外”就成了改革后的“规律”:人民的财富也许会增长,但是增长速度必然远远比不上政府官员和一切有能力接近并分享权力的既得利益集团。这是九二“南巡”奠定的基本格局,也是中国改革今后面临的难题。
    
    二、良性改革如何可能
    
    1.一次改革还是“二次改革”?
    加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革论”,认为1978~1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革(参见其“改革与‘二次改革’”,《二十一世纪》2004年6月号)。其中一个值得关注的事实是,政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年,以小岗村村民为代表的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革,却在各级地方遭遇“中梗阻”;各级官员对改革普遍缺乏积极性,甚至通过种种“对策”消极怠工,变相阻扰中央政策的实施。相比之下,1992年重新启动的改革却激发了各级官员前所未有的兴趣和热情;从征地到“旧城改造”、从招商引资到修桥铺路,官员俨然从改革的障碍摇身一变成为“发展”的动力。
    为了验证改革阶段论,笔者专门查阅了历年中央文件和政府工作报告,试图发现区分两次改革的不同执政思路。然而,虽然笔者也同意肇始于1978年的改革应分为两三个阶段,而且不同阶段的改革动力和效果截然不同,但是除了党政分离之外,并未发现本质不同的改革思路或制度设计。因此,笔者的基本判断是1978年至今的改革在整体上是连续的,只不过到1989年尚未来得及全面展开国企改革等核心内容,而“南巡”讲话的主要意义在于重启计划中尚未进行的改革。当然,时过境迁,1992年至今的“二次改革”确实是在不同的政治环境下发生的,但是其目的与初衷和早先那场被中断的改革似乎并无本质区别。
    首先考察近年来饱受诟病的“政绩”体制及“GDP思维”的由来,因为一般认为,政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。这套自上而下的官员控制机制当然是中国自古以来就有的,并非1949年的独特发明,更不是“南巡”后体制的产物。事实上,早在1979年,中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。当然,那个年代的干部标准带有一定的意识形态成分,考核范围除了工作实际成效外,还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年,中央召开全国组织工作会议,规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容,而重点是考核具体工作实绩,从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年,中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》,详尽规定了干部考核的程序和内容,工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责,同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”,最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价,评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。由此可见,这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。
    其次,1992年之后,中央相继通过了分税制、国企改制、住房商品化、耕地保护制度、农地征收制度和城市拆迁条例等现在具有争议的政策改革,但大部分措施是此前多年酝酿的结果,而非“南巡”后体制的首创。以分税制为例,1980年代早期,中央税收占国家税收比例和国家税收占生产总值比例连年下滑;1978~1982年间,财政收入占国民收入的比重从37.2%下降到25.5%。国家财政入不敷出,一直是中央领导的一块心病。早在1982年的中共十二大报告上,胡耀邦就提出要“适当调整中央、地方财政收入的分配比例和企业利润留成的比例”。在1983年的政府工作报告中,时任国务院总理的赵紫阳指出当时“面临的一个最突出的问题就是国家财力不足,资金严重分散”,必须“统一思想认识,采取坚决有效的措施,使它得到迅速的改变”。1987年,赵紫阳在中共十三大报告中明确提出:“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制。”
    虽然国务院到1992年才颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,国企改革早在1980年就开始“企业自主权”试点。赵紫阳1987年的政府工作报告明确提出:“根据所有权与经营权分开的原则,认真实行多种形式的承包经营责任制,使企业真正成为相对独立的,自主经营、自负盈亏的经济实体。”这个基本思想直接体现于1993年宪法修正案中,1990年代中期确定的国企改革十六字方针——“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”——可作为其基本精神的延续。九二南巡的主要遗产是彻底解决了改革的姓“社”姓“资”问题,确立了“社会主义市场经济”方向,但是即便在这里也能发现1989年之前的遗迹,为市场经济辩护的“社会主义初级阶段”理论早在1987年的中共十三大报告就已提出。
    最后,两次改革存在的问题也大同小异。譬如赵紫阳在1983年的政府工作报告中承认:“在国家财政收入下降的同时,预算外资金却大幅度增加,由1978年的371亿元增加到1982年的650亿元,四年间增长75.2%。”预算外资金和1990年代兴起的各种“乱收费”曾极大增加农民负担,近年来则演变为各级“土地财政”。再如赵紫阳在1985年的政府工作报告中指出当时流行的腐败现象:“乱发奖金、实物和补贴,乱涨物价牟取高利,利用权力倒买倒卖紧缺物资,以及请客送礼、行贿受贿等不正之风有所滋长。”和现在的贪污腐败比起来,当时的“官倒”等“不正之风”当然算不上什么,但是两者在性质上别无二致。当时的腐败额度之所以相对较小,也是因为改革才初步展开,可供官员寻租的机会有限而已。由此可见,不同阶段的改革不仅方案类似,而且问题的根源也是一致的。
    2.为什么1978年改革是一场良性改革
    虽然“南巡”重启的二次改革和1978年开始的改革具有显著的连续性,但是不可否认两次改革的效果存在质的不同。如今重读赵紫阳在1981年作的政府工作报告,感觉政府确实是在(至少是想)为人民做事,而且对自己的不足之处也直言不讳。这篇政府报告的题目是“当前的经济形势和今后经济建设的方针”,通篇都在谈论经济问题,但是基本上没有用GDP说事儿。令人印象深刻的是,赵紫阳比较了1952年和1980年的数据:工农业总产值增长8倍、工业固定资产增长26倍,但是国民收入只增长了4倍,人民的平均消费水平只提高1倍。他接着指出:“我国32年来国民收入的增长幅度比工农业总产值的增长幅度低得多,而人民生活水平提高的幅度又大大低于国民收入增长的幅度,我国经济建设的效益很不理想,人民生活的改善同人民付出的劳动不相适应。”这些话在今天听起来几乎令人感动,因为在后二十年的改革中不仅政府自己已经不说,甚至连绝大多数“主流”经济学家也绝口不提。
    由于中央政府十分强调国民收入,1980年代初期的收入增长和工农业产值增长基本匹配。根据赵紫阳在1982年作的政府工作报告,第六个五年计划将工农业总产值增长率设定为每年4%,城乡居民人均消费水平则每年递增4.1%。实际增长速度远比计划快,但是国民收入增长一直紧跟国内产值和财政收入增长。1979~1983年,工农业产值平均每年增长近8%,1984年更是比上年增长14.2%,但是国民收入和财政收入也都比上年增长12%。扣除物价上涨因素,五年中城镇人均收入平均每年增长近7%,而农民人均纯收入年增长达13.7%。
    为什么1978年肇始的改革取得了较好的效果,或至少让人们普遍感觉如此?原因大致有以下几个方面。一是经过“大跃进”和“文革”折腾之后,全国人民都几乎一无所有,起点和预期都很低,因而这样的改革会越改越好。尤其是城市改革刚刚起步,实质性改革限于农村,而广大农民早已被“人民公社”体制剥夺得一穷二白,真是好比“一张白纸,好写最新最美文字,好画最新最美图画”。他们(而不是城市工人)才是“失去的只是锁链”的无产者,几乎任何尚未失去理智的改革都不太可能使他们的境况更糟。农村改革只能走还权于民而非进一步集权之路,因为农民手里除了少量“自留地”之外,早已没有可被集中的财产。“人民公社”集中了几乎所有的土地,而在当时还不存在土地市场的情况下,乡村干部也不可能将土地作为可以变现的财富为自己牟利。土地无论在“公社”还是干部那里都没有价值,只有在农民那里才能通过劳动产生价值,而小岗村启动的包产到户改革正是将农地使用权落实到农民手里,自然使亿万农民受益巨大。
    二是这一时期国企改制尚未启动,国企改革限于完善扩大经营自主权、让企业自负盈亏以及有限的所有权与经营权分离,城市经济改革仅限于个体工商户等私营经济的合法化。(1988年宪法修正案最终对宪法第11条进行补充规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”)和农村改革一样,这种改革的本质也是给企业与社会松绑,赋予私人更大的经济活动自由,其效果必然是增添社会活力与民间财富。国企改革见证了改革的普遍悖论:经济活动自由度和腐败机会成正比;改革力度小、收效低,但是权钱交易的腐败空间也相对较小。那些缺乏活力、业绩不佳的国营企业虽然也在进行有限的自主经营改革,却还维持着工人的住房、医疗、教育等基本福利,并未出现大规模“下岗”和贫富差距拉大等问题。
    三是在经历“文革”浩劫之后,这一时期的领导人对于侵犯人权与法治的“极左”路线有切肤之痛,因而真心推动利国利民的良性改革。在占据社会科学主流的理性选择理论看来,这个原因比较难以解释清楚,但是这种现象似乎成了一种“规律”:在中国近代,危机和挑战几乎总是会激励一代领导人蓄志改革。就和戊戌变法中的光绪一样,十年“文革”之后涌现出邓小平、胡耀邦、赵紫阳等一批励精图治的中央领导。在这种看似“幸运”的规律背后,或许是尚未泯灭的道德资源在起作用。无论是出于儒家治国理念还是共产主义信念,转型时期的领导人深切意识到自己的政治责任,真心要把国家治理好。对于邓小平这一代领导人来说,这也是他们自1949年以来三十年未能实现的夙愿。虽然1950年代一度经历了高速工业化发展,但是此后就一直陷于政治动乱之中。1978年之后,他们认为和平发展的机会终于到来。这种机会来之不易,因而不能匆匆十年就被另一场政治风波打断。
    
    三、改革的局限与缺陷
    
    1.未能启动的改革
    高层领导的善意和魄力对于改革的启动是必要的,但是对于良性改革的巩固和持续显然是不够的。要让改革沿着良性的方向继续下去,改革本身必须获得制度化的政治动力。回到本文开头的第一个条件,良性改革需要社会大众的适度参与,否则难以保证改革会沿着有利于人民利益的方向进行下去。1978年的农村改革确实是由小岗村启动的,民间社会也存在着一定的改革呼声,但是总的来说,1978年之后的中国改革是在政府主导下进行的。民间改革呼声则不仅过于分散弱小,而且在民主政治和言论自由一直高度匮乏的社会环境下也未能发育成型。尤其是“文革”后的政府对社会运动一直采取高度警惕和压制状态,致使人民对于改革大政方针的确定几乎完全处于被动接受状态。在改革开始的头几年,因为有锐意进取的中央领导团体支撑着,这种状态还可以接受。然而,随着改革的继续进行,这种本质上的人治状态迟早难以为继。事实上,没有人民的参与,即便好的中央政策也很难推进下去,“上有政策,下有对策”、“政令不出中南海”的现象在这一阶段也相当普遍。
    在这种情况下,中共中央适时提出了政治体制改革议题。1987年10月14日,赵紫阳在中共十二届七中全会预备会上的讲话首次提出了“党政分开”:
    (集权)体制是在革命战争年代形成的,是在频繁的政治运动中强化的,是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的。现在情况不同了。现代化建设需要发挥各种组织和各个方面的积极性,需要把各种组织的正常秩序建立起来。战争年代的体制不能适应和平时期的需要,群众运动的体制不能适应现代化建设的需要,高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。
    ……
    党政不分使党委自己成了执行者,党政分开才能使党委真正具有监督的职能。为了提高效率,必须强化行政系统,但也唯其如此,必须加强监督。自己不能监督自己。你自己包揽了行政工作,就失掉了监督行政的资格。
    党政分离的基本前提是党和政府存在职能分工,各司其职。赵紫阳认为党应该站在制定大政方针的超脱地位,政府则主要负责具体执行:“党是政治领导者,应当做政治领导的工作。分钱、分物、定项目、批条子,这些都应该是政府部门的日常事务。”因此,党政分开的好处就在于“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位,从而发挥‘协调各方’的领导作用。”根据这一定性,执政党的作用主要在于决策、监督和协调。问题在于,大政方针的制定权当然是高高在上,但只要不涉及落实就注定是一个清水衙门;政策的执行和落实则不仅是繁重的义务,更是能在执行过程中给执法者带来寻租机会的权力。在这个意义上,党政分离的提法正击中了集权体制的要害,但本已高度集权的执政党是否甘愿退居二线、放弃巨大的利益诱惑、过清水衙门的日子?党政分离设想很好,但其可操作性显然是一个即便党的总书记也未必能决定的大问题。
    在同年10月25日的中共十三大报告中,赵紫阳提出改革的长远目标是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”,其中关键首先是党政分离:
    党领导人民制定了宪法和法律,党应当在宪法和法律的范围内活动……党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。
    假如能按照上述设想实现党政分离,中国的执政模式将告别人治时代、进入法治时代。作为党政分离改革的配套,十三大报告还提出了中央和地方职能分离以及地方自治原则:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。”和党政分离一样,这些主张是有远见的。党政不分的后果必然是央地不分,因为党的领导在本质上是自上而下的;党政不分意味着中央可以包揽一切地方事务,地方事事都得听命于上级党组织的领导。党政分离则为央地分权和地方自治创造了空间,也提出了要求。党政分离之后,政府脱离了执政党的组织控制,各级政府之间的关系不再是简单的命令和服从,而是转化为不同层次的法律规范之间的关系,因而有必要界定各级党和政府的立法权限。虽然重大立法与决策必定是中央的职能,但是中国地方差异如此之大,中央政令“一刀切”显然是不合适的,地方应当对满足当地人民的改革需求享有自主权。在行使地方自主权过程中,地方政府应该按照宪法规定接受由地方选民选举产生的地方人大监督。通过自下而上的选举和人大代议机制,各级政府的改革举措对相应管辖范围的人民负责。因此,要合理推进良性改革,首先要厘清中央和地方权力的分界,实现党政和央地权力关系的法治化,并改革选举制度,让各级权力对选民负责。
    可惜,十三大的政治抱负没有来得及实施,就遇到八九事件而搁浅。邓小平的“南巡”讲话否定了政治改革路线,奠定了以后的改革基调:“我们发现靠我们这老一代解决不了长治久安的问题,于是我们推荐别的人,真正要找第三代。但是没有解决问题,两个人都失败了,而且不是在经济上出现问题,都是在反对资产阶级自由化的问题上栽跟头。”之后的改革是在没有政改的大环境下进行的,而直觉告诉我们,政治和经济犹如改革的两翼,不能偏废。在政治改革完全停滞之后,经济改革必然走上权力失衡的歧路。
    2.1992~2002年:改革的重启与定局
    政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位,良性改革的第一个条件即不能成立。随着改革的推进,第二个条件也开始得不到满足,改革的性质、效果和趋势必然发生根本变化。值得注意的是,这种变化并不需要假设领导人对改革的立场和期待发生本质转变;他们可能还是和以前一样期望改革为人民带来好处,但是一旦他们认准诸如“发展是硬道理”这样一个正确方向,而不在乎人民的实际感受、不欢迎人民的有效参与,那么看似良性的改革往往在效果上适得其反。朱基总理在任期间以大刀阔斧的改革力度和对贪官污吏绝不留情的铁腕作风著称,但是即便排除了官员对改革的层层险阻,也不等于改革本身顺应民意。事实上,如果1990年代还有官员抵制改革,那纯粹是“一根筋”没转过来的后知后觉者。一旦发“改革财”的窍门成为众所周知的常识,各级官员无一例外成为“改革”和“发展”的热烈追捧者。
    “南巡”讲话本身并没有暗示具体的改革方向,而只是启动了这样一场前途未卜的经济改革。出于1990年代初期的国内外形势压力,经济改革的速度不只关系到中国的社会发展和人民幸福,而是被提高到国体优越性和国际政治的高度。总书记江泽民在1992年10月的中共十四大报告中指出:
    当前国际竞争的实质是以经济和科技实力为基础的综合国力较量。世界上许多国家特别是我们周边的一些国家和地区都在加快发展。如果我国经济发展慢了,社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以,我国经济能不能加快发展,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题。
    在此基调下,国民生产总值的年增长率从原计划的6%提高到8~9%。1993年,李鹏的政府工作报告提出今后五年实现工业总产值平均每年增长15%,“争取城镇居民人均生活费收入平均每年实际增长5%左右,农村居民人均纯收入平均每年实际增长4%~5%”。1994年的政府工作报告表明,农民上年的人均纯收入仅增长3.2%。虽然政绩考核制度和政府工作的GDP思维带有显著的历史连续性,但是即便对于GDP数字,新一届政府的权重分配也是和以往很不一样的,居民收入增长和国内(尤其是工业)产值增长之间的差距明显拉大。
    1993年11月,中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为之后十年的改革确定日程并拉开序幕。改革的当务之急是分税制。虽然1980年代中期以后就没有再出现财政入不敷出的情况,但是《决定》还是将税制改革作为近期重点:“通过发展经济,提高效益,扩大财源,逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重,合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。”在一个中央至高无上的单一制国家,“合理确定”自然意味着财政收入向中央倾斜。同年12月,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调“国家财力偏于分散,制约财政收入合理增长,特别是中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府的宏观调控能力”。分税制从根本上扭转了这种趋势,中央财政占财政总收入的比例从先前的30%上下陡然上升到55%左右;财政总收入占国内产值的比例则先从1978年的30%以上逐年下降到1994~1995年的10%,而后逐年上升到近20%,财政收入增速几乎是GDP增速的两倍。在“二次改革”过程中,中国增长的财富更多跑进了政府的钱袋子,而不是百姓的钱袋子。幸好,和西欧福利国家相比,中国财政收入占GDP比重还不算高;在一个选举体制不足以保证“取之于民、用之于民”的国家,政府越富意味着百姓越穷。
    近二十年来,直到唐福珍事件发生之前,社会对分税制的总体评价是正面的。毕竟,很难想象偌大一个国家几十年维持着原始朴素的中央单一税制,分税制当然是大势所趋。然而,令人匪夷所思的是,被某些学者称之为“中国财政联邦主义”的分税制竟然遭遇地方的顽固抵制,只是在经过中央强力施压和漫长的讨价还价之后才化解地方阻力。原因其实很简单——分税制在制度上是一次地方分权试验,在效果上则是一次在中央集权体制下自然发生的中央财政集权;分税制以地方分权始,以中央集权终,中央实际上集中了更大的财权。当然,如朱基总理在其新书中指出,中央财政的相当一部分通过转移支付返还地方,似乎地方应该“不差钱”。在一个民主机制不发达、选民无法保证官员对自己负责、政府财政的流向更可能是“三公”消费而非公共福利的国家,地方是否缺钱是一笔糊涂账。如果地方好好用钱的话也许确实不缺钱,但是即便如此也不能否定分税制的集权而非分权本质,转移支付本身就是中央集权的标志。更何况转移支付多采用项目资金的方式,不仅无助于解决地方政府的日常公益性开支,反而加剧了朱总理自己也承认的“跑部钱进”。
    与此同时,城市和农村土地政策也大体确定了改革基调。1993年的上述《决定》指出:“我国地少人多,必须十分珍惜和合理使用土地资源,加强土地管理。切实保护耕地,严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申了“以保护耕地为重点,严格控制占用耕地”的基本政策:“除国家征用外,集体土地使用权不得出让,不得用于经营性房地产开发,也不得转让、出租用于非农业建设……集体所有的各种荒地,不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。”
    中国耕地资源十分稀缺,当然要妥善保护,因而耕地保护政策看上去是不可能错的。然而,在城乡二元体制尚未消除、农业的制度性贫困没有根本改变的情况下,强行禁止农地开发而不予补偿就等于剥夺了广大农村和农民的发展权。更严重的是,1982年宪法第十条规定了城市土地国有和农村土地集体所有的二元所有制,1990年代以来被错误理解为农地城市化必须首先经过政府征收,才能进入土地一级市场实现交易。这样一来,强制征收成了城市化的必要条件;中国要发展,农村变城市,就必须经过征收。就笔者所知,这种制度在全世界是绝无仅有的,中国也借“发展”之路成为世界上最热衷征收的国家。在地方政府的强烈征地冲动下,耕地保护流于空谈。此后,征地和卖地成为地方政府的“最爱”,既能提高地方GDP,又能充实地方财政和官员钱包。惟一的缺憾在于,一旦政府和官员太高兴了,人民就会不高兴。
    另一方面,耕地只是农地的一小部分,不分青红皂白一律禁止农地的自由流转不仅是对农民财产的最大歧视,而且也极大限制了城市居民和工商业用地,导致城市土地供应紧缺和房价畸高。1994年,《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求终结计划时期的福利分房体制,“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。”和国企改制一样,住房改革也是为了“甩包袱”。国企改制确实有限程度提高了企业竞争力,但是产生了一大批没有得到适当安置的下岗工人;住房改革则激活了房地产市场并从总体上提高了居住质量,因而本来是一件好事,却由于政府垄断城市土地供给,并以“严格保护耕地”为由禁止开发农村“小产权房”,加上京、沪等大城市在工资、福利、教育等方面享受的各种特权聚集了大量人口,导致城市房价居高不下,广大居民长期承受着买不起房、看不起病、上不起学等多重生活压力。2001年,国务院颁布的城市拆迁条例进一步为政府征收居民房屋提供了便利,在全国各地产生了千千万万唐福珍式的悲剧,而所有这一切都是以“发展”的名义发生的。
    综上,在“南巡”讲话之后的十年中,重新启动的改革延续并强化了经济主义发展战略。在中央财政集权的挤压、征收制度的纵容、城市化“发展”战略的牵引下,各级地方政府纷纷诉诸“土地财政”;政府从土地或房屋征收过程中赚取的巨大差价取代各种“乱收费”,成为地方政府吞噬民财的最大黑洞。如果说政府财政占国内产值比例的提升是“国进民退”的标志,那么正常预算之外的土地“二财政”成为政府掠夺社会资源的便利手段。在这一整套“发展”思维指导下,中国社会越来越向两个不可调和的极端分化。在中央财政比例提高的同时,地方财政受到挤压;在地方政府和官员通过“土地财政”大发其财的同时,人民在忍受着高房价、高学费和低医保,相当一部分人被迫流离失所、常年“上访”乃至诉诸自焚等非理性行为;GDP指数年年高歌猛进,人民的幸福指数却不见提高;经济高速发展留下了高速公路和高楼大厦,也造成环境污染、生态破坏、资源浩劫……
    在很大程度上,当今中国正生活在“南巡”后十年确立的发展模式阴影下。2003年之后,胡锦涛、温家宝政府提出“以人为本”、建立“和谐社会”,正是为了在延续改革的同时部分纠正这种发展战略留下的诸多后遗症,但是效果相当有限,并未能减缓各级官员积极推动的“改革”与“发展”的巨大惯性,而“发展”的恶果却愈演愈烈。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》延续了“最严格的耕地保护制度”,但是同时提出“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿”。2003年孙志刚事件发生后,新一届政府果断废止了收容遣送条例。虽然孙志刚事件催生了当代中国式维权的主流模式,但这一模式存在民众只是间接参与、维权成本高昂而结果极不确定等根本问题。2009年底发生的唐福珍自焚悲剧是“孙志刚模式”的翻版。面对巨大的公众舆论压力,国务院废除了城市拆迁条例并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,城市房屋征收程序和补偿标准有所改善,但是未能从根本上解决地方“土地财政”问题,更没有改变经济改革单兵突进的权力失衡格局;虽然领导人曾在不同场合数度谈及政治改革,但是实质性的体制改良从未启动。
    
    
    四、结语——政治体制决定改革效果
    
    在政治改革和人民参与缺位的格局下,改革不仅未能越改越好、反而越改越糟的现象是很容易解释的。如上所述,“南巡”后启动的分税制、耕地保护、国企改制、干部考核等一系列改革都是改革在第一个十年中酝酿的结果,为何在重新启动后产生了截然不同的效果?其实,所有这些改革原本都完全可以取得更好的效果:分税制可以真正按照中央和地方的事权分配合理划分财权,而非实行中央财政集权并造成“跑部钱进”和“土地财政”;耕地保护可以实行有效的土地用途管制,以最合理的方式重新分配中国的居民、工商业和农业用地,而不是单方面禁止农地流转,更不是把城市化绑在政府征地的战车上;都市改造可以改善城市环境和居民住房质量,而不是助长政府卖地赚钱并把老百姓赶出家园;国企改制可以实行更有竞争的聘用制度并培养更有技能的劳工队伍,而不是简单的“一刀切”解聘并剥夺“下岗”工人的适当补偿;经济发展可以在提高综合国力的同时改善百姓生活并有效保护环境,而不是片面追求GDP数字;最重要的是,干部考核本来不需要变成“政绩工程”、滥征强拆、买官卖官的催化剂,而完全可以真正发挥民主监督的作用……然而,如果政治改革之路被完全堵死,人民从改革决策中彻底消失,“改革”完全成为官员等既得利益者的专利,那么所有这些良好的愿望都只能止于空想。在不同的政治环境下,性质同样的经济改革纲领取得了完全不同的效果。
    事实上,经济建设不仅是自1978年改革以来高度一致的政府工作重点,而且也是自1949年以来就一成不变的首要执政目标。无论是1954年周恩来总理的第一份政府工作报告,还是十年后他在“文革”之前所作的最后一个政府工作报告,都不折不扣以经济建设为中心。虽然这些报告不时穿插着“阶级斗争”或“世界革命”的政治话语,但是整体结构和2011年的政府工作报告别无二致。即便“文革”期间(1975年)的惟一一份政府工作报告都念念不忘“在本世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,使我国国民经济走在世界的前列”。只不过在政治运动接连不断的毛泽东时代,执政党没有机会持之以恒地实现这些目标。1976年毛泽东去世、“四人帮”倒台后,中国终于迎来了和平稳定的年代。在很大意义上,1978年回到了1950年代初期,执政党终于可以心无旁骛搞建设了。1989年再次平息了可能的政治波动,“南巡”讲话奠定了中国此后二十年的经济发展轨道。二十年过去,执政党不能再说没有机会实现其发展宏图,但是最后的“发展”结果却远不如1978年预期得那么乐观。我们可以设想,假如中国没有“大跃进”、没有“文革”的延误,我们很可能会提前看到这个结果。就在1957年,执政党掌权刚八年时间,官僚腐败现象就已经如此突出,以至“大鸣大放”一下子放出了洪水般的尖刻批评,其“反动”程度远超过今天国内任何一个“公共知识分子”的“自由主义”言论;毛泽东本来想借知识分子的不满压一压党内实力派的气焰,看到这等势头只得紧急叫停,“大鸣大放”也就成了“引蛇出洞”。
    和毛泽东相比,邓小平的最大功绩在于将这套没有机会运行的体制运行起来。如果说毛泽东是体制的摧毁者,为了维护个人权力和地位不惜发动“文革”整垮整个体制,那么邓小平则是体制的恢复者和重建者,而且他的遗产成功延续下来。在邓小平时代,中国真正按照这套体制的原初设计运转起来,但是这个体制本身对中国究竟好不好?毛泽东搞了一个“大跃进”,饿死了几千万人,事后全国上下尤其是中层干部普遍反对;邓小平“南巡”后奠定的发展模式则是让各级政府在现有体制下搞“小跃进”,受到各地官员的普遍欢迎。当代“”的奥妙正在于将政治和经济的逻辑结合一体,通过发明“地方GDP”指标等考核机制并鼓励和纵容官员寻租,把各级官员一起发动起来搞“改革”、促“发展”,动力十足、惯性巨大、不可遏制,但是代价也极其高昂。什么地方都要圈地、搞工程、拉项目,因为这些成了关系官员“乌纱帽”和钱包的产业链。如此上马的工程当然质量低下、浪费资源、污染环境,因为它们谋求的就是以最小的投入为自己争取最大的产出,从而最高效地将公共利益转换成个人利益,而工程、项目、“发展”正是实现这一目的的机会。问题在于,一个“大跃进”和众多“小跃进”的害处哪个更大?“大跃进”的灾难当然是巨大的,但是一个人的破坏能量毕竟是有限的;如今这么多人打着“改革”、“发展”的旗号一起搞破坏,破坏的潜能几乎是无止境的。
    二十年前的“南巡”讲话把我们带到今天,今后中国的改革之路应该怎么走?这是当代中国人迫切需要探索的问题。
    
    张千帆,北京大学宪法学教授
    来源: 《领导者》杂志总第44期(2011年12月)
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