李华芳:行行重行行,革新庆复道

山城多崎岖。从2007年11月薄熙来出任重庆市委书记到2012年春天去职,四年多时间里,重庆之治歧路坎坷。由王立军事件引发的一系列政治上的人事变动,短时内乱花迷人眼。而政治宣传上的“唱红”、法律制度上的“打黑”、以及经济发展上的“惠民”交织在一起,更是让重庆陷入争议的迷雾之中。

在激进的“唱红”背后,重庆在经济改革方面的手笔并不保守。“政府搭台、企业唱戏”这个传统的改革桥段在重庆有新的演绎,在引入外资企业方面尤其激进。不管是直接引进惠普和富士康这样的大型企业,还是在支持嘉士伯增持重庆啤酒和重庆农商行赴港上市方面,重庆在迅速推进经济活动和减少行政阻碍上的努力令人瞩目,至少对比同期四川省的招商引资而言,重庆的姿态更加突出。这也使得“西部大开发”有了新的意味。

为了争取大型企业落户重庆,政府不仅直接介入了企业的经济活动,还形成了某种程度的合作关系。惠普以往的投资策略是盯紧东南沿海,强化“两头在外”的模式,也就是零部件先从海外进口,生产组装成品后再出口,所谓进出两头都在外。而重庆为了吸引惠普将零部件转为本地生产,只留出口一头朝外。而为了达成这一目标就需要大型的生产加工企业,进而引入富士康。大型企业固然可以提升就业,带动当地经济的发展,但很明显吸引大型企业同样要靠政策和资源的优惠。除了西部比较廉价的劳动力之外,对于重庆国资委而言要付的代价就是低价土地以及政策倾斜。重庆市还需要创造良好的企业运行环境,包括硬性的基础设施建设和软性的法治环境等。

中国的西部大开发和金融危机后的经济刺激计划提供了兴建基础设施的契机,重庆政府在最近6年多年均基础设施投入约300亿元,总共修建了2000公里的高速公路、5000公里的高等级公路、150公里的地铁和轻轨,还有20座大桥,考虑到重庆82000平方公里的面积,基础设施建设简直是“跃进”。而重庆除了在市内的基建外,还依托长江黄金水道发展水路,并朝南通过云南、缅甸打通印度洋通道,朝北促成欧亚大陆桥北线通道,后者的开通使得重庆到欧洲只需12天时间。这些数字意味着重庆的商业环境得到极大提升。

表面上低价土地和政策支持造成的损失被企业进入后带动的土地升值收益所弥补,但大型企业带来的经济好处远不止此。而积极向中央要政策,“重庆两江新区”成为上海浦东新区、天津滨海新区之后的有一个享受政策的工业新区。在这些决策中,重庆政府的角色类似一个超大型企业,而重庆国资委更是腾挪转移的经营好手。在嘉士伯增持重庆啤酒的案例中,重庆国资委甚至让出了自己作为第一大股东的地位,而嘉士伯香港作为第一大股东也在实际上改变了“国有”企业的性质。重庆农商行也成为赴港上市的第一家城市商业银行,市场化步伐不可谓不大。

如果统计数字可靠,那么重庆市的人均GDP从2008年的16014元增加到了2011年的34705元,翻了一番多,是一个好成绩。尽管重庆的人均GDP还没有达到全国平均线,增长依旧极为可观,这是重庆被“唱红打黑”声所掩盖了的经济业绩。与通常认为存在重庆模式不同,重庆的经济发展与中国改革开放的普遍经验并没有太大的不同,都是政府主导招商引资和基础设施建设,投资驱动型的增长提升了人均GDP的增长。

 
这一条增长之路当然也有看不见的成本,主要是贫富差距拉大、环境恶化和挤出民营资本。重庆的基尼系数已超过0.42,而环境成本几乎消失在所有的媒体报道中,如此大规模的基建导致的环境成本可能会在未来成为经济进一步增长的绊脚石。挤出民间资本可能造成未来的增长乏力。重庆官方的解释是民营资本无力承担大规模基础设施建设,这不管从哪个角度来看都言过其实了。民营资本进入基建领域是很正常的事情,不但可以缓解政府的财政压力,而且在提高效率和技术创新方面具备政府所没有的优势。

重庆的“渝富”模式却没有考虑民营资本的空间。不管是国有的渝富资产管理公司从中国工商银行的一次性买断上千家国企的157亿不良资产,还是其后组建“八大投”,即八个基础设施和公共服务的国有投资公司,包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务以及水利,均由政府一手包办。而“渝富模式”的实质是政府利用接受的不良资产中的土地储备再从金融机构融资,进而开发土地以增值收益来还债。这里的疑问是让渝富来改组“八大投”的效率真的高于让市场来兼并重组这些企业的效率吗?渝富作为土地储备的所有者通过土地财政获利真的高于市场让开发商介入来获得的利益么?由于渝富模式从一开始就没有为民营资本开一道口子,因此难以估计渝富模式与潜在市场化模式的效率和收益,但由此得出只有渝富模式可行的结论恐怕是不合适的。

为了缓解贫富差距拉大问题,重庆对民生的重视符合民众的需求。“打黑”针对的腐败和官商勾结是受到民众欢迎的,这有助于部分消除贫富差距拉大带来的民众不满。官员的腐败是一个经常被用来遮挡贫富差距问题的借口,因此打击黑恶势力和腐败官员在道德和情感上能吸引民众。底层民众会认为这些具体的“个人”造成了他们的穷苦和落魄,而不是由于制度性的限制造成的。从这个逻辑出发,也可以更好地理解“唱红”。一方面“唱红”唤起了对历史上的“公平”的想象,能够从情感上动员基层反对黑恶势力和腐败官员;而反过来“唱红”就可以团结底层的民众,赢得更多的公众支持“打黑”。

但问题在于运动式的政策在执行过程中定然会走样。政治宣传上的“唱红”并不符合现行的党的集体行动逻辑,尤其是改革开放以后,经济增长而非个人形象是各行政长官的首要考虑,而唱红并不带来经济增长和文化消费。在实际的执行过程中,例如红色短信办公室通过各手机运营商发红色短信,但这并未满足真正的文化消费需求,而是政府主导的强制消费。由于“红短办”很快发完了红色短信储备,不得不动员基层写红色短信上交,又增加了行政负担。这在唱红过程中是常见的例子。也就是说,唱红是以政府想象中的消费强制性推广为民众的消费,而政府承担了巨大的成本,同时未能满足民众的真实需求。这与重庆市政府在经济领域的招商引资和国有资产重组也是完全不同的方向。“唱红”不仅没有促进经济增长,同样还无助于缓和贫富差距,短期的情感性动员抵不过真实的利益计较。在薄熙来去职后,原本禁播广告的重庆卫视回复了广告经营,而广场上的红歌则以 扰民为由被叫停。

“打黑”和“唱红”一样在执行过程中扭曲变形了。打黑固然可以消除贫富差距拉大带来的部分不满,但如果不是从本质上改革产生黑恶势力和腐败官员的体制,打黑的效用就会急剧下降。而以“”为典型的打黑变黑打,更是对法治建设的严重破坏。亚当·斯密对古典市场经济的论述中,隐含市场经济的道德和法律基础,这两条腿健全,市场经济才走得远。而破坏法治对投资环境和长期的经济增长将带来严重的负面影响。重庆在硬件方面的建设有目共睹,但是制度环境上的巨大不确定性则可能使徘徊的潜在投资者远走高飞。也就是说,如果以运动式黑打的方式打黑,既不能从法治上依法治理,因为其违反宪法;也不能在经济上优化吸引投资的条件,因为其增加制度不确定性,使得商业活动的风险急剧增加。

放宽视界,重庆遇到的问题也折射出中国改革的困局:一方面要持续推进看得见的经济增长,另一方面要防止一系列看不见的成本,其中最重要的就是贫富差距拉大造成的不公正难题。在推进经济增长方面,重庆有可资借鉴之处,例如招商引资冲劲十足;同样也有需要谨慎的地方,例如政府投资挤出民营资本。在防止贫富差距拉大方面,唱红打黑不是出路所在,而重庆的城市化策略或可提供去处。

保障房、开放户籍和地票流转这些措施是有益的,但同样应该防止执行过程中的扭曲。重庆的保障房战略是一个相当激进的计划,4000万平方米已经开工,而在未来这个数字还将攀升,预计廉价公租房将解决30%人口的居住问题。对于保障房供给而言,尽管有来自中央财政的支持,但地方资金来源依旧不足,没道理排除民营资本的参与。

开放户籍的过程中也要避免强迫,应该采用自愿渐进的原则。而实际执行过程中,为了达成农转非人口的数量指标,重庆农村籍大学生被要求强行转户,否则可能无法正常毕业领取毕业证书,这种政策执行就彻底违反了“自愿渐进”的原则。户籍改革的实质就在于户籍身份与各种福利和利益脱钩,改变制度形成的城乡不公,而以新的不公实施户籍改革,令人啼笑皆非之余,也难以达成改革宏愿。

地票流转实验作为一项制度创新或可继续推进,对农户而言在短期内能获得一笔资金,用于改善生活或用于入城经营;而对重庆政府和开发商而言,则获得了相应的用地指标。这里唯一要注意到问题一样是执行过程中要避免“强制和欺骗”。由于政府和开发商在土地规划的信息方面占有优势,因此城郊农户土地的征收要遵循法律并给予法律规定的合理补偿,而偏远地区的农户地票交易就要遵循自愿的原则。

行行重行行,革新庆复道;道路长且阻,努力再前行。对重庆而言,一方面要维持经济增长,一方面要缩减贫富差距,还有很长的路要走。但抛弃唱红打黑,真正将老百姓的实际需求和利益放在心上,重新回到正确的改革道路上来,进一步改善经济环境,推动可持续发展,惠及民生,是未来重心所在。