:中国改革的必由之路


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改革    ● 于建嵘进入专栏)  
    今年两会上,温家宝总理在答记者问时,提出中国的改革已到攻坚阶段,“改革只能前进,不能停滞,更不能倒退”,并重申政治改革的重要性。此番关于改革的表态,与民间对改革的吁求相呼应。
    两会前后,著名社会学家、中国社科院农村发展研究所于建嵘教授提出了“未来十年中国改革纲要”,在网上引起不少关注。在接受时代周报记者采访时,他详细地描述了他心目中的改革蓝图,即从民生政策抓起,保障民权,在公民社会逐渐培育成型后,进行司法体制、新闻体制、社会组织管理方式的改革,最终实现转型目标。对改革的动力问题,于建嵘亦不悲观,他认为虽然社会矛盾突出,但社会矛盾正是继续改革的动力所在。
    
    有路线图才能有方向
    
    :您最近在网上提出“于氏”改革路线图,勾勒出您心目中未来十年中国社会和政治发展的路径,能不能详细分享一下您的想法?
    于建嵘:我研判的未来十年“改革路线图”是从十八大开始,大体分为两个阶段:第一阶段从2012年到2015年,以民生政策调整为前提、以民权保障为基础,实现基本的社会公平和正义;第二阶段是2016年到2022年,以政改为前提,以公民权利发展为基础,推动国家转型。之所以以2016年为分界线,是因为2016年是县级政府选举之年,我们在县人大代表的选举上应该有所突破。
    在第一阶段,首先要调整基本的民生政策,包括进行农村土地确权,落实物权法,调整基本的社会福利政策,养老、低保、医保等向社会低收入者倾斜,彻底改革户籍制度,实现异地无差异的义务教育和高考机会平等。其次,要建立司法制衡制度,树立司法权威。基层法院和中级法院的人、财、物脱离市县,实行省级垂直管理,法官任命终身资格制并实行严格流动与错案追究,以司法清理历史陈案,确保公民人身权利。再次,要保障新闻言论自由。实现政务信息公开,官员财产等信息公开,禁止因言获罪。最后,加强社会组织建设,发育民间社会。做到规范社区管理组织,大力发展社会公益组织,通过公益重塑人文精神。
    第二阶段主要做到两点:一是实行县级政改,具体而言,开放县级人大代表选举,实现人大代表非行政化和专职化;实现县行政长官差额选举;将乡镇一级政府改为派出机构。二是开放社会,包括制定新闻法,开放媒体,以及制定政党法,开放社会政治组织。
    时代周报:“路线图”的想法是如何产生的,为什么还要配上时间表?
    于建嵘:因为我发现最近几年,关于中国社会的政府改革,悲观弥漫。实际上我认为大家对改革的方向存在误解,我们往往很容易把改革看成是国家宏观的、大面的改革,而实际上是要搞清楚中国改革的方向性的问题。
    路该怎么走?既然方向已经确定,最重要的问题就是我们要寻找这条道路,要给人民以信心,分阶段达到目标。政治改革不是要不要改的问题,也不只是执政者的决心问题,而是一个方向和路径问题。现在都说要改,问题是往哪个方向改,具体从哪里入手。
    实际上,根据现在的政治和经济形势,超越左右意识形态之争,提出具体的政改路线图和时间表非常重要。一方面,通过向社会鲜明地表达我们的看法,可引起讨论而形成共识。在政治决策中,共识性压力是十分有效的。另一方面,让执政者认识到多种可选择的方案,减少决策盲区,增加改革的可能性。
    “摸着石头过河”的时代已经过去了,对中国未来的发展需要有一个更为明确的方向及实现路径。有路线图才能有方向,有了方向才有动力,有时间表才有压力,才有紧迫感。提出这样的路线图与时间表是一个公民和学者的意见表达,以期引起讨论,中国现在不能再“不争论”了。
    时代周报:这张路线图是否可以概括为从民权、民生过渡到最终实现民主宪政的目标?这种顺序是基于何种考虑?
    于建嵘:差不多可以这么说,解决任何社会政治问题,特别是体制性问题都有一个时间顺序。当前中国社会问题尖锐而复杂,这其中因分配不均所产生的社会冲突最为突出,因此,选择民生问题作为突破口,能在一定程度上缓解社会紧张,为政治改革创造必要的社会环境,也容易为民众及执政者所接受。
    政治问题是解决当前社会分配不公及社会紧张关系的最为关键性因素,也就是说,社会问题特别是因权力垄断的掠夺性体制所产生的分配不均问题,要获得最终的解决需要进行政治改革。因此,在民生问题有所缓解后及时推进政改是必不可少的一个重要阶段。政改有渐进式改革和突发性变革的区分,从理性的角度上来看,渐进性改革需要从基础性政治环境开始,进行到一定的程度后再推进全面的政治转型才能有效地防范和减少社会动荡。
    中国县级政权改革应是进行基础层性改革的关节点。根据当前的政治形势和制度性环境,以下一届县级人大选举为阶段,为全面启动政治体制性改革的时间窗口较为现实。当然,这种阶段性划分是以当前政治形势为前提的,如果发生突发事件,就有可能完全改变相关顺序和时间窗口。
    
    群体性事件出现了新情况
    
    时代周报:近年来,中国社会的利益格局发生了显著变化,两极分化越来越严重,维稳的成本不断攀升,但地方冲突仍然不断,背后的原因是什么?
    于建嵘:总的来讲,近些年群体性事件在增加,到了去年,情况又不一样了。原来大多是针对个体的维权,去年以来,出现了一些特别的情况,就是农民工的骚乱引发的族群矛盾,这些事件表现了社会的容忍度在降低,老百姓缺乏安全感和方向感,不知道未来会怎么样,情绪越来越需要宣泄。这与去年的经济形势有关,去年整个股市低迷,社会没有一种往上走的感觉,由经济原因引发社会心理变化。
    尤其是农村问题突出,过去农民的抗争主要是抗税,取消农业税以后,矛盾的焦点集中在土地问题上。总体而言,国家与普通农民的关系在改善,但在城市周边地区,政府与被征地农民的关系在恶化。而税费与土地对农民的意义是不一样的,税费只是拿走农民的一部分财产,而土地却是拿走农民的命根,所以土地问题闹得越来越严重。另一个问题是环境污染,农村的环境问题在恶化。还有一个值得担忧的现象是利益格局的变化,取消农业税之前,冲突当事人只有农民与政府,而现在还有企业加入,更为严重的是涌现了大量黑势力。过去为了收税虽然也有一些地痞流氓,但不是黑社会,现在为了征地和拆迁,出现了许多黑恶势力,所以整个农村出现了利益交织的局面,农村问题占了群体性事件的80%以上。地方政府与大公司联合,结果就是弱势者利益受损,利益集团获得超额利润。
    
    要把土地权利落实到农户
    
    时代周报:农村已成为中国社会冲突的集中爆发点,尽管政府三令五申要保障农民的权益,但他们的土地和房屋等还是不停地受到侵犯,其根源是否在于农民对土地没有所有权?
    于建嵘:没错,中国农村最关键的问题不是发展问题,也不是选举问题,而是财产确权问题。十一届三中全会之后,特别是小岗村改革以后,农村发展已经走上了自我发展道路,全世界农业都是这条道路。今天中国的农业问题与其他地方不同之处就在于财产关系,包括土地、林地、矿产等,现在农民的土地被卖,出现贪污腐败,都可以归为财产权得不到确认。假如财产关系非常明确,选谁不选谁,大家不会争,腐败问题也就不存在了,选举问题也没有那么重要了。对农村集体财产进行一次全面清查,通过制度性安排量化村民各种权利特别是财产权利,严格限制村委会集体财产处置权。
    把这个问题解决以后,再来考虑乡村社会的建设,突破村庄公共生活过度政治化误区,逐渐削弱村委会行政职能,充分发挥其社区治理功能,并培育村庄社区组织的多样性和服务性。之所以要建立乡村组织,一是政府为了控制农村,不要乱,二是所谓“提供公共物品”,管理好实体财产,当实体财产不存在的话,那就主要是社区生活问题,比如修路、打扫卫生等,在台湾地区,村长就是做好事的人,当了村长就带领大家一起搞卫生。而我们这里,当了村长之后,政府要发工资,村长还可以卖地,一旦有利益之后,大家肯定会去争夺。所以要把社区生活与政治生活分离。
    时代周报:但土地确权是否与《土地管理法》等上位法,对土地进行国有和集体的划分相冲突,上位法不进行改革,土地权利改革如何改得动?
    于建嵘:实际上,去年11月中央政府已经讲了,很多人没注意。国土资源部和中央农村工作小组联合下发文件,讲到包括宅基地、耕地、建设用地都要确权,只不过是确立到村小组,没有确立到个人,虽然还不够,但是起码进了一步。实际上,确权没有很多人想的那么复杂,我到了江西所有的林权确权改革点,林权已经确认到农民家里,老百姓自己就分了。他们也不叫“所有权”,搞得很模糊,就是使用、占有、收益、处分权都归农民,但实际上所有权就是这四大权力,可以转让、抵押、买卖,这就可以了。
    其实,现在在意识形态上已经没有阻力,我们要把土地权落实到农户,但不提私有化,因为一提就有意识形态的争议。在操作手段上我们也有经验,法律的依据也有,只不过现在中央规定确立到小组,而我主张确立到农户。现在农民的土地为什么卖不起价格?就是因为地不是农民的,如果地权确立到农户,那价格自然就会变高。台湾的农村改革就是这样开始的,很多农民把地卖了,就到城里开工厂去了,而另一批人农地就增加了,最后种地的种地,当工人的当工人,而不是把过多的劳动力捆绑在土地上。
    实际上,只要中央下决心,地方就没有办法。只要老百姓不同意卖地,地方政府就没权力去抢夺农民的财产,这样农村的矛盾就解决了,这项改革会有困难,但是已经有林权改革的操作经验,政府只需做好裁判,定好划分规则,让老百姓自己去分就好了,农民可以做好。
    
    用司法监督地方不乱来
    
    时代周报:您曾多次提出改革要从县级政府开始,县政改革要如何改?
    于建嵘:县政改革需培育地方政治家。现在县乡干部异地为官存在很大问题,其中经济成本、政治成本、政治资源分配不公平、反腐败成本等都在增加。其次,司法地方化是当前中国必须面对的一个十分严重的问题,司法机关成为了某些地方党政搞地方保护主义的工具,甚至成为了地方主要领导人打击异己,巧取豪夺的工具。县级法院要改为由省直管,人、财、物脱离地方,这是可以做到的,县委书记、市委书记犯了错,法院要敢判,这样判决下来老百姓还不相信司法吗?县委书记要到省里去开后门,难度大了。而且法官不要是本地人,而要实行流动制,还要实行终生责任追究,不管到了什么地方,追究到底。
    用司法监督地方不乱来,减少腐败,侵害老百姓权益的事情也少了,然后慢慢走向平稳,平稳后进行下一步改革。即放开社会组织、放开媒体,媒体现在也不可能完全放开,但起码要保证不因言获罪。10年内要制定《新闻法》,这是历史潮流,中国实际上已经完成了媒体的开放,不过最核心的东西没有。
    时代周报:现在有一个流行说法,即改革进入转型陷阱,既得利益集团企图固化现有利益格局,改革动力已经丧失,您是否认同?继续改革的动力何在?
    于建嵘:我认为有一定道理,但不完全正确。到今天,一方面社会利益固化,另一方面社会矛盾增加。这么多的社会矛盾实际上就是不同的利益表达,所以并不完全固化。现在维稳的很重要的目的,就是想把这种秩序固定下来,这实际上有一个很大的问题,维权活动给社会统治带来一个挑战,为了应对这个挑战,就必然要采取措施。
    这种挑战本身就是不同的利益表达,就是一种改革的动力,农村之所以要免除农业税,不是因为突然的开明,而是当时的社会压力,湖南农民出来搞农会,导致征税成本增加。改革的动力就包括统治者管理成本的增加,因为管理成本增加、社会反抗增加,就必然要寻找一条新的出路,社会矛盾就是改革的动力。
    总而言之,对当前尖锐的社会矛盾我提出的应对之策是:推进县级政权改革,放开人大选举,解决司法地方化问题,维护公民法定权利。我称之为“必由之路”。不管有钱或没钱的,都不愿意社会动荡的爆发,博弈的本身就是力量,力量的中间可能产生一种新的方向性问题,所以一定要对中国充满信心。(徐伟 巫秋君)
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