爱思想 | 方鲲鹏:美国议员软性腐败警世录

 
选择字号:                      本文共阅读 7 次 更新时间: 2012-04-24 13:40:08

方鲲鹏:美国议员软性腐败警世录


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软性腐败 反腐败   
方鲲鹏  
    按照圣经的看法,卖淫嫖娼是罪恶,因为腐蚀了当事人的灵魂。由此可以推论,腐败是比卖淫嫖娼更坏的罪恶,因为腐败不仅腐蚀了当事人的灵魂,还腐蚀了社会的灵魂。再进一步推论,软性腐败比普通的腐败更坏,因为软性腐败不仅腐蚀了社会的灵魂,还腐蚀了法律的灵魂,使无耻者无敌。
    
    一、前言
    
    软性腐败(Soft Corruption),是指官员腐败但没有犯法;换言之,合法性腐败。
    彼得•史威泽 (Peter Schweizer) 可能不是“软性腐败”这个名词的原创者,但这个词能受到人们广为重视,他是重要推手。史威泽去年出版的一本书《把他们全部扔出去》(Throw Them All Out,2011年11月出版),用大量事实披露了华盛顿国会议员普遍存在软性腐败。该书震撼了美国社会,使“软性腐败”这个术语不胫而走,成了流行词。
    按照美国的法律规定,民选官员的某些财务信息必须公开,存储在公共数据库,供大众查阅。尽管如此,查询公共数据库,如同访问令人生畏的迷宫,因为存储在那里的信息非常庞杂,而且常常需要申请才能访问。对一般民众来说,查询这些资料不是一件容易的事。史威泽是斯坦福大学胡佛研究所的研究员,他研究的方向是国会议员和竞选资助者之间的关系。2010年春天,史威泽登录公共数据库查阅资料时,偶然发现国会议员利用他们能接触内部资讯的特权,买卖股票牟取暴利。这令他非常吃惊,因为同样的行为发生在普通人身上,属于股票内幕交易,是要坐牢的。
    史威泽决定做一个调查。他雇了8个学生,化了几个月时间,从公共资料库搜集国会议员们2000年以来的财产申报表,从中整理出他们的股票交易记录。史威泽把调查目标主要集中在国会两党的领袖和几个主要委员会的成员。根据调查结果,史威泽写出了《把他们全部扔出去》一书。
    在发行前,史威泽把书的内容透露给美国哥伦比亚广播公司(CBS)。该公司据此进行了采访核实,制成电视节目。
    本文关于议员软性腐败的事实,主要取材于史威泽的书《把他们全部扔出去》和哥伦比亚广播公司2011年11月13日的电视节目《60分钟》;如果取材于其他资料,将另行注明。
    
    二、议员们享受股票内幕交易的特权
    
    2008年下半年,世界经济处在金融海啸的大动荡中,美国政客们举行了一连串的闭门会议,争论是否应向市场注入“拯救”资金。当全世界忧心忡忡屏息等待华盛顿的决定时,美国众院金融服务委员会共和党召集人斯宾塞•巴切斯(Spencer Bachus;当2010年共和党成为众院多数党后,他顺理成章,坐上了该委员会主席的席位),以及他的同事们迎来了发财的好时光。
    国会出台任何金融救市计划,首先要由众院金融服务委员会推荐。在这时期,国会领袖和金融服务委员会成员,经常听取市场监管高级官员的内部简报,他们也随时可以同这些官员私下通电话,了解“行情”。
    巴切斯不是一位富豪,手上没有什么股票。然而,现代股票市场妙不可言,炒股不需要实际拥有股票,这就是股票期权交易(Stock Options Trading)。
    股票期权交易是指期权购买人付出一定费用(期权费)后,与股票经纪公司对某支股票达成协议,期权购买人可以在规定的期限内,无论市价如何升降变化,都有权以协议规定好的价格购买或出售一定数量的该股票。期权主要有两个形式:一个是看涨期权;另一个是看跌期权。
    看涨期权:期权购买人在规定期限内可以按合约价格购买若干数额的股票。当股票价格上涨时,他就按合约规定的低价从股票经纪公司买进股票,再以市场价卖出,从而获利。由于盈利多少视股票涨价幅度高低而定,故称看涨期权。如果股票价格在这段时期走跌,低于合约价格,期权购买人就不会按合约规定的价格买进股票,即不执行合约,而是让合约过期失效。这种情况下,期权购买人花费了期权费,但没有得到任何回报,这同绝大多数彩票购买的结果相似。
    看跌期权:期权购买人在规定期限内可以按合约价格出售若干数额的股票。当股票价格下跌时,期权购买人就从市场买入股票,然后按合约规定价格出售给股票经纪公司,由于这种情况下,期权购买人盈利大小取决于股价下跌程度,故称看跌期权。
    执行期权买进卖出股票,不需要股票实际过户,而且名义上的买进和卖出也是同时发生,因此就不需要准备购买股票的本金。用股权交易炒股,杠杆作用特别大,但风险也特高。
    期权费的高低,同协定价格、期限长短、买卖供求关系、市场行情等多种因素有关。说到底,这是一种赌博,如同开赌场的东家一样,股票经纪公司稳赚不赔。而赌徒就没那么幸运了,“金融业有一个重要法则,75%的期权没有执行,80%的期权交易赔钱。”(There is a rule of thumb in the financial industry that 75% of options are worthless when it comes time to redeem them, that 80% of options traders lose money。 )
    然而,巴切斯的期权交易成功率却超过67%。2007年巴切斯在股票期权交易上赚到的钱,相当于他的议员工资收入(国会议员年薪165,200美元)。在2008年7月到11月的金融海啸多事之秋,巴切斯就做了40多笔超短期的小额期权交易,期限往往是1到5天之间(期限越短,期权费越低;期限到期,期权费为零),赚进5万美元。而在同一时期,几乎所有著名的投资者,包括股神巴菲特,都损失惨重。
    如同《把他们全部扔出去》一书中被点名的其他议员,巴切斯矢口否认利用国会内部消息买卖股票。果真如此,实在太委屈这个股票投资奇才了,巴切斯应该辞去众议员之职,专事股票买卖,“股神”桂冠非他莫属。当然,巴切斯一定会宣称,他是多么热衷于为美国人民服务,以至于觉得作出任何牺牲都值得;而且他还会说,为自己给美国人民作出的贡献感无比骄傲。反正美国政客们把肉麻当正经,已是家常便饭,绝不会脸红。
    略举几个巴切斯炒股的简单例子。
    9月18日晚7点,巴切斯出席了美国财长保尔森和美联储主席伯南克作的一次市场简报。据保尔森的回忆,这次会议讲到金融危机将影响实体经济,股票市场有可能进一步下跌20%,通用汽车公司正面临破产等一系列外界还没觉察到的严峻经济形势;参加会议的国会议员个个惊得脸色如烟灰。
    第二天,9月19日,巴切斯买了股票QQQ的看跌期权。QQQ是跟踪纳斯达克股票市场中100支主要股票的市场指数股票,换句话说,他在做空市场。巴切斯花了7,846美元买QQQ期权,3天后获利接近100%。
    9月20日布什行政当局向国会提交了高达7,000亿美元的金融救援方案。国会先是予以否决,以后方案略作修改再提交,10月3日终于在国会获得通过。作为众院金融服务委员会上层人物,巴切斯比公众提前知道救援方案跌宕起伏的进程,在这期间他十几次买了QQQ和另一个市场指数型股票(标准普尔500支股票指数)的5天之内期权,总是适时在方案被否决前买看跌期权,在方案将通过前买看涨期权,这些期权交易平均获得100%的利润。
    巴切斯不光买整个市场的期权,即市场指数型股票的期权,他也买单个公司的期权。9月8日,财政部长保尔森接到通用电气公司首席执行官杰弗里•伊梅尔特一个电话,告诉他通用电气财务出麻烦了。两天后,巴切斯在一天内连买4笔通用电气的看跌期权,几天后获利超过一倍。巴切斯和保尔森至今都没有公开否认或证实,他们是否交流过伊梅尔特的电话内容,但是巴切斯在外界对通用电气的麻烦还不知情的时刻,大肆购买这个公司的看跌期权,确实很可疑。
    而且,巴切斯购买股票期权有长期的可疑历史。《把他们全部扔出去》一书列举了他购买美国联合航空、微软、苹果、大众传媒等多个公司的期权,每一次时机上都很可疑,都是在国会或市场监管当局宣布一项对这些公司股价产生重大冲击的政策前一刻,而巴切斯是制定这些政策的重要参与者或知情者。
    国会议员中,并非只有巴切斯获利于内幕消息,而且从盈利的数额来看,他还不是从内幕消息中获利较多的一位议员(这可能是因为巴切斯不怎么富有,能动用的本金比较少),只是他做期权生意比较突出,即经常对市场和具体公司的涨跌行情下短期赌注;而他的同事们,通常是依靠内幕消息在危机中避免损失,即在拯救银行前,先拯救他们自己。
    2008年9月20日,布什政府向国会提交了7,000亿美元的金融救援方案。为了促使议员支持和批准这个方案,布什政府负责经济问题的高级官员在方案提出前后同国会重要人物举行了密集的会晤。除了以上所述的9月18日会议,9月16日美国财长保尔森和美联储主席伯南克同国会重量级议员举行过另一次闭门会议。当时金融危机只不过使股票市场下跌了几个百分点,公众一般认为这次危机对整体经济影响有限。但是在该次会议上,保尔森和伯南克明确告诉与会者,公众的看法是错误的,危机的破坏远超出想象,联邦政府正在准备用巨资救援困境中的保险业巨头AIG集团,这个消息公布后必将令股票市场猛跌。
    第二天,9月17日,众议员Jim Moran猛抛他拥有的90个不同公司的股票。他从这次抛售中获得了利润,而更重要的是,紧接着市场出现了狂跌,他得助于内幕消息,避免了大失血。
    也是在9月17日,众议员Shelley Capito抛售了10万到25万美元的花旗银行股票(由于议员财产申报表上只提供一个范围,所以不能得到一个具体数值)。这一天花旗股票还值15美元一股,以后持续下跌,到下一年的3月5日,已跌至1美元以下。
    在市场崩溃前脱身,不只是众议员的专长,至少有10位参议员,包括2004年代表民主党竞选总统的参议员约翰•克里,也不约而同在会议的第二天(9月17日)抛售金融股票,成了金融海啸中避免损失的幸运儿。
    需要指出,国会议员不仅是内幕消息的接受者,很多时候他们制定的政策,也是影响市场走向的重要因素。凭借这种优势,他们可以在大众得知消息前,即他们对某项政策的决定亮相前,抢先一步购入或售出相应的股票,用这种不公平的方法牟取利润。
    2009年国会在辩论奥巴马总统的健保改革方案期间,众院少数党领袖约翰•博纳(John Boehner,在2010年共和党成为众院多数党后,他顺理成章,成为众院议长)率领共和党同僚一度挫败了奥巴马的方案。在此前夕,博纳买进大量医药行业和保险公司的股票,在成功否决了奥巴马的初始方案后,这些股票都有大幅升值。
    2011年美国政府的借贷临近上限前,两党议员为提高贷款上限而进行的谈判,争吵不休,歹戏拖棚,股市随之波动不已。在普通股民蒙受损失之际,一些国会领袖和重量级议员,因具有操纵谈判、出尔反尔、预知谈判走向的能量,趁机大发股财。
    
    三、与玛莎•史都华内幕交易案对照
    
    玛莎•史都华(Martha Stewart)1941年出生于新泽西州一个非常贫穷的家庭,后来凭自己的努力创办了玛莎•史都华生活媒体公司(Martha Stewart Living Omnimedia),是全美知名的“家政女王”。史都华几年前为避免区区几万美元的损失,涉嫌一件股票内幕交易案,被媒体炒得沸沸扬扬,成为人们饭后茶余的闲谈资料。
    美国一个名为ImClone的制药公司,股票价格在2001年12月底猛跌,原因是该公司抗癌新药Erbitux的上市申请,被美国食品和药物管理局(FDA)拒绝了。消息于12月28日(星期五)股市结束后向公众宣布,而在这之前ImClone公司的执行长给他在美林证券公司的股票经纪人打了个电话,要经纪人卖掉他在美林的ImClone股票。这个经纪人正好也是史都华的经纪人,更巧的是,史都华也拥有ImClone股票。经纪人马上打电话告诉史都华,ImClone公司的执行长和他的女儿要出空在美林证券账户上的所有ImClone股票,建议史都华也跟进,卖掉该股票。
    史都华得到这个消息后,立刻决定全部出清她拥有的3,928股ImClone股票。第二个股市日是星期一12月31日,ImClone股票狂跌16%,因为史都华提前一天卖出,算下来得以避免45,673美元的经济损失。 当时史都华拥有财产十几亿,区区4万5千元,对于这位富婆实在算不了什么;而贪了这个小便宜后招来的牢狱之灾,相信史都华一辈子也忘不了。
    ImClone公司的高层管理者及其亲友,在新药不能上市的消息公布前夕狂卖ImClone股票的举动,被美国证券交易管理委员会(SEC)盯上了。在调查中,史都华这笔微不足道的小交易也被牵连进来。2003年6月4日,史都华正式受到起诉。经过审判,陪审团认定罪名成立,史都华被判5个月监禁。另外总共罚款225,000美元,差不多5倍于她通过内幕交易避免的损失。
    对照史都华内幕交易案,毋庸置疑,国会议员利用工作中获取的内幕消息买卖股票,其形式与性质,同史都华的违法行为并无二致,而且程度还远远超越史都华。对于一般的刑事案,是由警察负责调查取证,然后移交检察官起诉。而股票内幕交易这种特殊形式的白领犯罪活动,则由美国证券交易管理委员会(SEC)充当警察的功能,负责调查取证,完成后送交检察官起诉。非常令人费解,SEC断定,内幕交易法律不适用于议员及其助手,所以他们拒绝调查议员内幕交易行为。按照SEC的解释,“这些民选官员不承担与企业负责人相同的保密义务,所以这些政府高官的内幕交易没有违法。”(These public officials do not owe the same legal duty of confidentiality that makes insider trading illegal by nonpoliticians。) 同理,如果议员们把内幕消息传播给他们的助手或竞选资助者,也没有违法。
    出现这种刑不上大夫的状况,或者是SEC怕国会,不敢调查国会议员;或者是国会议员在编写“内幕交易法”时,条文中预设了漏洞,使自己享有从事内幕交易的豁免权。美国学者们比较一致的看法,问题出在后者。
    
    四、耳印记拨款的妙用
    
    议员们利用耳印记拨款生财,是很寻常的事,笔者在《美国游说政治面面观》一文中已有介绍。这里再引用《把他们全部扔出去》一书中的实例,补充利用耳印记拨款使土地增值的一些技巧。
    2005年,当时的众院议长丹尼斯o哈斯特尔特在伊利诺斯州买了大片玉米地,卖主还以为他要办农场。完全不是这么回事,谜底很快揭晓,哈斯特尔特弄到建一条高速公路的耳印记拨款,这条高速公路将从他买的这些土地旁经过。建公路的消息公布后,哈斯特尔特买的这100多英亩地,价值马上就翻了个跟斗。随后他把这些土地全脱手了,买进卖出相隔不过几个月,哈斯特尔特赚进200多万美元,而当初把玉米地卖给他的农民,明白真相后,视其为骗子。
    参议员Judd Gregg和他的兄弟在一个废弃的空军基地拥有地产和商业利益,Gregg假公济私,从国会搞到7千万美元的耳印记拨款,用于开发建设这块土地,他们在那里拥有的财产价值顿时上升。
    问题的关键是,以上这些行为,法律上不视为腐败。
    
    五、私营公司假手初始股向立法者送红包
    
    在美国,一个公司老板如果直接送给一位议员1万美元,这个老板和议员可能都要去坐牢。但是,如果这个老板假手道具送给议员10万美元,则可以完全合法。
    原始股(IPO)是公司上市之前用内部价格发行的股票,主要向投资机构和企业内部高层雇员出售。有时原始股持有多年后公司才上市,这样资金会被套住;不过一般上市后,原始股投资者可以期望远高于购买价出售这些股票。而如果在公司上市前一、二天购入原始股,无异于如同收到一笔现金礼物。
    2008年3月,信用卡Visa公司在即将上市前,向时任众院议长南希•佩洛西(Nancy Pelosi)提供原始股,佩洛西购入5,000股,每股价格不高于44美元。48小时后,公司上市,这些原始股可以在股票市场以65美元出售,佩洛西投资2天就净赚10多万美元。
    问题还不光是信用卡公司假手原始股这个道具,奉送议长佩洛西至少10万美元,而且这其中还可能有利益交换。当时的众院相关委员会,已通过一个限制信用卡公司向用户乱收费的议案,在等待众院领袖安排大会辩论和表决,但是佩洛西买了Visa公司的原始股以后,这个议案就被搁置,如同被处安乐死,一直没有进入辩论和投票表决的日程表。
    如此这般幸运的原始股,佩洛西至少从不同的公司购买过8次。当然,享受这种待遇的国会议员,不仅是佩洛西一人。在媒体披露佩洛西接受Visa公司的原始股后,她的办公室对外发表声明,称佩洛西众议员在这件事上没有任何过错,她只是进行了一笔投资,而且Visa公司也向其他议员提供了原始股。
    
    六、政治情报业
    
    美国的说客政治和议员享受内幕交易特权,这些现象已经够令人震惊了,近年来还有匪夷所思的新发展,从院外游说业分离出了一个全新的行业,称为“政治情报业(political intelligence industry)”,这是一种另类内幕消息交易模式。
    议员们平时买进卖出什么股票,这种信息对于华尔街的对冲基金、共同基金等操弄股票的投资机构,意义重大。因为,一则议员们有机会接触到市场和企业的内幕消息,二则议员们是制定法律和政策的官员,他们掌握国会第一手动态,因此他们对股票的取舍,可能反映了市场或企业的内幕消息,也可能反映了国会近期将要出台的法规。特别是,当议员们买卖股票出现了共同趋势,则预示了这种买卖是受到市场或国会的内幕消息驱动。虽然议员们每年填报财产申报表时,会列出股票交易明细账,但对华尔街投资者来说,这些滞后的信息毫无意义。华尔街需要即时知道,议员们在买进卖出什么股票。政治情报业应运而生。
    政治情报业的从业人员,大多都有职业说客的经历,但他们转到政治情报业后,就不再从事影响国会立法的游说活动,而是同议员们及其高级助手套近乎,拉家常,探听议员们买进什么股票,卖出什么股票,最近有哪些议案安排进入辩论或表决阶段,表决前景如何,等等。政治情报业的专家将收集到的这些情报归纳整理后,以极高的价格卖给华尔街的股票玩家。据《华尔街日报》2011年10月4日的报道,政治情报业在华盛顿特区从业人员有2,000多名,年盈利已逾一亿美元。
    既然已经形成市场,既然是买卖交易,议员们透露的这些“情报”,自然不会无偿的奉献。而且政治情报从业人员与高官显贵拉“家常”,也要有相衬的环境,比如在五星级饭店囊饱酒足之余,或者在高档雅座观赏体育节目之时。但是他们的作业方式外人所知不多,因为这不是游说活动,政治情报业的从业人员无需像职业说客一般,在国会办公室注册登记,与议员们的金钱往来也不受任何法规监管。
    写到这里,不由得叹服,议员们真是生财有道,而且这生财之道,远非一般百姓能够想象。从利用内幕信息炒股,享受普通人不可企望的原始股待遇,耳印记拨款谋私,议员穿过旋转门变说客发财,助手开游说公司与议员合作赚钱,亲属做说客的生意经,到向华尔街贩卖国会内幕消息,创新能力之强,追踪都赶不及。
    哥伦比亚广播公司(CBS)2011年11月13日,在电视节目《60分钟》里报道国会议员利用能接触到内幕消息的特权买卖股票时,有这样的评论:“绝大多数的国会议员在离开华盛顿时,口袋里拥有的钱比他们来到华盛顿当议员时多。”国会报纸《Roll Call》2011年11月初发布的一项研究报告,其中一个统计数据可以为CBS的这个评论作佐证:该项研究披露,国会成员2008年以来平均财富增长了25%。而在同一时期,由于金融海啸的影响,美国家庭的平均财产减少了20%。
    
    七、立法者为自己网开一面
    
    像国会制定出优惠大公司和大富豪的政策一样,对于软性腐败问题,议员们也是归咎于法律漏洞。确实,法律存在漏洞是无法完全避免的事,但是漏洞经指出后,如果国会长时期不采取纠正措施,人们就有充分理由相信,这些所谓的法律“漏洞”,并非法律制定时不严密,因疏忽而产生;恰恰相反,“漏洞”是议员们精心设计的杰作。
    除了极少数例外,美国的国会议员绝大多数认可软性腐败。下面这张图可以作证。这是《禁止议员内幕交易法》(STOCK Act)在众院开介绍会的录像截图,我从报道议员股票内幕交易的CBS《60分钟》电视节目(2011年11月13日播出)里截出。
    来自美国华盛顿州的前众议员布赖恩•贝尔德(Brian Baird),是国会的少数例外。美国众议员一届任期2年,贝尔德从1999年1月到2011年1月担任了6届众议员。在第四届任期上,他提出了《禁止议员内幕交易法》的议案,遭到国会领袖的冷冻扼杀,没有机会在议员中辩论和表决。这个议案禁止股票内幕交易,也禁止上文提及的利用国会内幕信息买卖土地这一类行为。它的的英文全名是“Stop Trading On Congressional Knowledge Act”,直译为“停止利用国会的信息做生意法案”,因为一般采用缩写“STOCK Act”,容易被误译为“股票法”。
    贝尔德没有泄气,在第五届和第六届任期分别重提这个法案,但无论是共和党还是民主党掌控众议院,他的这个提案总是被冷冻搁置,直到任期届满都没有获得辩论的机会。做满了第六届任期后,贝尔德没有竞选连任。
    一直到他最后一次提案,贝尔德才争取到一次众院听证会机会,让他及邀请的一些专家向议员同僚们论证这个法案的必要性和重要性。众议院有435位议员,可贝尔德对CBS《60分钟》节目主持人说:“几乎没有人来听他的论证。”这张截图就是来自CBS报道中插映的听证会录像片段。听证会在2009年7月13日举行,当时贝尔德已当了10年半众议员,是一位资深国会议员,可他的《禁止议员内幕交易》提案经过6年的争取,才得到的一个听证会,竟然遭到如此冷落。贝尔德对CBS节目主持人说,他没有利用内幕信息做买卖,被同僚们看作是一个白痴。
    2011年11月中旬,史威泽的书《把他们全部扔出去》和CBS电视节目中的软性腐败专题推出后,社会舆论一片哗然,惯于哗众取宠的国会议员也就一反常态,参院和众院很快出现了三个版本的《禁止议员内幕交易法》提案,并且联署的议员达200多位。然而,仔细研究了这三个版本的提案后,耶鲁大学法律教授乔纳森•麦西(Jonathan Macey)得出的结论是,这些提案又是些玩弄选民的通常把戏,其中的漏洞大到可以让一辆坦克通过,提案成为法律后,内幕交易只会增加,不会减少,因为议员们会比以前更清楚,怎样做内幕交易不违法。
    为什么要另立新法,在应用于玛莎•史都华内幕交易案的现行法律上,简单加一句“本法也适用于国会议员”,不是更简捷么?有什么理由,国会议员和普通公民要采用两套法律?在2011年12月6日新版本的众院《禁止议员内幕交易法》提案的听证会上,专门负责抓内幕交易的证券交易管理委员会(SEC)执法主管罗伯特•卡扎米(Robert Khuzami)的证词透露了玄机。他作证时认为,国会通过的任何禁止议员内幕交易法案,都不应适用于普通公民,因为他担心议员们为自己度身定做的反内幕交易法,很可能“对内幕交易作出狭隘的定义,从而使SEC今后难以起诉普通人的内幕交易行为。”
    一个负责抓内幕交易的主管,竟然提出这样的要求,寓意深刻。看来即使有了《禁止议员内幕交易法》,对于议员们的内幕交易,SEC也将睁一只眼,闭一只眼。这也不能全怪SEC,毕竟他们每年的预算要经由国会拨款。
    
    八、小地方小议员也能软性腐败
    
    小地方小议员当然没有接触股票内幕消息的能耐,但是不等于软性腐败就没门了。蟹有蟹道,虾有虾路,八仙过海,各显神通。
    贝尔市(Bell City)是洛杉矶地区最贫穷的小城镇之一,面积2.64平方英里 (6.84 平方公里) ,人口约3.7万,17%的人口处于贫困线以下。居民主要是蓝领阶层,许多人没有受过高中教育,在那里年薪超过3.5万美元就属于高收入了。艾丽斯是贝尔市的居民,她以捡拾可回收的废品为生。2010年7月初,在清理一堆从市政厅拾来的废纸时,艾丽斯偶然发现了市政官员的工资单。其中市行政官(City Administrator)罗伯特•利兹欧的年薪近80万美元;他的年轻女助理安吉拉•斯帕西,年薪为37.6万美元;警察局长兰迪•亚当斯年薪为45.7万美元。市议员的工作为非全薪性质,每年只需出席一些短时间的会议,即便如此,5名议员中有4人的年薪在10万美元上下,高出正常水平十多倍。
    艾丽斯随后走上街头,手拿工资单,向市民揭露市政官员匪夷所思的高薪。艾丽斯的揭露激起了民愤,也惊动了《洛杉矶时报》,该报调查核实后作了系列报道,一时间贝尔市在美国家喻户晓。
    而在《洛杉矶时报》2010年8月8日的进一步报道中,披露了官员们实际收入比工资单上显示的,还高出许多。 一年是52个星期,可利兹欧居然能按规定享受带薪的休假、事假和病假合计超过28个星期,没有用完这个指标,折算成薪水补发。另外,利兹欧的医疗保险及不能由医疗保险报销的医药费,全部由市府买单。因此在丑闻爆发前一年(2009),利兹欧从市府得到的实际工资超过150万美元。其他市府主要官员也享受类似优待。在2009年,利兹欧的助理斯帕西获得未用完休假和病假的补偿费188,640美元,加上其他补偿,她的实际工资翻了一倍多,达到845,960美元;警察局长亚当斯获得未用完休假和病假的补偿费76,428美元,他的实际工资达770,046美元。而且,市府向他们提供的退休金计划和医疗保险福利也高得超乎想象,市行政官利兹欧已届退休年龄,如果这个丑闻没爆发,他每年可领取超过60万美元的退休金,警察局长亚当斯则按规定享有他本人及全家终身的医疗保险。
    没有在美国居住过的读者,可能会问支付这些官员的钱从哪来?像这种没有多少工商业的小城镇,市府收入主要靠居民缴的房产税。在美国不是拥有房产就万事大吉了,有房以后就有房产税,高的地区税率超过房产价值的3%。如果是3%的税率,一幢30多万的房子,每年房产税负要1万多。所以常听到已付清房屋贷款的退休老人说,大房子住不起,想换小一些的,就是这个缘由。据《洛杉矶时报》报道,贝尔市的房产税高得不同寻常,但没有具体陈述,可能是因为房产税率通常根据房屋所处的位置而有区别,所以很难用一个数字表达。
    美国各地的城市管理方法有自己的特色。我查阅各种资讯后,将贝尔市的管理方法梳理如次。正副市长和市议员是民选官员。因为贝尔市规模小,正副市长由市议员兼任。兼任正副市长的这两个市议员,议员一职的年薪为10万美元,但媒体没有说到他们兼任的正副市长之职薪水何许。所有民选官员的市府职位都不是全职,因为不需要处理日常的事务。议员兼市长的奥斯卡•赫尔南德斯(Oscar Hernandez)也是半职工作(part-time),他经营着自己的食品杂货店。市行政官、行政官助理,警察局长等实际市镇管理者,不是民选官员,而是由市府雇用,每年签一次合同,合同需经市议会批准,市长签字。用公司来作比喻,这个市行政官就像公司的首席执行官CEO,而市议员像公司的董事,市长可看成董事长。需要指出,市行政官利兹欧虽然是个“合同工”,却是贝尔市最有权势的人物。而赫尔南德斯市长其实是个傀儡,只有小学文化程度,做市长后,成了利兹欧的橡皮图章。
    民主制度不是有权力制衡么?这个贝尔市规模虽小,民主体制倒也五脏俱全,有市长和议会,可他们不是权力制衡互相监督,而是狼狈合作,一起作恶。警察不是负责侦办犯罪活动么?那就把警察局长收买了,好办事。这个市行政官利兹欧何德何能,贝尔市愿意高出市场价十数倍聘用他?他无德无能,做贝尔市行政官十余年,不仅将贝尔市的房产税治理得高出当地同类城镇一大截,警察开罚单更像发了疯,使居民苦不堪言,而且利兹欧把贝尔市引领到实际上已破产的地步,靠着联邦政府和州政府的援助,才赖以生存。
    高薪丑闻曝光后,迫于民众的愤怒,市府官员召开了一次“反省大会”,有许多市民出席。一些非贝尔市的居民也来围观,并且在会场外举着横幅,上面写着“我的城市比你的城市更腐败”。开会期间,市民在台下喊“辞职!辞职!”,副市长特蕾莎•约卡布回应绝不辞职,“我要和我的人民坚定地站在一起”,引来嘘声大作,有人大喊:“我们不需要你,我们也不是你的人民。”美国政客们惯于在电视上惺惺作态,耳熏目染,使这个小城镇的副市长(确切地说,是副镇长),尽管是丑闻的主角之一,在这种尴尬场合下还不忘鹦鹉学舌,过一把瘾,肉麻麻地来一句“和我的人民坚定地站在一起”。
    至于其他市的居民举着的横幅,上写“我的城市比贝尔市更腐败”,可能并非言过其辞。《洛杉矶时报》在贝尔市官员高薪丑闻的第一篇报道中,称贝尔市行政官利兹欧工资是美国总统的两倍,是全美政府官员中薪水最高者。这篇报道在加州地区引发了揭露潮,人们纷纷给《洛杉矶时报》写信提供线索。几个月后,《洛杉矶时报》又报道了加州另几个小城镇也有类似于贝尔市的腐败情况,甚至还有薪水超过利兹欧的官员,只是这些随着贝尔市丑闻爆发后的同类新闻,人们的关注程度明显降低了。
    贝尔市官员超高薪丑闻在2010年7月份曝光后,正副市长拒绝辞职,直到第二年3月份,经过一次特别罢免选举,贝尔市居民以95%以上的赞成票,将这伙人统统赶下台。
    美国共和党极右翼人士,长期以来卖力鼓吹“小政府”理论,竭力要把监狱、警察、军队,乃至政府日常管理,全部外包给私人或私人公司,理由是“小政府”才有效率,能节省纳税人的钱。贝尔市政府是典型的所谓“小政府”,民选市长当选后,就将通常是属于市长的工作,用一纸合同外包了,由“合同工”利兹欧负责贝尔市的日常行政管理,作出各项决定。利兹欧虽然是个“合同工”,而且还不是贝尔市的居民,却确实是贝尔市的政府官员,拥有一个官衔,称为贝尔市行政官(The Administrator of Bell City)。这真是太搞了,难怪中国媒体报道这一丑闻时,都称“美国小城镇市长年薪80万美元”,其实应当是“小城镇总管年薪80万美元”。而美国关于这一事件的许多报道及读者的评论表明,许多美国人,甚至连一些美国媒体,也搞不清其中的关系。
    贝尔市的警察部门,也以同样的“政府合同”方式外包了。十多年前恐怕还没有什么人能想象,民主选举会衍生出这种怪诞的模式,选民在这个模式中选举的人,其实不是政府领导者,而是政府外包商。
    政府不管的事,不等于这些事没有了,不等于不花钱了,不等于节约了。右翼人士鼓吹“小政府”的醉翁之意,其实是扩大政府合同,是为了自己多赚钱,并不是为纳税人省钱。看看贝尔市几个没有多少文化的混混,就能把“政府合同”玩得天衣无缝,可以知道这里水有多深,漏洞有多大。中国政治精英们跟风引进“小政府”术语时,并不了解这个术语的背景和其中的猫腻。
    贝尔市政府官员超乎想象的高薪,也属于议员软性腐败行为,只是小地方小议员能量有限,掩饰功夫也拙劣,故腐败段数显得比较低。但软性腐败这法门本身,即使在小地方被小议员把玩,其固有的高明和厉害程度丝毫不逊色。由于此事影响太恶劣,美国联邦调查局介入调查,但无论是议员们还是他们聘用的市政府官员,尽管薪水高出正常标准10倍以上是一个没有争议的事实,可一切都经过了必要的程序,薪水再高也是合法的。至于民选官员和“合同工”到底是什么关系,为什么会以如此反常的超高薪水聘用无才干的市政管理人员,其中有没有利益输送和利益迂回等等问题,因为这是在一个很小的圈子里玩的游戏,几个玩家中没有人反水,也就不会有答案。
    不过,司法机关虽然在贝尔市这伙人领取高薪的事上,拿他们没辙,可这些人公家钱私人钱,来来去去胡作非为惯了,找些其他问题整一下还是很容易。检方已将贝尔市这些原市议员、市行政官、行政官助理7人一锅端,控以挪用公款。原警察局长亚当斯则另案调查,还没有结论。另一方面,原贝尔市行政官利兹欧也不示弱,反告贝尔市违反合同,索赔数百万美元。这两个官司目前都在进行中,还没有进入审判阶段。
    有一天“小政府”了,如果看到美利坚合众国的部长们签署一纸合同后上任,大家也用不着大惊小怪了。到那时,总统解雇部长就得倍加小心。如果解雇不得法,部长可以状告联邦政府违反合同,索赔天文数字美元。
    按照圣经的看法,卖淫嫖娼是罪恶,因为腐蚀了当事人的灵魂。由此可以推论,腐败是比卖淫嫖娼更坏的罪恶,因为腐败不仅腐蚀了当事人的灵魂,还腐蚀了社会的灵魂。再进一步推论,软性腐败比普通的腐败更坏,因为软性腐败不仅腐蚀了社会的灵魂,还腐蚀了法律的灵魂,使无耻者无敌。
    
    九、软性腐败的警示
    
    深入了解美国政治和司法方面的制度问题,对于中国的至关重要。
    30年来,当苏东解体的社会主义国家转头疯狂学习资本主义时,世界上却另有十几个国家,对资本主义能通过“看不见的手”自我修正的传统西方政治经济理论,也完成了证伪过程。2008年爆发的金融海啸,是后一个证伪过程的终点站。这次经济大危机,与以往的经济危机有一个本质区别,它不是来源于经济层面,不是生产过剩造成的,而是根源于政治层面,是资本绑架操纵政府的后果,是政府软性腐败的恶果。更可怕的是,从美国情况来看,这种绑架操纵一旦完成,就上了单行道,不可逆转了。
    我原来深信民主选举产生的民意代表,理所当然会代表大多数人的意愿。在美国深入观察后,最使我震惊的是,这种由貌似严密逻辑推导出的民主信念,完全不符合现实。美国人民实际上早就看穿了“选举”是玩的什么把戏,所以大多数人对选举很冷淡,对所谓的“神圣一票”,不屑一顾。美国的联邦参议员是每个州分配两名,与州的人口数多少无关,但每个州的联邦众议员则按人口比例分配,划分选区选出。因此,众议员更具有代表性。众议员每两年改选一次,如果没有遇上总统选举年,称为期中选举。过去30年,期中选举平均投票率约为登记选民的40%,而登记选民约占有资格选民的66%。 这样算下来,实际投票率只有26.4%。换言之,只要获得选区内13.2%的选民支持,候选人就可当选“民意代表”。
    那么,老百姓不去投票,是不是因为他们信任候选人,认为无论哪一个候选人当选都“要的”?民意调查完全不能支持这个假设。多年来美国人民对国会议员的赞同率一直在百分之十几徘徊。著名的盖洛普公司最近一次民意调查(2012年2月8日公布),美国人民对国会议员的不满意度达到86%,而赞同率只剩下10%, 离个位数的赞同率只差一口气了。结论只有一个,老百姓不去投票的原因,是对候选人都不满意,半斤八两,无论谁当选对老百姓都不是好事,但又无可奈何。所以,出现美国议员股票内幕交易的丑闻后,老百姓只有愤怒,没有一点儿意外的感觉。
    老百姓对国会议员的怨气并非无缘无故,所谓的“民意代表”其实并不真正代表民意,他们只考虑少数上层选民的利益。CNN去年报道,根据人口普查资料,本世纪第一个10年,美国中产阶级的收入下降了7%。 而根据美国政府的统计资料,收入两极化日益扩大,全美最富裕的1%人口,其收入在1980年时占全美总收入的10%,到2007年时这个数字上升至23.5%。而且因为这1%人口的贪婪和政府的纵容,终于导致2008年金融海啸爆发,必须用纳税人的钱救援大银行。
    在金融海啸爆发之初,总统和国会都再三向老百姓保证,亡羊补牢,以后一定加强对银行业的监管,坚决不容许银行大到不能倒。但是差不多4年了,这个保证还没有落实,反而是加强监管、不准银行大到不能倒的话通通听不到了。其实,当时的保证本来就是一张空头支票,不可能兑现,只是用来暂时安抚平缓民众的怒火。金融业是美国总统和国会议员候选人的最大金主,政客们根本不敢得罪,谁要想对金融业动真格,结果将是自己先被监管下台。
    制药业也是显然的例子之一。美国老百姓长时期忍受着离谱的高药价,议员们个个清楚症结在哪里,但年复一年,就是不作为。原因是制药业历年来化在说客身上的钱,总是在各行业中拔得头筹,大部分议员同制药业巨头暗通款曲,如果有个别议员想推动触犯制药业盈利的改革,如同布赖恩•贝尔德要推动《禁止议员内幕交易法》一样,被同僚们视为白痴,成不了气候。
    这就是为什么,“这种绑架操纵一旦完成,就上了单行道,不可逆转了”。可以断言,不能触动资本既得利益的美式政治,今后只有带领着美国走下坡这一条道。美国的经济政策可见端倪。2000年网络泡沫破灭造成了股市危机后,就制造房市泡沫解救。2007年房市泡沫破灭造成了金融危机后,就赶印美钞,制造钞票泡沫解救。不过3年,这个钞票泡沫就带来了债务危机,现时正在苦苦寻思,如何在不触动资本既得利益的前提下,制造个什么新的泡沫去解救。每一次泡沫破灭后,就用制造更大泡沫的方法解救,如此饮鸠止渴,离国家破产危机不远了。那时会更上一层楼,进入合法腐败,依法赖帐的境界了,希腊就是先行者。
    电视新闻里,常可见到美国政客们腐败及性丑闻事件。我曾写过一篇《盘点新世纪头10年美国腐败和性丑闻州长》的文章,不过没有打算盘点国会议员的丑闻,因为议员的人数太多了。然而,我最近写的一些文章(包括本篇),在叙述美国官员腐败现象时,无意中把20年来美国历任的5位联邦众议院议长,全都黑了。这5位众院议长是纽特•金里奇、罗伯特•利文斯通、丹尼斯•哈斯特尔特、南希•佩洛西、约翰•博纳(Newt Gingrich ,Robert Livingston, Dennis Hastert, Nancy Pelosi,John Boehner),无论是共和党人还是民主党人,都有利用权力牟利的劣迹和丑闻,可法律对这些事奈何不了,因为是软性腐败。而且,除了佩洛西和博纳现仍在众议员位上,他们离任后都操办说客勾当,赚取暴利。
    众院议长,是美国法律规定仅次于总统、副总统的第三号高官。20年里居然连续5位众院议长爆出软性腐败丑闻,由此可见,美国的软性腐败十分严重。
    美国遵守的是精英分赃游戏规则,立法官员和行政首长虽然由选举产生,但其他官员的产生完全没有民主,用人唯亲是天经地义的事。行政首长一旦当选,就毫无忌惮地将部长、驻外大使、法官这些重要职位来答谢竞选功臣和竞选捐款大户,是否胜任反而不是主要的考量因素。
    腐败同社会体制有关,这是民主理论的推导;而腐败同社会体制无关,则是从实证得出的结论。实践是检验真理的标准。越南过去20年的政治改革,西方媒体交口称赞;俄罗斯叶利钦的政改,更是使西方民主国家过瘾,大声叫好。共产党员出身,并居党内高位的叶利钦,居然将改革走到取缔共产党,宣布俄共为非法组织的地步。(不过近些年来,虽然俄罗斯前总统叶利钦的政改全盘保留,西方民主国家对俄罗斯又有另一番的评价了,这些按下不表。)有一个研究腐败问题的国际组织,称为“透明国际(Transparency International)”,每年发布一期各国的清廉度指数,采用10分制,得分越高越廉洁,越低越腐败。“透明国际”对腐败的定义是按西方的标准,是否使得清廉度指数评判结果有利于西方国家,是可以质疑的问题。但是由于越南、俄罗斯、中国以前是相同的政治体制,它们的“透明国际”清廉度指数,应该具有可比性。现在从“透明国际”公布的报告中,摘录这三个国家自1999年以来的清廉度指数如下:
    2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999
    越南 2.9 2.7 2.7 2.7 2.6 2.6 2.6 2.6 2.4 2.4 2.6 2.5 2.6
    俄罗斯2.4 2.1 2.2 2.1 2.3 2.5 2.4 2.8 2.7 2.7 2.3 2.1 2.4
    中国 3.6 3.5 3.6 3.6 3.5 3.3 3.2 3.4 3.4 3.5 3.5 3.1 3.4
    可以看出,越南和俄罗斯这些年来的清廉度没有提高,而且得分始终比中国低。
    不仅政治体制改革不能减少腐败,而且遏制腐败也不依赖于社会体制。香港上世纪六十年代官员贪污腐败猖獗,当局于1974年成立廉政公署下决心整顿,腐败风气很快就刹住,而这期间香港的社会体制没有改变。台湾在蒋经国治下是权威体制,他把原来根深蒂固的贪污腐败之风整治得耳目一新。李登辉、陈水扁治下的台湾转型为民主体制,他们却把台湾搞得黑金政治充斥。
    
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