:中国何以可改革成为一个清廉的国家?


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改革 腐败    ● 郑永年进入专栏)  
    今天用这个题目来讨论中国的腐败问题,至少有三层含义。第一就是要承认中国目前存在的腐败情况;第二,中国可以成为清廉国家;第三,从腐败到清廉是要通过改革。
    今天中国官员的腐败状况不用多说。简单地说,腐败已经发展到令人发指的程度。腐败的方式层出不穷。如果其他地方缺少创新,但官员在腐败方面的创新则是世界一流的。腐败的层级也越来越高。这些年,每年都有一些部级干部的腐败案。腐败的规模更不用说了,从八十年代的几万、几十万已经发展到今天的百万、千万、几个亿,甚至几十个亿、上百亿。实际上,很多腐败案例已非正常人所能理解。
    人们对中国腐败情况的认识是很清楚的。中国历届领导人都一而再、再而三地强调腐败会导致“亡党亡国”。中国老百姓对腐败也深恶痛疾,很多社会抗议运动,或者中国所说的“群体性事件”都和不同层级的官员腐败有关。外界的认知也差不多。“透明国际”组织的每次有关腐败的调查报告,中国总是被视为是其中一个最为腐败的国家。腐败也已经极其严重地影响了中国的国际形象。这些年来,中国政府致力于推动中国在国际社会的软力量。对很多国家来说,人们非常羡慕中国的发展成就,也想学中国的经验。然而,一旦当他们看到中国腐败的情况,就令人止步了。不管穷国家还是富国家,人们对腐败都是极为憎恨的。
    
    中国陷入“腐败陷阱”?
    
    中国是否已经陷入人们所说的“腐败陷阱”了呢?从一定程度上说,中国的确进入了“腐败陷阱”。腐败已经成为一种广为接受的官场文化。尽管很多官员也痛恨腐败,但一旦身处官场,就必然腐败,无论是主动的腐败还是被腐败。有人说,官员不腐败,就不能展开工作。如果是这样,情况就真是很糟糕。的确,执政党领导层每天都在强调反腐败,并且反腐败的力度越来越大,但腐败仍然每况愈下。越反越腐败,这是人们所深刻担忧的,也使得很多人趋于悲观。
    但如果从中国以往的历史经验和国际比较来看,担忧是必须的,悲观主义则没有必要。很多国家也经历过很长的腐败历史,甚至更为腐败。从这个意义上说,腐败的出现不足为奇。只有有人的地方,就会发生腐败。人类历史上,不同国家在不同的发展阶段,都会出现各种不同的腐败状况。问题是如何应对腐败?一些国家因为没有有效的应付腐败措施,陷入腐败陷阱。在这些社会,腐败俨然已经成为其文化和制度的一部分。专制时期腐败,民主化了之后也同样腐败。非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和社会就是这样。但更多的国家,通过各方面的改制,遏制了腐败,建立了清廉政府。西方很多国家是这样,香港和新加坡也是这样。如此看来,中国也同样面临两种不同的命运。如果能够制定有效的举措,遏制腐败,国家有可能变成清廉;反之,如果找不到有效的方式,腐败一直横行下去,也就会像一些社会那样陷入腐败陷阱。
    也就是说,清廉国家不是从天上掉下来了,是人们争取来的。这里要强调的是,大多清廉政府是通过改革而来,而非革命而来。很多政权因为腐败而被推翻,但并不是说新建立的政府就是清廉政府了。革命就是要革掉腐败的政府,但革命之后的情况又会怎样呢?中国历史上一些农民革命后建立起来的政权(哪怕是暂短的政权)也是极其腐败的。中产阶级的革命要好一些,但也不能保证新建立的政权是清廉的。
    经验告诉我们,组织推翻旧政府的那个政治群体或者说革命者,都怀有革命理想,在建立政权之初能够做到清廉。如果这一代怀有革命理想的群体能够确立有效的制度,这一代之后,政权仍然可能保持清廉。但如果这一代不能建立有效的制度,一旦这一代过去,政府很容易转向腐败。但是,没有一个政权的清廉是一劳永逸的。人性本恶,一旦有机会,人们就会变得腐败。要保持一个政权的清廉,改革是一项永恒的事业。政权的外在环境变化了,政权就要通过进一步的改革,来防止腐败和遏制腐败。
    
    对中国腐败的几种看法
    
    在讨论如何通过改革来建设清廉政府之前,有必要讨论一下,中国社会存在的有关腐败的几种主要的看法。这些看法是对中国为什么变得那么腐败,以及如何变得不腐败的讨论和分析。
    看法一是认为,执政党领导层对腐败的恶果认识不够、对反腐败不够重视,制度建设不够。从政策话语上看,执政党对腐败不是没有认识,执政党领导层已经把腐败提到“亡党亡国”的高度。执政党也很重视反腐败。这些年来,执政党每年都会发动大规模的反腐败运动,每年都会有大量的官员因为腐败而下马,而坐牢,甚至被杀头。不定期的反腐败运动,已经成为执政党整治腐败的最常用的方法。这种方法也经常招致社会批判,认为是超越了法制。
    再者,也不能说执政党在反腐败方面没有制度建设。较之其他国家,中国反腐败的机构是最多的。自上而下,从中央到地方,党的系统有一套,政府系统有一套。反腐败、预防腐败、廉政建设等等,名称和机构多得谁也记不住,搞不清楚。但也很显然,尽管有强烈的反腐败意识、反腐败运动和制度建设,但腐败还是在恶化。为什么?这是需要思考的。
    看法二是惩罚不够。也有人认为中国官员的腐败是因为惩罚不够。这种说法,更不能成立。在腐败问题上,较之其它国家,中国官员面临更为严重的惩罚,即包括党纪方面,也包括国法方面。在法律方面,中国很多官员因为腐败而判死刑。今天社会上在讨论要不要取消经济犯罪的“死刑”问题,但政府不敢轻易取消。实际上,在中国,一旦当官员涉及腐败,受到惩罚的不仅仅是官员本身,而且也往往包括其家庭,亲戚朋友。
    近年来出现的一种新情况,就是官员的集体性腐败。在一些案例,整个领导班子卷入腐败;而在另一些案例,上下级官员卷入腐败。所以,一旦哪一位官员案发,就要承受另外官员的压力。很多官员选择自杀。因此,从各方面来说,中国官员还是面临很大的社会和政治压力的。但是,为什么官员在腐败问题上,视死如归,前赴后继呢?如果连死都不怕,还有什么可怕的呢?这里可以提出一个问题:官员的腐败到底为了什么?知道案发就要杀头,家庭成员会受到牵连,为什么还要如此腐败?难道官员是为了腐败而腐败?难道他们仅仅是为了试探运气?
    看法三是道德教育不够。道德在遏制腐败方面扮演着极为重要的作用。清廉本身就是官员道德的内在部分。对官员的道德教育不足是很显然的,因为那么多官员腐败表明官德的缺失。但是,这里的问题也相当复杂。也不能说,中国对官员没有进行道德教育。严重的问题在于这种道德教育的空洞无物。人们往往把一大套非常抽象的意识形态作为道德教育内容。教育者本身就不理解道德教育为何物。这一套、那一套,无论哪一位官员都知道,都可以大谈特谈,但这些都是说给别人听的。对说的人毫无约束力,对听者也毫无约束力。说者和听者,大家都明白这个道理,但就是谁也不把这个事情说清楚。还有一种道德教育就会回到中国从前的“德治”。“德治”是中国传统儒家的核心。但“德治”的有效性也是可以质疑的。“德治”传统上就没有能够有效惩治官员的腐败,拿到现代社会更成问题。
    
    腐败性质超越道德想象
    
    严酷的现实是,今天中国的腐败已经不是道德所能解释的。腐败是私利观念的结果,而一定的私利是可以理解的,也就是说,官员通过腐败希望过上比别人好的生活。问题在于,现在的官员贪污的数量惊人,几个亿,甚至几十个亿,上百亿。不用说一辈子,几辈子都花不完;一个人花不完,整个家庭花也都花不完。这样的数量不是道德所能解释的。这种腐败是人类理性难以解释的。所以,从道德教育方面,可以得出两点结论。第一,道德教育没有效果。第二,官员的腐败已经远远超出道德范畴。也就是说,我们需要超越道德领域,来寻找遏制腐败的机制。
    看法四是没有民主化。海内外,持这种看法的人居多。这些人都是把清廉政府和民主政治联系起来,或者把民主政治等同于清廉政府。很简单,经验地看,这个世界上大多数清廉政府都是民主政府,或者说,民主政治至少比专制政府要清廉得多。为什么民主政治导致清廉政府?这里有很多方面的原因。首先,民主政治强调政府内部权力的分散与制衡。其中,三权分立是一种制度机制。绝对的权力绝对的腐败,这是普世现象。要遏制腐败,就要限制政府权力。其次,民主政治提倡法治。一旦官员出现腐败现象,必然受到法律的制裁。这里当然最重要的是司法独立,保障法律的执行。其三,民主政治是透明政治,官员必须生活在阳光下。透明政治可以预防官员的腐败。其四,民主政治内还存在着社会对政府的制约。社会力量尤其是媒体,可以对官员产生很大的社会制约。
    如果从民主政治这个角度来看,人们可以说中国官员的腐败是因为中国缺少民主:官员手中有太大的权力,既没有内部分权的制约,也没有外部社会的制约,同时中国法治不健全,大部分官员生活在修得严严实实的城堡里面,缺少阳光。
    
    民主并不一定等于清廉
    
    从理论上说,这种观点非常具有说服力。但从经验上看,民主政治和清廉政府之间的关系还是需要进一步深入探讨的。就是说,民主政治和清廉政府这一等式,在一些社会形态下是成立的,而在另外一种状态下并不成立。
    经验观察告诉人们,民主政治和清廉政府相关,但前者不能单独决定后者。至少有其他两个重要因素,影响民主政治能否造就清廉政府,即社会经济发展水平和基本国家制度建设。社会经济发展水平对民主政治的影响是显然的。社会经济发展水平低下的社会,政府更容易发生腐败。举例说,如果根据西方的主流定义,民主就是开放选举,那么人均国内生产总值3000美元的时候可以开放,人均3万美元的时候也可以开放。但是可以肯定地说,人均3000美元的时候,比人均3万美元的时候更容易腐败。
    西方两百多年的时间里,大多数时间是精英民主。从政的要不是贵族(或者政治世家)要不就是资产阶级(或者代理人)。这些精英阶层的经济条件本来就很好,他们从政不是为了养家糊口,而是为了维护他们的利益。当然,并不是说这些精英人物就不会腐败了。相反,西方民主化早期也很腐败。后来随着社会经济的发展,整个社会生活水平的提高,民主政治文化的提升,政府变得比较清廉。不过,今天在大众民主时代,西方民主在应付腐败方面也面临着挑战。今天,任何人只要能够得到足够的选票就能得到政治权力。但对一些人来说,政治职位可能是为了养家糊口。当这个职位不能为其带来体面的生活的时候,处于这个职位上的人就有了动机去腐败,或者“寻租”。
    在发展中社会,民主更是和腐败联系在一起。非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和社会,尽管早就实现了民主化,就是说,它们符合所有民主政治定义,例如定期的选举、制度上的权力分立、自由的媒体和社会力量的存在等等,但是腐败仍然极其严重。民主政治和清廉政府的关联,并没有在这些社会发生。社会经济发展水平低下是一个重要的因素。这些国家社会经济本来就不发达。民主政治的发生,并不是说它们的内部因素已经具备了,而是人为引入的。不过,严酷的现实是,西方民主往往意味多党制度,而政党往往并不是像西方那样建立在阶级或者阶层之上,而是建立在宗族、宗教和部落等因素之上。因为这些社会经济发展水平低下,蛋糕并不大,民主往往意味着各党派之间的争抢蛋糕的政治纷争。这种纷争往往是非常暴力的。很显然,既然民主演变成抢蛋糕之战,政府官员也往往是极其腐败的。
    
    基本国家制度建设更重要
    
    更为重要的是基本国家制度建设。在社会经济不是那么发达的社会,政治腐败的情况是不同的。这种差异主要是由于制度建设或者制度设计不同而导致的。当然,如果没有有效的国家制度,社会经济最发达,也会出现腐败的情况。无论从西方还是后发展中国家的经验,法制的发展最为关键。近代形式的国家起源于西方,国家建设大多发生在君主贵族统治期间。近代西方中央集权制度的主体是法律制度。也就是说,在民主化发生之前,包括法律在内的基本国家制度要素就已经到位了。当然,在民主化发生之后,这些制度都发生了很大的变化。
    相比之下,在很多发展中国家,民主政治发生在基本国家制度建设之前。大多基本国家制度都是在大众民主化发生之前建立的,也就是在中央集权制度和精英民主制度期间得到建立的。如果在大众民主化之前,这些制度得不到确立,在民主化之后,就很少有可能建立这些制度。这就是今天很多发展中民主社会的困境。民主化发生了,集权制度失去了合法性基础,也就是人们都接受了民主,但是民主既没有为他们带来社会经济的发展,也没有早就稳定的社会秩序。低度社会经济发展、政治纷争和社会不稳定等现象同时存在。
    上面的讨论说明了几点。第一,民主政治如果要达到清廉政府,不仅需要民主的制度,更需要能够支撑这套制度运作的大制度环境,即社会经济的发展和基本国家制度建设。第二,民主政治和政府清廉之间的关系,并不意味着清廉政府要等到民主化之后才能建立。相反,保障清廉政府的很多制度,必须在民主化之前建立,否则民主化来临之后就很难建立。需要避免的是民主政治和腐败政治共存的局面。第三,因此也不排除非民主政府是清廉政府的可能性。无论在理论上还是在实践层面,这都是解释得通的。在港英当局时期,香港并没有什么民主可言,但香港政府的清廉是世界上出名的。新加坡一直被西方视为不民主或者不够民主的政权,但也是非常清廉的。
    以上的讨论对人们认识中国的腐败、探讨中国如何建设一个清廉政府有什么样含义呢?至少有三点。第一、清廉政府并不是单一制度因素决定的。除了社会经济发展水平,清廉政府是一项系统的综合工程。第二、无论是认识腐败的根源还是探讨清廉政府,必须跳出意识形态的束缚。如果从民主政治和权威主义等意识形态出发,就会出现简单化的“黑、白”观点,无助于真正认识到腐败是如何产生的、清廉政府又如何可能。第三、因此我们必须着眼于很多制度细节。在很多情形下,不是大的和宏观制度例如资本主义和社会主义、民主政治和权威主义决定政府清廉与否,而是这些制度下的微观制度所为。无论是腐败还是清廉,和这些宏观制度并不是互相排斥的。
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本文责编:jiangxl
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